CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MARCO DARMON
del 29 novembre 1984 ( *1 )
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
I fatti che hanno dato luogo alle due presenti cause pregiudiziali sono semplici: cittadini di uno Stato membro della Comunità, i ricorrenti nelle cause principali hanno chiesto un'indennità di sussistenza, detta « minimo di mezzi di sussistenza » (in prosieguo: « minimex »), istituita da una legge belga del 7 agosto 1974 ( 1 ).
Tale diritto veniva loro rifiutato dall'ente competente — il Centre public d'aide sociale (Centro pubblico di aiuto sociale, in prosieguo: CPÀS) del luogo di residenza — in quanto essi non soddisfacevano la condizione particolare di durata della residenza imposta ai soli cittadini degli altri Stati membri dal regio decreto 8 gennaio 1976 recante, in particolare, estensione a questi ultimi delle norme della legge del 1974 ( 2 ).
A norma dell'art. 1, n. 1, 2o comma, di tale decreto, tali cittadini debbono infatti provare di
« aver risieduto effettivamente nel Belgio almeno durante i cinque anni precedenti la data dell'attribuzione del minimo di mezzi di sussistenza ».
2.
Il tribunale del lavoro di Anversa, dinanzi al quale la sig.ra Vera Hoeckx aveva impugnato tale rifiuto, ha sottoposto a codesta Corte le seguenti quattro questioni pregiudiziali :
« 1)
Se il “ diritto ad un minimo di mezzi di sussistenza ” di cui alla legge 7 agosto 1974 rientri nella sfera di applicazione ratione materiae del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408 (art. 4, nn. 1 e 2), o si tratti di “ assistenza sociale ” (ai sensi dell'art. 4, n. 4).
2)
Se l'art. 1 del regio decreto 8 gennaio 1976, relativo al minimo di mezzi di sussistenza, in quanto dispone che “ i cittadini dei paesi appartenenti alla Comunità economica europea ... per aver diritto al minimo dei mezzi di sussistenza ... devono ... aver risieduto effettivamente in Belgio almeno durante i cinque anni precedenti la data dell'attribuzione del minimo di mezzi di sussistenza” , mentre questa condizione non è stabilita per i belgi, non sia in contrasto con il trattato o con il regolamento n. 1408/71 (più precisamente con l'art. 3, n. 1, riguardante la parità di trattamento).
3)
Se il “ minimo di mezzi di sussistenza ” contemplato dalla legge 7 agosto 1974 costituisca un “ vantaggio sociale ” ai sensi del regolamento del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità.
4.
In subordine, se sia conforme ai summenzionati regolamenti il fatto che, per soddisfare la condizione della residenza, alla quale è subordinato il sorgere del diritto al minimo di mezzi di sussistenza per i cittadini dei paesi appartenenti alla Comunità economica europea, vengano presi in considerazione solo i periodi di residenza nel Belgio, o se i periodi di residenza in un altro Stato membro della Comunità europea debbano essere equiparati ai periodi di residenza nel Belgio. »
Il tribunale del lavoro di Nivelles, adito dal canto suo dai coniugi Scrivner, dopo aver fatto riferimento alle suddette questioni pregiudiziali, chiede anch'esso a codesta Corte se il minimex costituisca un « vantaggio sociale » ai sensi del regolamento n. 1612/68 e, in subordine, se la condizione di residenza di cui è causa non sia in contrasto col trattato e coi regolamenti comunitari.
3.
Dall'insieme delle questioni così formulate risulta che i giudici nazionali si pongono il problema di individuare le norme comunitarie da applicare in materia per giustificare l'eventuale diritto al minimex dei cittadini di altri Stati membri. Onde fornire loro una soluzione utile, occorre illustrare gli aspetti essenziali della legge belga che istituisce tale diritto.
La legge contempla la concessione del minimex a tutti i cittadini nazionali o comunitari maggiorenni, dimoranti effettivamente, vale a dire abitualmente, nel Belgio ( 3 ).
Le condizioni sostanziali per l'attribuzione del minimex sono definite in maniera generale. Il diritto al minimex spetta a chi non disponga di risorse sufficienti, né possa « procurarsele vuoi attraverso sforzi personali, vuoi con altri mezzi » (art. 1, n. 1, della legge). L'interessato deve tuttavia comprovare « di essere disposto a svolgere un lavoro », salvo inabilità dipendente dal suo stato di salute o da motivi sociali di carattere imperativo; inoltre, egli ha l'obbligo di far valere i suoi diritti a prestazioni sociali, o addirittura i suoi diritti elementari, se il CPAS lo ritiene necessario (art. 6, nn. 1 e 2).
