Avviso legale importante
CONCLUSIONI RIUNITE DELL'AVVOCATO GENERALE MISCHO DEL 6 FEBBRAIO 1991. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA. - CAUSA C-361/88. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA. - CAUSA C-59/89.
raccolta della giurisprudenza 1991 pagina I-02567
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. I due ricorsi per inadempimento cui si riferiscono le presenti conclusioni, sebbene non siano stati riuniti ed abbiano ad oggetto l' incompleta trasposizione nel diritto nazionale di due direttive diverse, sollevano in sostanza questioni giuridiche simili, ed è perciò che mi permetto di trattarli insieme, svolgendo conclusioni comuni. Le parti stesse, d' altronde, nella causa C-59/89 richiamano argomenti svolti nella causa C-361/88.
2. La causa C-361/88 verte sulla direttiva del Consiglio 15 luglio 1980, 80/779/CEE, relativa ai valori limite e ai valori guida di qualità dell' aria per l' anidride solforosa e le particelle in sospensione (GU L 229, pag. 30), mentre la causa C-59/89 si riferisce alla direttiva del Consiglio 3 dicembre 1982, 82/884/CEE, concernente un valore limite per il piombo contenuto nell' atmosfera (GU L 378, pag. 15). La Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica federale di Germania è venuta meno ai suoi obblighi non avendo adottato tutti i provvedimenti necessari alla loro corretta trasposizione nel diritto nazionale, nonostante i termini impartiti a tal fine, cioè il 18 luglio 1982 per la prima e il 9 dicembre 1984 per la seconda, siano da tempo scaduti. Come risulta dalle risposte della Commissione ai quesiti postile dalla Corte, riprodotte alla fine della relazione d' udienza, non fanno più parte del petitum varie censure che la Commissione aveva sollevato nel corso della fase precontenziosa, riguardanti l' installazione e il funzionamento delle stazioni di misurazione previste dalla direttiva nonché la comunicazione del piano di miglioramento della qualità dell' aria nel Land di Berlino.
3. L' oggetto della lite è pertanto circoscritto, in entrambi i casi, alla mancata trasposizione dei valori limite fissati dalle direttive mediante norme giuridiche imperative, generali e chiare, nonché alla mancanza di provvedimenti idonei a garantirne l' effettiva osservanza.
4. Secondo la Commissione, le due direttive richiedono l' adozione di norme imperative che garantiscano su tutto il territorio nazionale l' osservanza dei valori limite fissati. Più in concreto, esse impongono agli Stati membri di vietare espressamente, per mezzo di norme cogenti di portata generale, il superamento dei detti valori limite, nonché di adottare i provvedimenti necessari a garantire che queste siano effettivamente rispettate. Nessuno dei provvedimenti richiamati in proposito dalla Repubblica federale di Germania soddisfa questi requisiti.
5. Secondo la Repubblica federale di Germania, per converso, scopo delle direttive in parola non è l' adozione, da parte degli Stati membri, di una norma che espressamente vieti il superamento dei valori limite, bensì l' effettivo rispetto dei valori limite sul territorio degli Stati membri. Detto scopo può dirsi raggiunto allorché i valori limite di fatto non siano superati, come nel caso della Repubblica federale di Germania, sul cui territorio le immissioni rilevate negli ultimi anni si collocano ampiamente al di sotto dei valori limite prescritti. Ciò dimostra, di per sé, che i provvedimenti in materia ambientale adottati dalle autorità tedesche garantiscono una corretta trasposizione delle due direttive. La Repubblica federale di Germania aggiunge che, in ogni caso, detti valori limite sono stati recepiti mediante disposizioni nazionali cogenti ed applicabili sull' intero territorio nazionale.
6. Ai fini della decisione della presente controversia può essere utile ricordare alcuni principi in merito alla portata, in generale, dell' obbligo di trasposizione delle direttive, quale discende dall' art. 189, terzo comma, del Trattato e precisata nel corso degli anni dalla giurisprudenza della Corte. L' obbligo in parola è stato esaurientemente esaminato dall' avvocato generale Van Gerven nelle conclusioni presentate il 25 settembre 1990 nella causa C-131/88, tra le stesse controparti (sentenza 28 febbraio 1991, Racc. pag. I-825), cui mi permetto di attingere per quanto necessario e di rinviare per il resto (v., in particolare, i punti 7-11 delle conclusioni dell' avvocato generale Van Gerven).
