Avviso legale importante
Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 6 febbraio 1991. - MECANARTE - METALURGICA DE LAGOA LDA CONTRO CHEFE DO SERVICO DA CONFERENCIA FINAL DA ALFANDEGA DO PORTO. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: TRIBUNAL FISCAL ADUANEIRO DO PORTO - PORTOGALLO. - RECUPERO "A POSTERIORI" DEI DAZI DOGANALI. - CAUSA C-348/89.
raccolta della giurisprudenza 1991 pagina I-03277
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. I quesiti pregiudiziali oggetto del presente procedimento vertono sull' interpretazione e la validità dell' art. 5, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1697, relativo al recupero a posteriori dei dazi all' importazione o dei dazi all' esportazione che non sono stati corrisposti dal debitore per le merci dichiarate (1), nonché sull' interpretazione dell' art. 4 del regolamento (CEE) della Commissione 20 giugno 1980, n. 1573 (2), regolamento che ha fissato le disposizioni d' applicazione del citato art. 5, n. 2.
Rinviando alla relazione d' udienza per i dettagli, riassumo brevemente i fatti all' origine della controversia di cui alla causa principale.
2. La società Mecanarte-Metalúrgica da Lagoa Lda. (in prosieguo: la "Mecanarte") importava in Portogallo una partita di 42 rotoli di lamiera di acciaio laminato a caldo, acquistata dal suo fornitore nella Repubblica federale di Germania, e presentava un certificato di circolazione delle merci, emesso dalle competenti autorità di Duesseldorf, attestante che le merci erano originarie della Repubblica federale di Germania. Pertanto esse venivano importate in esenzione dai dazi doganali, essendo loro applicato il regime doganale comunitario.
A seguito della successiva comunicazione delle competenti autorità tedesche che il richiamato certificato era invalido, in quanto le merci in questione erano originarie della Repubblica democratica tedesca, le autorità doganali portoghesi procedevano alla liquidazione a posteriori dei dazi relativi alle merci in discorso.
La Mecanarte ha contestato, invocando il diritto comunitario applicabile, la legittimità di una tale decisione di recupero dinanzi al Tribunal Fiscal *duaneiro di Porto; quest' ultimo ha sottoposto alla Corte otto quesiti, che riassumo e raggruppo come segue:
- se l' art. 5, n. 2, del regolamento n. 1697/79 attribuisce alle autorità competenti un potere discrezionale di procedere o meno al recupero a posteriori di dazi doganali; e, in caso di risposta affermativa, se una tale disposizione sia valida alla luce dei principi fondamentali sanciti dal Trattato (primo e secondo quesito);
- in relazione all' art. 5, n. 2: se il termine "errore" si riferisce solo a meri errori di calcolo o di trascrizione oppure anche ad errori causati dal debitore; se, per "autorità competenti" responsabili dell' errore debbano intendersi solo le autorità competenti per il recupero oppure anche le autorità dello Stato di esportazione; e se il debitore che fornisce in buona fede dati inesatti o incompleti soddisfi nondimeno "tutte le disposizioni previste, per la sua dichiarazione in dogana, dalla regolamentazione vigente" (terzo, quarto e quinto quesito);
- se, a norma dell' art. 4 del regolamento n. 1573/80, la Commissione è competente ad adottare solo le decisioni di non procedere al recupero per importi uguali o superiori a 2 000 ECU o anche quelle di recupero; e se, nel caso in cui un debitore presenti un' istanza motivata contro una decisione di recupero adottata dalle autorità nazionali, spetti a queste ultime oppure alla Commissione pronunciarsi su una tale istanza (sesto e ottavo quesito);
- infine, se, dato che l' ordinamento costituzionale portoghese prevede il primato del diritto internazionale sul diritto interno, la violazione del diritto comunitario da parte di una norma interna comporti un' ipotesi di incostituzionalità sì da rendere superfluo un immediato rinvio pregiudiziale (settimo quesito).
3. Relativamente al primo quesito, ricordo innanzitutto che l' art. 5, n. 2, del regolamento n. 1697/79 subordina la decisione delle autorità competenti di non procedere al recupero a posteriori dell' importo dei dazi dovuti a tre condizioni cumulative: occorre, cioè, che "tali dazi non siano stati riscossi a causa di un errore delle autorità competenti medesime, che non poteva essere ragionevolmente scoperto dal debitore, purché questi abbia dal canto suo agito in buona fede e osservato tutte le disposizioni previste, per la dichiarazione in dogana, dalla regolamentazione vigente".