Per determinare l'importo del minimex cui il richiedente ha diritto, si tiene conto del complesso delle sue risorse, salvo eccezioni definite dalla legge (artt. 2-5 e 8, n. 1). A tal fine, il legislatore ha contemplato un'indagine sulle risorse, eventualmente completata da provvedimenti istruttori presso l'amministrazione fiscale, nonché, se necessario, un'indagine medica o sociale (art. 5, n. 1, 2o comma, e art. 8, n. 1).
Una volta ricevuta la domanda, il CPAS deve pronunciarsi entro i trenta giorni successivi con decisione motivata, impugnabile dinanzi al tribunale del lavoro competente (artt. 9 e 10). Il pagamento è mensile, quindicinale o settimanale (art. 11, n. 1). Il diritto al minimex dà luogo ad esame annuale relativo alle condizioni di concessione (art. 7, n. 2). Il CPAS può ripetere i versamenti indebiti e surrogare il beneficiario nei suoi diritti, in particolare nei confronti dei debitori di alimenti (artt. 12-14).
4.
Le particolarità della legge belga, così brevemente richiamate, spiegano le esitazioni dei giudici di rinvio circa la qualificazione « ratione materiae » del diritto al minimex. È infatti pacifico che gli attori nella causa principale soddisfano le condizioni personali per fruire della normativa comunitaria.
Invece, per stabilire se la parità di trattamento pretesa dagli attori nella causa principale trovi fondamento nell'art. 3 del regolamento 14 giugno 1971, n. 1408 ( 4 )ovvero nell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68 ( 5 ), occorre procedere attraverso due tappe successive :
— In primo luogo, si tratta di stabilire se il reddito minimo rientri nei « settori di sicurezza sociale » e nei regimi cui si applica il regolamento n. 1408/71 (art. 4, nn. 1 e 2) ovvero ne sia escluso in quanto prestazione di assistenza sociale (art. 4, n. 4).
— In quest'ultima eventualità, resterà da stabilire, in secondo luogo, se il minimex costituisca un vantaggio sociale ai sensi dell'art. 7 del regolamento n. 1612/68.
La soluzione di questa alternativa non è irrilevante: come la Commissione ha messo in rilievo nelle sue osservazioni, l'inclusione del minimex nell'ambito di applicazione del regolamento n. 1408/71 porrebbe il problema dell' « esportabilità » di tale prestazione.
5.
Prima di esaminare il primo aspetto dell'alternativa, ossia la qualificazione del minimex alla luce dell'art. 4 del regolamento n. 1408/71, è opportuno ricordare la pane essenziale delle osservazioni presentate dalle parti nella causa principale e dal Regno Unito nelle cause 122/84 e, rispettivamente, 249/83. Né l'attrice, né il convenuto nella causa principale hanno infatti presentato osservazioni in quest'ultimo procedimento.
Secondo i coniugi Scrivner, il minimex, pur essendo basato sullo stato di bisogno — caratteristico dell'assistenza — dovrebbe essere considerato una prestazione di previdenza sociale, alla stessa stregua delle prestazioni analoghe già qualificate tali da codesta Corte, come le indennità a favore degli anziani o degli handicappati. Invece, il convenuto nella causa principale respinge tale equiparazione, in quanto solo le prestazioni di previdenza sociale connesse al rapporto di lavoro rientrerebbero nell'ambito di applicazione del regolamento n. 1408/71; orbene, il rapporto con l'attività lavorativa sarebbe irrilevante per l'attribuzione del minimex. Questo farebbe quindi parte dell'assistenza.
Il governo del Regno Unito, dal canto suo, ha insistito in modo del tutto particolare sui criteri dettati dalla Corte al fine di stabilire la doppia appartenenza di una prestazione. A suo parere, la normativa che subordina la concessione di un reddito garantito essenzialmente alla valutazione del caso singolo fa parte dell'assistenza sociale. A questo proposito, l'indagine sui bisogni e sulle risorse, come pure l'attribuzione di un reddito che dev'essere proporzionale ad essi, costituirebbero indizi decisivi.
6.
Ricalcando l'iter logico seguito dalla Commissione nelle sue osservazioni, ritengo utile ricordare i dati principali della vostra giurisprudenza in proposito prima di trarne le conseguenze in ordine alla qualificazione del minimex.