7. Nella presente causa occorre anzitutto sottolineare che non è sufficiente, ai fini della corretta trasposizione di una direttiva, ch' essa sia rispettata di fatto: occorre che anche in diritto la piena attuazione della direttiva sia garantita in ogni circostanza (1). Nella sentenza 15 marzo 1990, Commissione / Paesi Bassi, punto 25 della motivazione (causa C-339/87, Racc. pag. I-851), la Corte ha inoltre dichiarato che
"il fatto che talune attività incompatibili con i divieti della direttiva non siano effettuate in un determinato Stato membro non può giustificare la mancanza di norme giuridiche in tal senso",
dato che,
"al fine di garantire la piena applicazione delle direttive, in diritto e non solo in fatto, gli Stati membri devono stabilire un preciso ambito normativo nel settore di cui trattasi".
Al punto 22 la stessa sentenza dichiara inoltre che
"l' inesistenza di una prassi incompatibile con la direttiva non può esonerare lo Stato membro interessato dall' obbligo di adottare provvedimenti legislativi o regolamentari al fine di assicurare l' adeguata trasposizione delle disposizioni della direttiva stessa. Infatti, il principio della certezza giuridica richiede che i divieti di cui trattasi siano riprodotti in norme giuridiche cogenti".
8. Si ricordi ancora che dall' art. 189, terzo comma, del Trattato, secondo i quale la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi, emerge che
"il recepimento in diritto interno di una direttiva non esige necessariamente la riproduzione formale e testuale delle sue disposizioni in una norma giuridica espressa e specifica; a questo scopo può essere sufficiente, tenuto conto del contenuto della direttiva stessa, un contesto giuridico generale, a condizione che quest' ultimo garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso, affinché, qualora la direttiva miri ad attribuire dei diritti ai singoli, i destinatari siano posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali" (2).
9. Infine, l' applicazione combinata di norme generiche preesistenti, da una parte, e di prassi amministrative, dall' altra, generalmente non garantisce la piena applicazione di una direttiva con la precisione e la chiarezza necessarie per la certezza del diritto (3). Ciò vale in particolare allorché una direttiva contenga una disposizione proibitiva (4).
10. Ne consegue che la portata concreta dell' obbligo di trasposizione di una direttiva dipende in larga misura dal suo contenuto ed in particolare dal fatto ch' essa sia o meno idonea a far sorgere diritti di cui i singoli possano eventualmente avvalersi. Si deve pertanto accertare quale sia il carattere delle due direttive controverse da quest' ultimo punto di vista.
11. Ai sensi dell' art. 1, esse hanno entrambe lo scopo di fissare valori limite per la concentrazione nell' aria delle sostanze nocive di cui si occupano. Risulta chiaramente dall' art. 2 che la fissazione di valori limite implica l' adozione di divieti: i "valori limite" sono concentrazioni rispettivamente di anidride solforosa o particelle in sospensione e di piombo che non devono essere superate durante periodi determinati e alle condizioni precisate dalle direttive.
12. Vero è che primi destinatari di questi divieti sono gli Stati membri. Gli artt. 3 delle due direttive prevedono che gli Stati membri adottino le misure adeguate o necessarie affinché, a partire dalle date previste, le concentrazioni delle sostanze nocive in oggetto non siano superiori ai valori limite. Per controllare che ciò avvenga, essi devono istituire una rete di stazioni di misurazione e procedere secondo i metodi di campionamento e di analisi ivi indicati.
13. E' vero anche che i valori limite fissati dalle direttive costituiscono medie annuali o stagionali e che non integrerebbe una trasgressione alla direttiva un eventuale superamento di detti valori per qualche giorno.
