Avviso legale importante
Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 7 marzo 1990. - VINCENZO ZARDI CONTRO CONSORZIO AGRARIO PROVINCIALE DI FERRARA. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: PRETURA DI COPPARO - ITALIA. - AGRICOLTURA - PRELIEVO DI CORRESPONSABILITA SUPPLEMENTARE NEL SETTORE DEI CEREALI. - CAUSA C-8/89.
raccolta della giurisprudenza 1990 pagina I-02515
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Col presente rinvio pregiudiziale il giudice nazionale interroga la Corte sulla validità delle modalità di riscossione del prelievo di corresponsabilità supplementare nel settore dei cereali, regolato dall' art . 4 ter del regolamento ( CEE ) del Consiglio n . 2727/75, come modificato dal regolamento ( CEE ) del Consiglio n . 1097/88 ( 1 ), e dal regolamento di applicazione della Commissione n . 1432/88 ( 2 ).
Rinviando per ulteriori elementi alla relazione d' udienza, ricordo che in base a tale regolamentazione il prelievo deve essere pagato all' atto dell' immissione dei cereali sul mercato; a fine campagna poi, viene accertato se la produzione complessiva di cereali abbia o meno superato ( e se sì, di quanto ) il plafond stabilito ( il "quantitativo massimo garantito "). Qualora la produzione si sia tenuta nei limiti di questa soglia, il prelievo viene rimborsato nella sua integralità; qualora vi sia stato un superamento limitato, è prevista la possibilità di un rimborso parziale .
Ora, ciò che nella specie si contesta è proprio la circostanza che il pagamento del prelievo venga integralmente imposto ( salvo eventuale rimborso ) all' atto stesso della immissione dei cereali sul mercato e non successivamente, al momento della constatazione dell' avvenuto superamento del quantitativo massimo garantito . Tale modalità di riscossione sarebbe illegittima per due motivi : in primo luogo perché verrebbe imposta una prestazione patrimoniale prima che la relativa obbligazione sia sorta ( quest' ultima, infatti, dovrebbe considerarsi perfezionata solo al momento in cui sia stato constatato il superamento della quantità massima garantita ); in secondo luogo, questa forma di riscossione anticipata del prelievo violerebbe il principio di proporzionalità, nella misura in cui sarebbero ipotizzabili soluzioni alternative ( in particolare un sistema di garanzie bancarie ) che, pur garantendo l' effettivo pagamento del prelievo, risulterebbero meno onerose per i produttori .
2 . Riguardo al primo punto va rilevato che le parti hanno sostenuto tesi diverse circa l' identificazione del fatto generatore dell' obbligazione di pagare il prelievo . Da un lato, il Consiglio e la Commissione hanno sostenuto che tale fatto vada individuato nell' immissione dei cereali sul mercato; dall' altro, come già rilevato, il ricorrente nella causa principale ed il governo italiano hanno fatto valere che l' obbligazione relativa al prelievo sorgerebbe e si perfezionerebbe soltanto al momento in cui sia stato accertato il superamento della quantità massima garantita . Da questa premessa vengono fatte derivare conseguenze diverse circa la legittimità delle modalità di riscossione in parola . Le istituzioni, sostenendo che l' obbligazione nasce all' atto della messa in commercio, ritengono del tutto giustificato che l' adempimento sia richiesto contestualmente; dall' altro punto di vista, viceversa, si osserva che prevedere un pagamento in un momento in cui non si sa ancora se, e quanto, si dovrà versare, risulta senz' altro illegittimo, in particolare alla luce dei principi cui comunemente si ispira la disciplina delle prestazioni patrimoniali imposte .