È ormai assodato che le prestazioni che derivano da una normativa attinente nel contempo all'assistenza e alla previdenza sociale possono rientrare nella sfera di applicazione dei regolamenti comunitari in fatto di previdenza sociale.
Al fine di evidenziare questo carattere misto, codesta Corte ha fatto riferimento agli « elementi costitutivi di ciascuna prestazione, ed in particolare » ai « suoi scopi e ... criteri per la sua attribuzione » ( 6 ). In primo luogo, codesta Corte osserva a tal fine che la legge di cui è causa
« è affine alle norme sull'assistenza sociale (in particolare, perché considera lo stato di bisogno come criterio essenziale d'applicazione e prescinde da qualsiasi condizione relativa a determinati periodi di attività lavorativa, d'iscrizione o di contribuzione). D'altra parte, detta legge può assimilarsi alla previdenza sociale, in quanto, abbandonato il principio della valutazione individuale, caratteristico dell'assistenza, essa pone i destinatari in una situazione giuridica ben definita ... » ( 7 ).
In secondo luogo, codesta Corte constata che,
« data l'ampiezza della cerchia dei destinatari, una legge del genere assolve in pratica una duplice funzione, consistente nel garantire sia un minimo di mezzi di sussistenza a persone che non siano affatto coperte dal sistema della previdenza sociale, sia un reddito complementare ai beneficiari di prestazioni previdenziali insufficienti » ( 8 ).
Come chiarisce la Commissione, il vostro iter logico può essere così schematizzato :
—
constatazione dell' « ambivalenza » della prestazione di cui è causa nei confronti delle categorie di riferimento: la prestazione è contemporaneamente affine alla previdenza e all'assistenza sociale;
—
inserimento nella sfera di applicazione radone materiae del regolamento n. 1408/71 quando essa copre, eventualmente a titolo integrativo, uno dei rischi di cui all'art. 4, n. 1, di tale regolamento.
7.
Qual è la situazione in ordine al caso di specie? Dalla legge di cui è causa risulta che le modalità di attribuzione del minimex sono essenzialmente oggettive, ponendo il beneficiario in una situazione giuridica ben definita. In particolare, lo stato di bisogno del richiedente si ricava dalla semplice constatazione che egli è disoccupato e che le sue risorse sono inferiori all'importo annuo del reddito garantito dalla legge. Per il resto, il diritto al minimex è giuridicamente tutelato così come lo sono le prestazioni di previdenza sociale.
Anche se tali elementi avvicinano il minimex alla previdenza sociale, ve ne sono però altri che mi spingono a mantenerla nella zona d'influenza dell'assistenza: lo stato di bisogno, che è alla fonte del diritto al reddito minimo garantito e l'assenza di condizioni, relative a periodi di attività lavorativa, di iscrizione o di contribuzione.
Ritengo quindi, con la Commissione, che la legge belga, che stabilisce un diritto ad un minimo di mezzi di sussistenza le cui condizioni di attribuzione, in particolare le risorse del richiedente, sono oggettive, ponendo così il destinatario in una situazione giuridica ben definita, appartenga al tipo di normativa « mista » descritto nella giurisprudenza di codesta Corte.
In ogni caso, questa sola constatazione non basta ad attrarre definitivamente la prestazione mista nella sfera di applicazione ratione materiae definita dall'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1408/71. È necessario inoltre che questa prestazione possa essere ricollegata chiaramente ad uno dei rischi tassativamente elencati nella suddetta disposizione.
8.
Al riguardo, va constatato che codesta Corte non ha avuto finora occasione di pronunciarsi in ordine a questa condizione. Nelle cause precedenti essa si è trovata di fronte a normative miste, le cui prestazioni potevano essere inequivocabilmente ricollegate ad uno dei rischi rientranti nella sfera d'applicazione ratione materiae dei regolamenti comunitari, nei casi di specie, la vecchiaia ( 9 ) o l'invalidità ( 10 ). Tale collegamento era facilitato dall'interpretazione estensiva della nozione di prestazione, quale definita dai regolamenti comunitari in materia ( 11 ).