14. Occorre infine constatare che le disposizioni relative all' attuazione delle due direttive sono particolarmente complesse. Da una parte, infatti, le direttive prevedono che gli Stati membri debbano conformarvisi in un termine di due anni, cioè entro il 18 luglio 1982 quanto alla direttiva 80/779 ed entro il 9 dicembre 1984 quanto alla direttiva 82/884. D' altro canto, l' art. 3 della direttiva 80/779 impone agli Stati membri di osservare i valori limite fissati dall' art. 2 solo a partire dal 1º aprile 1983 (n. 1) e permette loro, a determinate condizioni, anche di rinviare questa scadenza fino al 1º aprile 1993 per le zone in cui ritengano che, malgrado le misure adottate, i valori limite rischino di essere superati successivamente al 1º aprile 1983 (n. 2). Come risulta dal fascicolo, la Repubblica federale di Germania ha fatto uso di questa facoltà per quanto riguarda il Land di Berlino, anche se ha informato la Commissione solo l' 8 ottobre 1982, cioè con una settimana di ritardo rispetto alla data all' uopo prevista, ed ha omesso di comunicare contemporaneamente i piani di miglioramento della qualità dell' aria nel detto Land, che avrebbe dovuto predisporre ed attivare. Quanto alla direttiva 82/884, il termine imposto agli Stati membri dall' art. 3 per garantire che non sia superato il valore limite per il piombo è di cinque anni successivo alla notifica della direttiva (n. 1) e può essere eventualmente esteso fino a sette anni per alcune parti del territorio (nn. 2 e 3). E' chiaro pertanto che la trasposizione dei valori limite e la loro effettiva osservanza non dovevano necessariamente procedere di pari passo.
15. E' quindi dubbio che la Commissione avrebbe potuto contestare ad uno Stato membro di non aver recepito i valori limite in una norma di legge nazionale imperativa prima della scadenza del termine impartitogli per garantire l' osservanza dei valori limite. Mi sembra peraltro da escludere ch' essa possa esigere che detta trascrizione sia valida per tutto il territorio di uno Stato membro che si sia avvalso della facoltà di rinviare in alcune parti del suo territorio il citato termine per vari anni e, nel caso della direttiva 80/779, eventualmente fino al 1º aprile 1993.
16. Resta il fatto che la Commissione non ha contestato alla Repubblica federale di Germania di non aver trasposto le direttive controverse entro il termine assegnato, ma chiede invece alla Corte di dichiarare che in ogni caso al momento della proposizione dei ricorsi la loro trasposizione era ancora incompleta e scorretta. Non risulta peraltro dal fascicolo che la Repubblica federale di Germania si sia avvalsa della facoltà, conferitale dall' art. 3, nn. 2 e 3, della direttiva 82/884, di prolungare anche fino a sette anni il termine entro il quale avrebbe dovuto essere garantita l' effettiva osservanza del valore limite per il piombo, e la Commissione ha avviato il procedimento precontenzioso solo il 1º aprile 1988, ossia dopo la scadenza del termine di cinque anni previsto dall' art. 3, n. 1. Inoltre, anche nell' ipotesi in cui la Repubblica federale di Germania fruisse, per il Land di Berlino, di una proroga del termine prescritto per garantire l' effettivo rispetto dei valori limite fissati dalla direttiva 80/779, il problema della correttezza della trasposizione si porrebbe comunque per il resto del territorio della Repubblica federale di Germania.
17. Orbene, come già ricordato, la giurisprudenza della Corte chiarisce che l' inesistenza di fatto di una trasgressione delle disposizioni di una direttiva non basta a dispensare lo Stato membro dall' obbligo di predisporre un ambito normativo atto a garantire anche in diritto l' osservanza della direttiva. Il mero fatto che le norme dettate da una direttiva siano rispettate in un dato momento non garantisce appieno che lo saranno anche in un altro momento.
18. Inoltre la pubblica amministrazione, con i suoi organi, non è la (principale) produttrice delle sostanze nocive in oggetto. Sebbene spetti agli Stati membri l' obbligo di far rispettare i limiti fissati dalle direttive, ed essi siano pertanto destinatari del divieto, essi sono interessati solo quali pubbliche autorità incaricate di vigilare affinché gli scarichi e le immissioni provocati dai vari tipi di attività, pubbliche ma soprattutto private, restino entro i limiti prescritti. Le direttive di cui trattasi impongono quindi allo Stato-potere pubblico, responsabile del coordinamento delle diverse azioni intraprese o da intraprendersi per combattere l' inquinamento atmosferico, di dotarsi degli strumenti d' intervento necessari per garantire che l' insieme delle immissioni provenienti da tutte le fonti di inquinamento non superi i valori prescritti. Tra questi strumenti va annoverato senz' altro il potere di vietare le attività che provocano detti inquinamenti rischiando di contribuire al superamento dei valori indicati, nonché, di regola, il potere di subordinare l' esercizio di siffatte attività al rilascio di una previa autorizzazione che prescriva l' osservanza di determinati limiti. Occorre a tal fine che le autorità amministrative che devono adottare detti provvedimenti individuali di divieto o di autorizzazione possano fondarsi su norme di legge nazionali che fissino tassativamente i valori limite da rispettare. Indirettamente, in ogni caso, la fissazione di valori limite da parte delle direttive impone quindi vincoli ai singoli, persone fisiche o giuridiche. E' logico che ai singoli sia conferita - quale contropartita a detti vincoli - la facoltà di avvalersi di norme imperative per potersi opporre a qualunque eventuale decisione arbitraria in materia.