3 . Quest' ultima tesi, tuttavia, mi sembra si fondi, almeno a quanto risulta dalle osservazioni scritte presentate, su un inquadramento del prelievo come obbligazione di carattere tributario che non appare giustificato . La Corte ha invero in più di un' occasione respinto una tale configurazione : essa ha specificato che i prelievi di corresponsabilità, pur se presentano un aspetto finanziario, contribuendo ad alleggerire il peso del bilancio FEAOG, costituiscono nondimeno misure di politica agricola, in quanto strumenti essenzialmente diretti a realizzare una stabilizzazione di mercati strutturalmente eccedentari . Proprio per questo motivo non mi sembra appropriato voler valutare la legittimità del prelievo o, come nella specie, delle sue modalità di applicazione in base a criteri, per giunta puramente astratti, mutuati dal diritto tributario; al contrario, ritengo che la valutazione della misura debba essere svolta alla luce delle regole e dei principi che reggono l' esercizio delle competenze normative delle istituzioni comunitarie nell' attuazione della politica agricola .
4 . Ciò premesso, va comunque rilevato che la tesi delle istituzioni, secondo cui il fatto generatore dell' obbligazione del prelievo è da identificarsi nella immissione sul mercato dei prodotti, mi sembra più fondata alla luce dei dati testuali e della logica complessiva delle disposizioni rilevanti . Anzitutto, l' art . 2, n . 1, del regolamento n . 1432/88 qualifica esplicitamente la messa in commercio come "fatto generatore" del prelievo . Inoltre, mi sembra che la regolamentazione in causa tenga ben distinto l' obbligo di pagamento del prelievo, che sorge immediatamente, all' atto dell' immissione sul mercato, dal diritto al rimborso, successivo ed eventuale, in quanto subordinato sia nell' esistenza, sia nell' entità, all' accertamento del mancato superamento del quantitativo massimo garantito . Tale accertamento, dunque, appare il presupposto da cui dipende la restituzione ( totale o parziale ) delle somme versate piuttosto che la nascita dell' obbligazione relativa al prelievo .
5 . In ogni caso, tuttavia, questa divergenza di vedute, di natura puramente giuridico-formale, mi sembra in ultima analisi ininfluente per la soluzione della presente controversia . Difatti, anche se la tesi sostenuta dal ricorrente nella causa principale si ritenesse fondata, e se cioè quindi l' obbligazione dovesse considerarsi perfezionata solo all' atto della constatazione del superamento del plafond, da una tale premessa non deriverebbe automaticamente l' illegitimità delle modalità di applicazione del prelievo . Non è raro infatti, anche negli ordinamenti tributari nazionali, che sia prevista in determinate ipotesi la riscossione anticipata di somme per le quali non è ancora sorta la relativa obbligazione . Ciò avviene, ad esempio, in tutti i casi in cui, per redditi non ancora prodotti o accertati, venga effettuata una ritenuta, o percepita una somma, a titolo di acconto .
Che si preveda dunque la riscossione anticipata di una somma, vale a dire prima che il presuposto stesso della imposizione si sia realizzato, non è da considerarsi di per sé illegittimo . Occorrerà viceversa accertare se ciò risponda ad una obiettiva giustificazione e se, in particolare, ciò comporti per il soggetto oneri irragionevoli in quanto sproporzionati rispetto al fine da conseguire .
In definitiva, dunque, mi sembra che il primo motivo di invalidità fatto valere nella presente procedura venga in sostanza ad essere assorbito nel secondo, vale a dire nell' asserito difetto di proporzionalità del meccanismo di percezione del prelievo .
6 . A questo riguardo, ricordo che la Corte ha più volte sottolineato come il legislatore comunitario disponga di ampia discrezionalità nella scelta delle misure da adottare per la realizzazione degli obiettivi di politica agricola . La Corte ha del pari sottolineato come tale discrezionalità di azione faccia sì che il controllo giurisdizionale possa esercitarsi soltanto nei limiti di uno stretto sindacato di legittimità . Ne consegue che la invalidità di un atto potrà ravvisarsi soltanto qualora questo risulti manifestamente incongruo rispetto all' obiettivo perseguito ( 3 ).
Ora, non credo che detta discrezionalità riguardi soltanto il tipo di misura da adottare; al contrario, mi sembra che la discrezionalità si estenda anche, e anzi direi a fortiori, alla determinazione delle modalità di applicazione della misura stessa .