In ogni caso, codesta Corte ha sempre proceduto a tale accertamento dopo aver considerato uno dei settori di previdenza sociale ai quali il regolamento si applica ( 12 ). In talune cause, essa ha persino rilevato l'analogia esistente tra la prestazione e uno dei rischi coperti dai regolamenti comunitari ( 13 ). Più ancora, nella causa Biason, in ordine ad un assegno integrativo versato dal Fonds national de solidarité in Francia, codesta Corte ha insistito sul nesso che lo univa ad una prestazione d'invalidità di cui esso costituiva « una vera e propria prestazione accessoria » ( 14 )
Ora, come osserva la Commissione, quando una legge attribuisce il diritto ad un minimo di mezzi di sussistenza, questo, anche se può ovviare all'insufficienza o all'inesistenza di prestazioni sociali, non può in quanto tale essere ricollegato ad alcuno dei rischi menzionati all'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1408/71, che debbono essere coperti dalle legislazioni nazionali alle quali detto regolamento si applica. Così, il fattore che può produrre la concessione del minimex non è il verificarsi di uno dei rischi considerati da tale disposizione, ma lo stato di bisogno del richiedente, determinato dall'entità delle sue risorse. In altre parole, anche se la legge che lo istituisce dovesse essere considerata mista, il diritto ad un minimo di mezzi di sussistenza non appare, nello stato attuale della normativa comunitaria elaborata dal Consiglio in fatto di previdenza sociale, come una prestazione di previdenza sociale ai sensi dell'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1408/71. Di conseguenza, il problema dell'applicazione del principio della parità di trattamento, quale risulta dall'art. 3 di detto regolamento, non si pone più: occorre pertanto risolvere in senso negativo la questione relativa alla trasgressione dell'art. 3 del regolamento.
9.
Seguendo l'invito dei giudici proponenti, rimane ancora da stabilire se il diritto ad un minimo di mezzi di sussistenza, come sostengono i coniugi Scrivner e la Commissione, possa essere equiparato ad uno dei vantaggi sociali di cui, come precisa l'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68, debbono fruire sia i lavoratori nazionali, sia i lavoratori migranti.
Nella causa 122/84, il CPAS ha respinto tale equiparazione, considerando lo scopo dell'istituzione del minimex — la lotta contro il pauperismo — estraneo all'obiettivo stesso del regolamento n. 1612/68, che riguarda la mobilità economica e la parità di trattamento fra lavoratori. Contrariamente all'ente belga, non ritengo che non vi sia alcun legame fra le finalità rispettive della legge di cui è causa e del regolamento n. 1612/68: la giurisprudenza di codesta Corte ha d'altronde inteso in maniera particolarmente ampia la nozione di vantaggio sociale di cui all'art. 7, n. 2. Essa ha infatti dichiarato che si tratta di tutti i vantaggi che,
« connessi o no ad un contratto di lavoro, sono generalmente attribuiti ai lavoratori nazionali, a causa principalmente della loro qualità obiettiva di lavoratori o del semplice fatto della loro residenza nel territorio nazionale, e la cui estensione ai lavoratori cittadini di altri Stati membri appare quindi atta a facilitarne la mobilità nell'ambito della Comunità » ( 15 ).
La nozione di vantaggio sociale si applica quindi a tutte le prestazioni, anche se esclusivamente rientranti nell'ambito dell'assistenza, in quanto essa
« comprende non solo le agevolazioni attribuite come diritto, ma anche quelle concesse discrezionalmente » ( 16 ).
Tale concezione consente di includere il diritto al minimex fra i vantaggi sociali di cui all'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68, che spettano al « lavoratore cittadino di uno Stato membro », in particolare, come nei due casi in esame, « se disoccupato » (art. 7, n. 1, del regolamento n. 1612/68).
10.
Orbene, come è stato dimostrato dalla Commissione, l'obbligo, imposto esclusivamente agli altri cittadini della Comunità, di aver risieduto effettivamente nel Belgio nel corso dei cinque anni precedenti la concessione del minimex costituisce una discriminazione contraria all'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68 e al principio di non discriminazione in base alla cittadinanza quale risulta dall'art. 7 del trattato stesso.
Tale condizione contribuisce infatti ad impedire la mobilità di tutti i cittadini comunitari in cerca di lavoro o disoccupati, in quanto il suo rispetto comporta la sedentarietà. Essa equivale altresì a privare di un diritto spettante ai lavoratori belgi i lavoratori migranti residenti nel Belgio che siano stati indotti a lavorare occasionalmente e per breve durata in altri paesi della Comunità, pur essendosi limitati a fruire delle facilitazioni di circolazione garantite ai lavoratori della Comunità dagli artt. 48 e segg. del trattato CEE.