19. Quanto sopra è perfettamente illustrato dalla legge tedesca 15 marzo 1974 sulla tutela contro gli effetti nocivi per l' ambiente provocati dall' inquinamento dell' aria, dai rumori, dalle vibrazioni e da altre immissioni analoghe (BGBl. I, pag. 721, in prosieguo: la "legge contro le immissioni nocive"), cui la Repubblica federale di Germania fa riferimento e sulla quale avremo modo di ritornare. Questa legge (5) distingue tra gli impianti soggetti e quelli non soggetti ad autorizzazione. Per entrambi i tipi d' impianto, la legge dispone ch' essi siano costruiti e sfruttati in modo che, in particolare, ogni effetto nocivo per l' ambiente sia evitato (art. 5, n. 1, punto 1) ovvero, se non evitabile, sia ridotto al minimo (art. 22, n. 1, punti 1 e 2). Nell' art. 3 la legge tedesca così definisce gli effetti nocivi sull' ambiente:
"immissioni che, per tipo, proporzione o durata, possono cagionare gravi danni o grave disturbo alla collettività o al vicinato".
Non vi si precisa tuttavia quali siano il livello minimo o la soglia di nocività per l' ambiente. Ai sensi dell' art. 48, spetta al governo federale adottare, seguendo un procedimento speciale, le disposizioni amministrative generali ("allgemeine Verwaltungsvorschriften") necessarie a tali fini. Gli artt. 7 e 23 autorizzano peraltro il governo federale ad adottare, seguendo il medesimo procedimento speciale, disposizioni regolamentari ("Rechtsverordnung") che prescrivano, in particolare, che gli scarichi provenienti da impianti soggetti o meno ad autorizzazione non devono superare determinati valori limite. Quanto agli impianti soggetti ad autorizzazione, questa può essere rilasciata solo ove sia garantita l' osservanza di tali valori (art. 6). Infine, a norma degli artt. 20, 21 e 25, le autorità competenti possono sia vietare totalmente o parzialmente, in via temporanea o definitiva, l' utilizzazione degli impianti - soggetti o meno ad autorizzazione - che non rispettino, tra l' altro, i valori limite fissati in applicazione degli artt. 7 e 23, sia revocare, a determinare condizioni, l' autorizzazione concessa.
20. Vero è che nemmeno la legge contro le immissioni inquinanti definisce le soglie di nocività e i valori limite da non superare, né impone al governo federale un obbligo formale di adottare disposizioni regolamentari o amministrative generali in materia, né, a fortiori, di adottare i valori fissati dalle direttive. D' altronde, la posizione del governo tedesco che stiamo esaminando è appunto nel senso di non esser obbligato a tradurre detti valori in norme giuridiche generali e cogenti. Resta il fatto che la legge tedesca contro le immissioni inquinanti che, secondo lo stesso governo tedesco, costituisce lo strumento giuridico fondamentale per garantire l' effettiva osservanza dei valori limite fissati dalle due direttive, dimostra che detta osservanza non si potrebbe ottenere a priori senza la possibilità di ricorrere a divieti, autorizzazioni e revoche di autorizzazione indirizzati ai singoli.
21. La stessa direttiva 80/779 fornisce d' altronde un indice del fatto che le disposizioni ch' essa contiene possono incidere sui diritti ed obblighi dei singoli. Come emerge, infatti, dal secondo considerando, il ravvicinamento delle legislazioni nazionali cui essa tende si fonda sulla considerazione che
"una disparità tra le disposizioni già applicabili o in corso di preparazione nei vari Stati membri per l' anidride solforosa e le particelle in sospensione nell' aria può determinare condizioni di concorrenza ineguali e incidere quindi direttamente sul funzionamento del mercato comune".
La direttiva è quindi volta ad instaurare pari condizioni di concorrenza tra le imprese che, nei diversi Stati membri, si dedicano ad attività che provocano le due forme di inquinamento su cui essa verte.
