CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
DEL 13 DICEMBRE 1983 ( 1 )
Signor Presidente,
signori Giudici,
1. Introduzione
L'attrice nella causa principale, sig.ra Kloppenburg, che gestisce un'agenzia di credito e ipoteche, chiedeva l'esenzione dall'imposta sull'entrata per il primo semestre del 1978, in forza degli artt. 1 e 13 B, lett. d), n. 1, della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977 (GU L 145, 1977, pag. 1).
L'ufficio imposte respingeva questa domanda e, applicando la legge sull'imposta sull'entrata del 1973 valida fino al 31 dicembre 1979, applicava l'aliquota generale, come risulta dal provvedimento di rinvio.
L'attrice si richiamava alle sentenze 8/81, Becker (Race. 1982, pag. 53) e 255/81, Grendel (Race. 1982, pag. 2301). In queste sentenze, la vostra Corte aveva dichiarato che i mediatori di crediti, dopo il primo gennaio 1979, potevano invocare detto articolo della sesta direttiva, qualora la direttiva stessa non fosse ancora stata messa in atto ed essi non avessero esercitato rivalsa. Si aggiungeva espressamente che lo Stato non può opporre al singolo, in questo caso, la mancata messa in atto della direttiva.
Nella presente causa, il problema non consiste più nello stabilire se l'articolo in questione conferisca al singolo diritti soggettivi, dato che la vostra Corte ha già risolto questo punto in senso positivo. La questione è ora se l'interessato, diversamente da quanto si è verificato nelle cause Becker e Grendel, potesse invocare la norma per quel che riguarda il primo semestre del 1978.
L'importanza del decorso del tempo rispetto alle cause che avete già esaminato è conseguenza della cosiddetta nona direttiva del 26 giugno 1978. A norma della sesta direttiva 17 maggio 1977, il termine entro il quale gli Stati membri dovevano mettere in atto la direttiva stessa, scadeva il 1o gennaio 1978. Nessuno degli Stati membri, salvo il Regno Unito ed il Belgio, è riuscito tuttavia a rispettare questa scadenza. Di conseguenza, venivano fatte pressioni sulla Commissione affinché proponesse un nuovo termine. La Commissione presentava infine una proposta in questo senso (GU C 141, 1978, pag. 3).
Il Consiglio emanava allora la nona direttiva (78/583) in data 26 giugno 1978, in forza della quale la Danimarca, la Germania, l'Irlanda, l'Italia, il Lussemburgo e i Paesi Bassi erano autorizzati a porre in atto la sesta direttiva al più tardi il 1° gennaio 1979 (GU L 194, 1978, pag. 16).
Dal fascicolo risulta che la direttiva è stata notificata agli Stati membri il 30 giugno 1978.
Nelle cause summenzionate, vi era stato espressamente chiesto quale sarebbe stata la situazione giuridica dopo il 1° gennaio 1979, nell'ipotesi in cui lo Stato membro non avesse dato esecuzione alla direttiva.
Nella presente causa, il giudice nazionale chiede se l'attrice nella causa principale, nell'ipotesi in cui non fosse stata data esecuzione alla direttiva, potesse invocare l'articolo in questione per il periodo 1o gennaio 1978-30 giugno 1978«pur se, in virtù dell'art. 1 della nona direttiva 26 giugno 1978, gli Stati membri ivi menzionati erano autorizzati a dar esecuzione alla direttiva 77/388 al più tardi il 1o gennaio 1979».
2. Osservazioni delle parti
Dalle memorie presentate risulta che le parti giudicano essenziale la questione se la proroga della scadenza per la messa in atto della direttiva si estenda anche al periodo precedente all'emanazione delle nona direttiva oppure valga solo per il periodo successivo. L'interesse della questione è costituito dal fatto che un mediatore di crediti può invocare l'art. 13 B, leu. d), n. 1, della sesta direttiva solo qualora lo Stato membro non abbia assolto il suo obbligo di esecuzione entro il termine prescritto. Se invece il termine per l'esecuzione della direttiva è stato prorogato, sarebbe invece divenuto impossibile avvalersi di detta norma.
L'attrice nella causa principale sostiene che la sua posizione nel periodo di cui trattasi non può venir pregiudicata dalla nona direttiva dato che, in caso contrario, risulterebbe lesa con effetto retroattivo la sua posizione giuridica, il che sarebbe incompatibile con i principi fondamentali del diritto.