In base ad una costante giurisprudenza della Corte, tale norma "va interpretata nel senso che, ove siano soddisfatte tutte queste condizioni, il debitore ha diritto a che non si proceda al recupero" (3).
Una siffatta affermazione implica, evidentemente, che la decisione delle autorità competenti è vincolata dalla verifica delle condizioni richieste per non procedere al recupero; una volta accertato che tali condizioni sono soddisfatte, le autorità nazionali sono tenute a non procedere al recupero.
Da quanto precede si deduce che va considerato senza oggetto il quesito relativo alla validità della norma in parola; non conferendo tale norma un potere discrezionale alle competenti autorità, ma un potere-dovere, essa non si pone in contrasto con principi fondamentali garantiti dal Trattato, quali la non discriminazione.
4. Con il terzo, il quarto ed il quinto quesito, il giudice a quo chiede, in sostanza, alcune precisazioni concernenti le condizioni che devono essere soddisfatte affinché non si proceda al recupero, ai sensi dell' art. 5, n. 2, del regolamento n. 1697/79.
I quesiti posti mirano, infatti, a sapere:
- quale sia il significato da attribuire al termine "errore" delle autorità competenti,
- quali siano le "autorità competenti",
- se il debitore che fornisce, in buona fede, dati inesatti o incompleti, abbia nondimeno soddisfatto "tutte le disposizioni previste, per la sua dichiarazione in dogana, dalla regolamentazione vigente".
Comincio con l' esaminare anzitutto, per meri motivi di sistematica e tenuto conto dell' oggetto della controversia, il punto da ultimo citato.
Premesso che la buona fede ed il rispetto delle disposizioni in materia sono due condizioni distinte che vanno valutate separatamente, rilevo subito che la condizione del rispetto di tutte le disposizioni in vigore, concernenti la dichiarazione in dogana, deve ritenersi soddisfatta dal debitore anche se, purché in buona fede, egli abbia fornito alle autorità competenti dati inesatti o incompleti.
In definitiva, quanto all' osservanza delle disposizioni in parola, non si può pretendere altro che i dati che il dichiarante può ragionevolmente conoscere ed ottenere.
5. Per quanto riguarda, poi, la nozione di "autorità competenti", osservo innanzitutto che, se ci fermassimo al tenore letterale dell' art. 5, n. 2, dovremmo concludere per la rilevanza del solo errore commesso dalle stesse autorità competenti per il recupero. La Commissione sostiene tuttavia che una tale nozione va interpretata nel senso che è rilevante anche l' errore dello Stato membro esportatore della merce, e richiama in proposito l' art. 2 del regolamento (CEE) n. 2380/89 (4), che ha sostituito il regolamento n. 1573/80, in cui è espressamente precisato che può trattarsi anche dell' autorità competente dello Stato membro in cui l' errore è stato rilevato.
Ora, la circostanza che una tale precisazione non figurasse tra le disposizioni del regolamento n. 1573/80, vigente all' epoca in cui si sono verificati i fatti di cui alla causa principale, ma è stata introdotta solo col nuovo regolamento, non mi pare conclusiva; convengo infatti con la Commissione che essa non ha modificato la portata ed il senso dell' art. 5, n. 2, ma si è limitata a confermarlo.
D' altra parte, è ben vero che la stessa finalità della norma sarebbe svilita qualora la si interpretasse restrittivamente. Una interpretazione restrittiva porterebbe, infatti, a trattamenti discriminatori, nella misura in cui uno stesso errore sarebbe rilevante se commesso dalle autorità nazionali competenti a procedere o meno al recupero, ma non lo sarebbe quando le stesse autorità si limitassero a constatarlo al momento del recupero a posteriori, l' errore risultando commesso dalle autorità dello Stato membro di esportazione.
6. E veniamo infine al significato da attribuire al termine "errore" delle autorità competenti.
Osservo subito che l' ipotesi di errore non può essere limitata ai meri errori di calcolo o di trascrizione, ma comprende ogni tipo di errore compiuto dalle autorità competenti medesime, dunque anche errori relativi all' interpretazione ed all' applicazione della normativa rilevante in ciascun caso.