Bisogna d'altro canto rilevare, con la Commissione, che l'applicazione della stessa condizione ai cittadini nazionali non eliminerebbe tuttavia la discriminazione: infatti, codesta Corte ha deciso che il principio della parità di trattamento si oppone non solo ad ogni discriminazione diretta e palese, come nella fattispecie, ma anche alle discriminazioni indirette e dissimulate. Ora, sarebbe più difficile per un lavoratore migrante che per un cittadino nazionale soddisfare una siffatta condizione di residenza ( 17 ).
Il diritto al minimo di mezzi di sussistenza disposto dalla legge di uno Stato membro costituisce quindi un vantaggio sociale cui possono aspirare, a norma dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68, i cittadini di un altro Stato membro.
Di conseguenza, non è necessario risolvere l'ultima questione sollevata dal tribunale del lavoro di Anversa. Va tuttavia fatta un'ultima osservazione: deve temersi che una siffatta soluzione possa favorire, da parte dei cittadini comunitari, una mobilità « interessata »? Tale questione solleva il problema delle reali intenzioni del richiedente, quindi del rischio di frode alla legge. A mio parere, spetta agli enti prestatori valutare l'esistenza effettiva di un rischio del genere e attribuire, con piena cognizione di causa, il reddito minimo garantito dalla legge nazionale, considerato, in particolare, l'ambito di applicazione ratione personae, quale definito dalla giurisprudenza di codesta Corte, del regolamento n. 1612/68.
11.
In conclusione, vi propongo di dichiarare
— che, nello stato attuale del diritto comunitario, il diritto ad un minimo di mezzi di sussistenza non rientra nell'ambito d'applicazione ratione materiae del regolamento n. 1408/71, ma costituisce un vantaggio sociale ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68,
— che il requisito di una durata minima della residenza, imposto ai cittadini di un altro Stato membro per l'attribuzione del diritto al minimo di mezzi di sussistenza, è contrario al principio della parità di trattamento sancito dall'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68.
( *1 ) Traduzione dal francese.
( 1 ) Moniteur belge del 18 settembre 1974, pag. 11363.
( 2 ) Moniteur belge del 13 gennaio 1976, pag. 311.
( 3 ) Art. 1 della legge del 1974 e del regio decreto del 1976, precitati, e art. 26 del regio decreto di applicazione del 30 ottobre 1974 (Moniteur belge del 19 november 1974, pag. 13829).
( 4 ) CU L 149, pag. 1.
( 5 ) GU L 257, dcl 19 ottobre 1968, pag. 2.
( 6 ) Sentenza in causa 9/78, Gillard (Race. 1978, pag. 1661), punto 12 della motivazione; sentenza in causa 139/82, Piscitello (Race. 1983, pag. 1427), punto 10 della motivazione.
( 7 ) Sentenza in causa 1/72, Frilli (Race. 1972, pag. 457), punto 14 della motivazione; vedi anche sentenza in causa 139/82, cit., punto 11 della motivazione.
( 8 ) Sentenza in causa 1/72, cit., punto 15 della motivazione; vedi anche sentenza in causa 139/82, cit., punto 12 della motivazione.
( 9 ) Sentenza nelle precitate cause 1/72, Frilli, e 139/82, Piscitello.
( 10 ) Causa 187/73, Callemeyn (Race. 1974, pag. 553); causa 24/74, Biason (Race. 1974, pag. 999); causa 39/74, Costa (Race. 1974, pag. 1251); causa 7/75, Coniugi F. (Race. 1975, pag. 679).
( 11 ) Sentenza in causa 1/72, cit., punto 17 della motivazione.
( 12 ) Sentenza in causa 1/72, cit., punto 16 dello motivazione.
( 13 ) Sentenze nelle cause 1/72, cit., punto 14 della motivazione, e 139/82, cit., punto 11 della motivazione.
( 14 ) Sentenza in causa 24/74, Biason, cit., punto 12 della motivazione
( 15 ) Sentenza in causa 65/81, Reina (Race. 1982, pag. 33), punto 12 della motivazione, e, ultimamente, sentenza 12 luglio 1984, causa 261/83, Castelli, punto 11 della motivazione.
( 16 ) Sentenza in causa 65/81, cit., punto 17 della motivazione.
( 17 ) Sentenze nelle cause 152/76, Sotgiu (Race. 1974, pag. 153), punco 11 della motivazione, e 237/78, Toia (Race. 1979, pag. 2645), punti 12 e 13 della motivazione.
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