Il Governo italiano, come il convenuto nella causa principale, sostiene che l'esigenza di efficacia pratica della nona direttiva implica che la proroga riguarda anche il periodo precedente alla sua adozione. Inoltre, siffatta interpretazione implica che il cittadino non può invocare la direttiva durante detto periodo, almeno se non vi sono norme specifiche in merito. Nella fattispecie, nulla è stato disposto in questo senso.
La Commissione ha fatto un ragionamento singolare. Anch'essa sostiene che, secondo un'interpretazione razionale, si deve ritenere che la nona direttiva riguardi il periodo precedente la sua adozione.
La possibilità di invocare una direttiva, in caso di mancata messa in atto da parte di uno Stato membro, a giudizio della Commissione non conferisce un diritto soggettivo, bensì solo un'aspettativa o un cosiddetto diritto affievolito. La proroga del termine per la messa in atto sopprime ipso pure la possibilità per il singolo di appellarsi alla direttiva. La proroga del termine per la messa in atto in linea di massima — prosegue la Commissione — farebbe quindi venir meno i diritti dei singoli, come quelli ora in esame, con effetto retroattivo, salvo espressa riserva. A suo giudizio, proprio quest'ultimo è il caso nostro, dato che il Consiglio ha incluso nel verbale relativo all'adozione una dichiarazione che essa interpreta in questo senso. Nella fase orale la Commissione ha espressamente ribadito questo assunto, secondo il quale la questione andrebbe risolta in senso positivo solo alla luce della dichiarazione contenuta nel verbale. Non concordo con la Commissione per i motivi che esporrò in seguito. Essa, a mio giudizio, ha erroneamente applicato la vostra giurisprudenza in fatto di ammissibilità dell'efficacia retroattiva nel diritto comunitario. Nelľe-saminare inoltre la questione se alla Nona direttiva si intendeva attribuire efficacia retroattiva, bisogna fondarsi sul testo della direttiva stessa. Le dichiarazioni contenute nel verbale del Consiglio in linea di massima non sono di pubblica ragione e già per questo motivo non possono venire prese in considerazione per l'interpretazione della direttiva. A questo proposito mi richiamo alle conclusioni, ripetutamente citate nel corso del procedimento, dell'avvocato generale Sir Gordon Slynn per la causa 255/81, Grendel (Racc. 1982, pag. 2315).
3. Esame della questione pregiudiziale
Nel pronunciarmi circa la questione sottopostavi, parto dal presupposto che la prassi seguita dal Consiglio per prorogare, mediante una nuova direttiva, il termine per l'attuazione, allorché è chiaro che gli Stati membri non sono riusciti a provvedere entro il termine iniziale, secondo la vostra giurisprudenza è lecita (causa 52/75, Commissione/Italia, Race. 1976, pag. 277).
La nona direttiva è stata adottata il 26 giugno 1978 e il 30 giugno successivo è stata notificata ai destinatari.
A norma dell'art. 191, 2° comma, del Trattato CEE, le direttive diventano efficaci in forza della notifica. La nona direttiva è quindi entrata in vigore il 30 giugno 1978. Se la direttiva aveva lo scopo di estendere il suo contenuto, cioè la proroga del termine per l'attuazione, anche al primo semestre del 1978, aveva effetto anche nel periodo precedente alla sua entrata in vigore, vale a dire aveva effetto retroattivo.
Secondo la vostra giurisprudenza il principio della certezza del diritto si oppone generalmente a che un provvedimento comunitario entri in vigore prima della sua pubblicazione. Tuttavia, a titolo eccezionale, si può derogare a questo principio se questa efficacia è necessaria per il conseguimento dello scopo perseguito e si tiene debito conto del legittimo affidamento degli interessati. Mi richiamo a questo proposito, tra l'altro, alle sentenze 98/78, Racke, e 99/78, Decker (Race. 1979, pagg. 80 e 108), 212-217/80, Salumi (Race. 1981, pag. 2748), nonché 101/81, 110/81, 114/81, Amylum, Roquette e Tunnel Refineries (Racc. 1982, pagg. 3129, 3177 e, rispettivamente, 3205).
Questa giurisprudenza implica che, da un lato, si deve accertare se la direttiva in realtà avesse lo scopo di produrre i suoi effetti anche prima dell'entrata in vigore. D'altro canto, si deve stabilire se questi effetti ledano il legittimo affidamento nel senso che, come avete affermato nelle cause dell'isoglucosio, gli interessati «siano rimasti delusi nella loro aspettativa», cioè nel nostro caso nell'aspettativa che dal 1o gennaio vi sarebbe stata l'esenzione dall'imposta sull'entrata.