Viceversa, allorché l' errore sia causato - non importa se in buona o cattiva fede - dal debitore stesso o da terzi, si tratti cioè di un errore in cui le autorità competenti siano state indotte, non mi sembra, in principio, che esso possa essere considerato rilevante al fine di non procedere al recupero.
Nel caso che ci occupa, i certificati di origine delle merci importate, esibiti dalla Mecanarte e rilasciati dalle competenti autorità dello Stato membro di esportazione, sono successivamente risultati invalidi.
Un tale errore non è imputabile alle autorità nazionali, né a quelle tedesche né a quelle portoghesi, dato che esse non sono tenute a verificare l' esattezza dei dati e l' autenticità dei documenti allegati dal debitore già al momento in cui li ricevono. E' pacifico, infatti, che le autorità doganali hanno la facoltà di procedere a controlli successivi, come espressamente previsto dall' art. 10 della direttiva del Consiglio 24 luglio 1979, 79/695/CEE, relativa all' armonizzazione delle procedure d' immissione in libera pratica delle merci (5).
Ciò è confermato dalla sentenza Van Gend en Loos del 13 novembre 1984 (6), concernente gli sgravi dai diritti all' importazione, in cui era contestata la legittimità del rifiuto dello sgravio, a causa, tra l' altro, della presunta negligenza delle autorità nazionali che avrebbero omesso di verificare la veridicità di certificati d' origine, risultati poi falsi, e avrebbero così creato un legittimo affidamento negli operatori interessati. La Corte ha affermato in proposito che "le operazioni effettuate da detti uffici (doganali) nell' ambito dell' accettazione iniziale delle dichiarazioni non ostano affatto all' esercizio di controlli successivi da parte delle autorità doganali degli Stati membri, né pregiudicano le conseguenze che possono derivarne, come risulta in particolare dall' art. 10, n. 2, della direttiva 79/695": direttiva che, lo ricordo, è applicabile al caso di specie.
Dalle osservazioni che precedono risulta pertanto che non vi è stato alcun errore imputabile alle autorità competenti ai sensi dell' art. 5, n. 2, del regolamento n. 1697/79. Ne deriva che manca una delle tre condizioni affinché il debitore abbia diritto a che non si proceda al recupero nei suoi confronti.
7. Il sesto e l' ottavo quesito riguardano la portata dei poteri della Commissione in base all' art. 4 del regolamento n. 1373/80, in particolare se essa abbia competenza ad adottare tutte le decisioni concernenti importi pari o superiori a 2 000 ECU, siano esse di recupero o di non recupero, oppure soltanto le decisioni di non procedere al recupero.
Premesso che dal tenore letterale di tale articolo non emerge alcun elemento atto a far ritenere che la competenza della Commissione sia limitata alle decisioni di non recupero, rilevo nondimeno che negli Stati membri è prassi corrente sottoporre alla Commissione solo tali decisioni, beninteso quando l' importo dei dazi da recuperare sia pari o superiore a 2 000 ECU.
Una tale prassi è conforme ad un' interpretazione della norma in parola che discende dalla finalità stessa del potere di decisione conferito alla Commissione; ed è in questo senso che si è pronunciata la Corte in una recente sentenza (7). La Corte ha infatti affermato che l' art. 4 non concerne le ipotesi in cui le autorità nazionali non reputino soddisfatte le condizioni di cui all' art. 5, n. 2, del regolamento n. 1697/79, allorché ritengono, cioè, di dover procedere al recupero. E ciò, come la stessa Corte ha precisato, anzitutto in ragione della finalità della norma in parola, vale a dire "garantir l' application uniforme du droit communautaire", obiettivo che necessita un controllo della Commissione soltanto per le decisioni di non procedere al recupero a posteriori.
Viceversa, allorché le autorità nazionali procedono al recupero, una tale esigenza viene meno. La Corte ha affermato in proposito, nella stessa sentenza, che in tal caso "il est alors loisible à l' interessé de contester une telle décision devant les juridictions nationales. Par conséquent, l' uniformité du droit communautaire pourra être assurée par la Cour de justice dans le cadre de la procédure préjudicielle".