Così, nella specie, non può ritenersi che le istituzioni potessero soltanto stabilire se, ai fini di un contenimento dell' offerta, fosse opportuno privilegiare lo strumento del prelievo di corresponsabilità rispetto ad altre opzioni, quali la riduzione dei prezzi d' intervento o l' instaurazione di quote di produzione . In effetti, una volta scelto uno di questi strumenti, deve ritenersi che le istituzioni siano anche libere di stabilire come applicarlo e, nell' ipotesi del prelievo, decidere se sia più opportuno imporne il pagamento al momento dell' immissione sul mercato o in un momento successivo, o altro .
Pertanto, in sede giurisdizionale, potrà soltanto verificarsi se le modalità di applicazione nella specie prescelte non risultino del tutto inappropriate rispetto all' obiettivo che si vuole conseguire .
7 . A questo riguardo si è sostenuto che il pagamento immediato del prelievo non sarebbe necessario per garantirne l' effettiva riscossione : altri mezzi, come un sistema di cauzioni o fideiussioni, sarebbero idonei a tal fine, pur comportando sacrifici molto minori per gli agricoltori .
Mi sembra tuttavia che questa tesi sia carente proprio perché non tiene conto del fatto che lo strumento di cui ci occupiamo non risponde a finalità di tipo tributario ( procurare risorse finanziarie ), bensì ad un preciso obiettivo di politica economica .
Il prelievo, infatti, come già sottolineato, è uno strumento diretto a controllare l' offerta in un mercato strutturalmente eccedentario : determinando una riduzione del prezzo d' intervento, esso opera come un disincentivo alla produzione .
Ora è evidente che questa funzione può essere assolta più efficacemente qualora il segnale indirizzato al produttore sia sufficientemente immediato e consistente . E' questa la ragione per cui si è scelto di imporne il versamento all' atto stesso della messa in commercio dei cereali, vale a dire al momento in cui il prezzo viene realizzato dall' agricoltore . Per converso, un sistema di garanzie o di cauzioni, che non ha gli stessi effetti diretti sui prezzi, sarebbe, proprio in quanto comporta minori oneri, meno incisivo nei risultati e dunque meno appropriato rispetto all' obiettivo di realizzare un contenimento dell' offerta di cereali .
In altri termini, quindi, se l' ipotizzato sistema di garanzie sarebbe sufficiente per realizzare la finalità di assicurare l' effettivo pagamento del prelievo, esso non sarebbe altrettanto in sintonia con l' obiettivo - che è quello proprio della misura - di esercitare una pressione diretta sui prezzi al fine di disincentivare la produzione .
8 . Si deve pertanto ritenere che la riscossione immediata del prelievo sia strettamente funzionale rispetto agli scopi di questo strumento e non sia di conseguenza in contrasto con il principio di proporzionalità .
9 . Alla luce delle osservazioni svolte ritengo che si debba rispondere come segue al giudice nazionale :
"L' esame della questione pregiudiziale non ha fatto emergere motivi di invalidità dell' art . 4 ter del regolamento ( CEE ) n . 2727/75 del Consiglio ( quale modificato dal regolamento ( CEE ) n . 1097/88 del Consiglio ), nonché del regolamento ( CEE ) n . 1432/88 della Commissione ".
(*) Lingua originale : l' italiano .
( 1 ) Regolamento ( CEE ) n . 1097/88 del Consiglio del 25.4.1988 ( GU L 110, pag . 7 ).
( 2 ) Regolamento ( CEE ) n . 1432/88 della Commissione del 26.5.1988 ( GU L 131, pag . 37 ).
( 3 ) V . sentenza 11 luglio 1989, Schraeder, punto 21 e seguenti della motivazione ( causa 265/87, Racc . pag . 2237 ), e, per ulteriori riferimenti, le conclusioni da me pronunciate nelle medesima procedura .
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