4. Efficacia della direttiva nel tempo
Partendo dai principi di questa giurisprudenza, in fatto di efficacia retroattiva, è chiaro che avete considerato un'efficacia di questo genere come un'eccezione alla regola per la quale sono richiesti ulteriori presupposti. Una siffatta eccezione va interpretata restrittivamente e normalmente dev'essere formulata in modo chiaro. Nella sentenza Salumi già ricordata, la vostra Corte, al n. 12, ha anche stabilito che, in mancanza di chiare indicazioni in senso contrario, non è possibile attribuire efficacia retroattiva alle norme.
In primo luogo, si deve quindi tener conto della lettera della nona direttiva. Essa consta di due articoli, che cito:
«Articolo 1 :
In deroga all'art. 1 della direttiva 77/388/CEE, la Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Francia, l'Irlanda, l'Italia, il Lussemburgo ed i Paesi Bassi sono autorizzati ad applicare questa direttiva al più tardi il 1o gennaio 1979.
Articolo 2:
I destinatari di questa direttiva sono la Danimarca, la Germania, la Francia, l'Irlanda, l'Italia, il Lussemburgo ed i Paesi Bassi.
Fatto a Lussemburgo il 26 giugno 1978».
Da questa lettera non risulta che la direttiva avesse lo scopo di produrre effetti prima della sua entrata in vigore. Nemmeno dalla motivazione risulta che il legislazione avesse questa intenzione. Un legislatore avveduto lo avrebbe dovuto dire espressamente. Data la mancanza di chiari punti di riferimento nella direttiva stessa, in corso di causa da varie parti è stato sostenuto che l'esigenza dell'efficacia pratica della direttiva implica tuttavia siffatta efficacia retroattiva. La proroga del termine avrebbe dovuto aversi alla scadenza del termine iniziale. Pur se questo assunto in pratica non manca di un certo peso, ritengo comunque che sia inammissibile. Mi richiamo a questo proposito, ancora una volta, alla vostra giurisprudenza già citata, secondo la quale vi devono essere chiare indicazioni di una siffatta eccezionale efficacia retroattiva, onde siano rispettati il principio della certezza del diritto e il principio della tutela del legittimo affidamento in forza del quale «le norme comunitarie debbono essere chiare in modo che gli amministrati possano farvi affidamento» (sentenza Salumi). Ne conseque che si deve ora accertare, alla luce dei principi che avete elaborato, se effettivamente il fatto di invocare una norma di una direttiva in caso di mancata attuazione da parte di uno Stato membro, costituisca una posizione giuridica degna di tutela.
5. Il legittimo affidamento
Nella sentenza Becker (8/81) avete definito la situazione giuridica creata dall'art. 13 B, lett. d), n. 1, della sesta direttiva in caso di mancata tempestiva esecuzione da parte dello Stato membro. Avete stabilito che, in questo caso, il singolo può direttamente invocare detto articolo.
Il motivo, come avete esaurientemente esposto, è che lo Stato membro non può invocare a suo favore l'inosservanza del Trattato. Fra l'altro, avete espressamente detto che «questa garanzia minima, a favore degli amministrati lesi dalla mancata attuazione della direttiva, deriva dal carattere vincolante dell'obbligo imposto agli Stati membri dall'art. 189, 3° comma, del Trattato» (n. 29).
Di qui scaturisce una posizione giuridica del singolo tale che lo autorizza a contare sul fatto che la direttiva abbia conseguito il suo risultato dopo la scadenza del termine per l'attuazione, sia, in caso di tempestiva attuazione, in forza del diritto nazionale, sia, nel caso contrario, in forza della direttiva stessa.
Mi pare non sussistano dubbi che tale posizione giuridica rientra nell'ambito del principio del legittimo affidamento che avete sancito, del quale si deve tenere conto se viene attribuita efficacia retroattiva ad una norma.
Questa interpretazione dell'art. 13 B, che è consona alla vostra sentenza Becker, vale non solo per il periodo successivo alla scadenza del secondo termine per l'attuazione (il 1° gennaio 1979), ma indubbiamente del pari per il periodo intercorso fra il termine iniziale (1° gennaio 1978) e la fissazione del secondo termine (30 giugno 1978).
Considerazioni di ordine pratico circa l'efficacia reale della direttiva di proroga a mio giudizio non possono giustificare conclusioni di tipo diverso.