Le riportate affermazioni della Corte consentono pertanto una risposta esauriente ai quesiti posti dal giudice a quo su tale problema: le autorità competenti debbono sottoporre il caso all' esame della Commissione solo allorché decidano di non procedere al recupero. Del pari, anche in presenza di un' istanza motivata del richiedente contro la decisione delle autorità nazionali di procedere al recupero, non vi è alcun obbligo delle autorità competenti di trasferire alla Commissione il caso contestato; l' applicazione uniforme del diritto comunitario potendo essere garantita, in tal caso, dalle giurisdizioni nazionali attraverso l' eventuale rinvio pregiudiziale alla Corte.
8. E veniamo infine al settimo quesito del giudice a quo: se in un sistema costituzionale quale quello portoghese, che postula la prevalenza del diritto internazionale sul diritto interno, la violazione del diritto comunitario derivato da parte di una norma interna configuri un' ipotesi di incostituzionalità, che dispensa il giudice dal rinvio pregiudiziale immediato per l' interpretazione del diritto comunitario.
All' origine del quesito c' è la constatazione da parte del giudice nazionale di una "manifesta contraddizione tra il diritto doganale portoghese e il diritto doganale comunitario", nella misura in cui il primo attribuisce all' autorità nazionale il potere di decidere sul recupero e il secondo attribuisce questa competenza alla Commissione. In tale situazione, che contrasterebbe con il principio della primauté sancito dalla Costituzione portoghese, il giudice fa valere di essere sottoposto all' obbligo di rinvio, per l' accertamento dell' incostituzionalità della norma, alla Corte costituzionale e che solo quest' ultima sarebbe competente per procedere al rinvio pregiudiziale, ciò che potrebbe essere contrario all' art. 177, terzo comma, del Trattato.
Invero, nutro qualche dubbio sulla pertinenza del quesito e sulla proprietà della sua formulazione; e, perché tacerlo, anche sull' esistenza di una "manifesta contraddizione" della conferente norma nazionale con il regolamento comunitario che ci interessa. Ciò nonostante, convengo con la Commissione che il problema posto dal giudice portoghese meriti comunque una risposta della Corte, che sia, appunto, modellata più sul problema che sul quesito così come formulato.
Anzitutto, rilevo che non spetta alla Corte valutare se un conflitto tra norma comunitaria e norma interna configuri un' ipotesi di incostituzionalità: è pacifico, infatti, che si tratta di un problema squisitamente interno. Piuttosto, va confermato il rilievo, anch' esso ormai pacifico, che l' eventuale necessità per il giudice nazionale di introdurre in quel caso un giudizio di costituzionalità della norma interna non può in alcuna ipotesi giustificare un ritardo nell' applicazione della norma comunitaria provvista di efficacia diretta e pertanto, in virtù della preminenza del diritto comunitario, nella disapplicazione della norma nazionale che si assume confliggente.
In proposito richiamo la ben nota sentenza Simmenthal (8), nella quale la Corte ha affermato che è "incompatibile con le esigenze inerenti alla natura stessa del diritto comunitario qualsiasi disposizione facente parte dell' ordinamento giuridico di uno Stato membro o qualsiasi prassi, legislativa, amministrativa o giudiziaria, la quale porti ad una riduzione della concreta efficacia del diritto comunitario per il fatto che sia negato al giudice, competente ad applicare questo diritto, il potere di fare, all' atto stesso di tale applicazione, tutto quanto è necessario per disapplicare le disposizioni legislative che eventualmente ostino alla piena efficacia delle norme comunitarie".
Ciò vuol dire, per definitiva chiarezza, che una norma o una prassi nazionale che rinviasse l' applicazione della norma comunitaria all' esito dell' accertamento di incostituzionalità della norma nazionale che si assume confliggente sarebbe incompatibile col diritto comunitario.
Fin qui, pertanto, il problema del rinvio pregiudiziale alla Corte ex art. 177 non si pone neppure, perché l' ipotesi è che il giudice nazionale, nella sua competenza di giudice comune del diritto comunitario, ha rilevato egli stesso una "manifesta contraddizione" tra norma interna e norma comunitaria, comunque senza alcun bisogno dell' interpretazione pregiudiziale della Corte di giustizia. Aggiungo, a questo punto, che una tale ipotesi è suscettibile di verificarsi, per le giurisdizioni di ultima istanza, solo allorché, come la Corte ha chiarito nella sentenza CILFIT (9), "la corretta applicazione del diritto comunitario si impone con tale evidenza da non lasciare adito a ragionevoli dubbi; la configurabilità di tale eventualità va valutata in funzione delle caratteristiche proprie del diritto comunitario, delle particolari difficoltà che la sua interpretazione presenta e del rischio di divergenze di giurisprudenza all' interno della Comunità".