In primo luogo, la risposta del rappresentante del Finanzamt della Bassa Sassonia ad una domanda che gli avete rivolto ha messo in luce che il numero di casi in cui gli amministrati si sono avvalsi della direttiva nel periodo in questione è ridottissimo.
In secondo luogo, a mio giudizio, bisogna anche pensare allo svantaggio che si arrecherebbe, accogliendo una conclusione diversa, agli amministrati che, confidando nella direttiva, non si sono rivalsi sui clienti dell'imposta e che non possono certo farlo a posteriori.
In terzo luogo, gli Stati membri interessati avrebbero già potuto certo prevedere con maggiore anticipo che non sarebbe stato possibile dare attuazione alla direttiva entro il termine prescritto. Se avessero sollecitato una proroga dalla Commissione con maggiore tempestività, si sarebbero risparmiati i problemi che ne sono conseguiti e che, peraltro, come abbiamo detto, pare siano molto ridotti.
Infine, non si deve dimenticare che, se uno Stato membro avesse necessità di chiedere una seconda proroga del termine per l'attuazione della direttiva, l'adozione di una seconda direttiva di proroga, nei casi come quello in esame, tenuto conto della vostra sentenza Becker, provocherebbe un inestricabile caos giuridico. Proprio nel caso della direttiva in fatto d'imposta sull'entrata, nel passato, si sono regolarmente avute ripetute proroghe di questo genere.
6. Conclusione
Dato quanto ho premesso, sono giunto alla conclusione che, da una parte la nona direttiva, in assenza di una chiara lettera o di un chiaro orientamento nel senso dell'efficacia retroattiva, non può, si presume, spiegare effetti prima della sua entrata in vigore.
D'altro canto, la possibilità di invocare la direttiva in caso di ritardo dello Stato membro nella sua attuazione costituisce per il singolo una posizione giuridica sulla quale esso può contare e che, per effetto del principio del legittimo affidamento, merita tutela giuridica.
Per questo motivo, vi propongo di risolvere in senso affermativo la questione sottopostavi dal giudice nazionale.
Prima di concludere, esamino ancora un problema, non sollevato in corso di causa, cioè quello del momento fino al quale il singolo può richiamarsi ad una determinata disposizione della direttiva. Se cioè questo momento sia costituito dalla notifica della nona direttiva allo Stato membro (30 giugno 1978) oppure dal momento in cui il singolo ha potuto prenderne conoscenza in seguito alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale (19 giugno 1978).
So bene che, a norma dell'art. 191, 2° comma, la direttiva entra in vigore con la notifica al destinatario e che la pubblicazione non costituisce una condizione di validità, come invece avviene per i regolamenti. Non voglio nemmeno sottoporvi, per amor di completezza, la questione del momento in cui la nona direttiva è entrata in vigore. Il problema è quello del momento in cui lo Stato membro, trascorso il periodo d'inosservanza del Trattato a causa della mancata tempestiva attuazione, può opporre al singolo la proroga del termine e quindi la cessazione dell'inosservanza stessa.
Infine, «un principio fondamentale dell'ordinamento comunitario esige che un atto emanante dalle pubbliche autorità non possa venir opposto all'amministrato prima che questi abbia avuto la possibilità di prenderne conoscenza» come avete ricordato nelle già citate sentenze Racke e Decker. Inoltre mi richiamo alla sentenza 76/79, Könecke (Race. 1980, pag. 676).
Ciò implica che, a mio giudizio, il singolo di norma può richiamarsi alla disposizione di cui trattasi della sesta direttiva fino alla pubblicazione della nona direttiva.
Poiché il giudice nazionale vi ha chiesto espressamente di pronunciarvi sul periodo tra il 1o gennaio 1978 ed il 30 giugno 1978, e il problema trattato da ultimo non è stato affatto sollevato in corso di causa, vi propongo tuttavia di risolvere la questione come segue:
«Un mediatore di crediti, per quel che riguarda i negozi fra il 1° gennaio 1978 ed il 30 giugno 1978, può richiamarsi alla norma riguardante l'esenzione dall'imposta sull'entrata delle operazioni relative alla mediazione di crediti di cui all'art. 13 B, let. d), n. 1, della sesta direttiva CEE del Consiglio, qualora questa direttiva non sia stata messa in atto dallo Stato membro ed egli non abbia esercitato rivalsa sui clienti».
( 1 ) Traduzione dall'olandese.
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