Del tutto diversa è invece l' ipotesi in cui il giudice non abbia la certezza del conflitto, ma nutra dei sospetti al riguardo, in quanto non è sicuro dell' interpretazione della norma comunitaria. E' a questa, e solo a questa ipotesi, che si riferisce l' art. 177, attribuendo al giudice nazionale la facoltà, e se di ultima istanza l' obbligo, del rinvio pregiudiziale alla Corte. In questa ipotesi, evidentemente, il principio della primauté sarà di applicazione soltanto se dall' interpretazione della Corte si rilevi l' incompatibilità della norma nazionale e non anche quando se ne rilevi la sintonia con il diritto comunitario.
9. Alla luce delle considerazioni che precedono, concludo pertanto proponendo alla Corte di rispondere come segue ai quesiti posti dal Tribunal Fiscal Aduaneiro di Porto:
"a) l' art. 5, n. 2, del regolamento (CEE) n. 1697/79 del Consiglio va interpretato nel senso che alle competenti autorità nazionali è conferito un potere di decisione vincolato dalla verifica delle condizioni richieste per non procedere al recupero;
b) il termine 'errore' di cui all' art. 5, n. 2, del predetto regolamento, comprende ogni tipo di errore compiuto dalle autorità competenti, ad esclusione di quelli in cui esse siano indotte da dichiarazioni inesatte fornite dal debitore, anche se in buona fede; ai sensi della stessa norma, vanno considerate 'autorità competenti' responsabili dell' errore sia le autorità competenti per il recupero sia quelle dello Stato membro esportatore delle merci; la condizione del rispetto di tutte le disposizioni in vigore, per la dichiarazione in dogana, deve ritenersi soddisfatta anche qualora, purché in buona fede, il debitore fornisca alle autorità competenti dati inesatti o incompleti;
c) ai sensi dell' art. 4 del regolamento (CEE) n. 1573/80 della Commissione, le autorità nazionali sono tenute a sottoporre alla Commissione solo le decisioni di non procedere al recupero di importi pari o superiori a 2 000 ECU; anche in presenza di un' istanza motivata del debitore, che contesti la decisione delle autorità competenti di procedere al recupero, non vi è alcun obbligo di sottoporre alla Commissione il caso contestato;
d) il giudice nazionale ha l' obbligo di garantire la piena ed immediata applicazione delle norme comunitarie provviste di efficacia diretta, all' occorrenza disapplicando una disposizione nazionale, anche di rango costituzionale, che subordinasse l' applicazione della norma comunitaria all' esito di una procedura interna di controllo di costituzionalità".
(*) Lingua originale: l' italiano.
(1) GU L 197 del 3.8.1979, pag. 1.
(2) GU L 161 del 26.6.1980, pag. 1.
(3) Sentenza 22 ottobre 1987, Foto-Frost, punto 22 della motivazione (causa 314/85, Racc. pag. 4199). V. inoltre sentenza 23 maggio 1989 Top Hit, punto 18 della motivazione (causa 378/87, Racc. pag. 1359), e sentenza 12 luglio 1989, Binder, punto 17 della motivazione (causa 161/88, Racc. pag. 2415).
(4) GU L 225 del 3.8.1989. pag. 30.
(5) GU L 205 del 13 agosto 1979, pag. 19.
(6) Cause riunite 98/83 e 230/83, punto 20 della motivazione, Racc. pag. 3763.
(7) Sentenza 26 giugno 1990, Deutsche Fernsprecher, punti 12 e 13 della motivazione (causa C-64/89, Racc. pag. I-2535).
(8) Sentenza 9 marzo 1978, punto 22 della motivazione (causa 106/77, Racc. pag. 629).
(9) Sentenza 6 ottobre 1982, punto 21 della motivazione (causa 283/81, Racc. pag. 3415).
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