22. E' vero che la direttiva 82/884 non contiene un simile considerando. Essa non si fonda d' altronde sull' art. 100 del Trattato, ma unicamente sull' art. 235. Ciò non toglie, tuttavia, che anche le sue disposizioni possano interessare le imprese. E' quanto il governo federale implicitamente ammette quando afferma, in merito al punto controverso della portata della prima disposizione amministrativa generale di attuazione della legge contro le immissioni nocive, del 27 febbraio 1986 (GMBl., pag. 95, in prosieguo: la "circolare tecnica sull' aria"), sulla quale torneremo più avanti, che
"gli impianti industriali che emettono ingenti scarichi di piombo sono generalmente impianti soggetti ad autorizzazione" (v. pag. 25, a metà, della versione ciclostilata della relazione d' udienza nella causa C-59/89).
Analogamente, nella risposta al quarto quesito postogli dalla Corte in detta causa, il governo tedesco afferma che, per combattere efficacemente il superamento del valore limite del piombo,
"occorre applicare i provvedimenti relativi agli impianti"
di cui in particolare agli artt. 17 e 25 della legge contro le immissioni nocive (v. pag. 33, ultimo capoverso, della versione ciclostilata della relazione d' udienza). Inoltre non v' è dubbio che, obbligando gli Stati membri, ex art. 4, ad istituire stazioni di misurazione
"in luoghi in cui le persone possono essere soggette ad un' esposizione prolungata e continua e dove ritengono che gli artt. 1 e 2 (che fissano il valore limite per il piombo) rischino di non essere rispettati",
la direttiva riguarda non solo i luoghi in cui la circolazione automobilistica è particolarmente intensa e v' è quindi alto rischio di concentrazioni di piombo nell' aria dovute al consumo di benzina, ma anche i dintorni di impianti industriali che emettono regolarmente quantità significative di scarichi di piombo.
23. Infine, è ovvio che, accanto alle persone fisiche o giuridiche che, data la loro attività, costituiscono potenziali fonti di inquinamento, alle quali le due direttive di cui si tratta impongono soprattutto obblighi, esistono i singoli, privati cittadini, che ne traggono il diritto a che l' aria che respirano sia conforme agli standard di qualità prescritti. Come risulta dai considerando delle due direttive, esse intendono, oltre che tutelare l' ambiente, anche tutelare la salute dell' uomo e migliorare la qualità della vita. L' obbligo per gli Stati membri di garantire che le concentrazioni nell' aria delle sostanze di cui trattasi non superino i livelli giudicati ammissibili ha per corollario il diritto dei singoli di far valere i citati standard qualitativi allorché essi vengono minacciati, sia di fatto sia dai provvedimenti adottati dalle pubbliche autorità.
24. Da quanto sopra si può dedurre che per la corretta trasposizione delle direttive 80/779 e 82/884 non è sufficiente che i valori limite ivi fissati non siano di fatto superati, ma occorre l' adozione di una norma giuridica generale e cogente che anche in diritto vieti il loro superamento e possa costituire un fondamento chiaro e preciso sia per l' azione delle pubbliche amministrazioni incaricate di applicarle, sia per i singoli che ritengono che le relative prescrizioni non siano rispettate.
25. Occorre pertanto esaminare se le norme nazionali richiamate dalla Repubblica federale di Germania possano garantire una trasposizione delle due direttive conforme a queste esigenze.
26. La Repubblica federale di Germania afferma in proposito che i valori limite sono recepiti dal sistema giuridico tedesco mediante norme cogenti aventi un ambito di applicazione generale, coincidente con l' intero territorio nazionale. Verifichiamo tali asserzioni.
27. Occorre in primo luogo osservare - e la Commissione non lo contesta - che i valori fissati al punto 2.5.1 della circolare tecnica sull' aria sono conformi a quelli prescritti dalle due direttive. Questa circolare è stata adottata in base all' art. 48 della legge contro le immissioni nocive che, vi ricordo, incarica il governo federale di adottare le "disposizioni amministrative generali (...) relative, in particolare, alle soglie di nocività che non devono essere superate per conseguire l' obiettivo indicato all' art. 1", quello cioè di combattere ogni forma di "effetti nocivi sull' ambiente".
28. Le controparti sostengono tuttavia tesi diametralmente opposte quanto alla natura giuridica, cogente o meno, e quanto alla portata esatta della circolare tecnica sull' aria. Secondo il governo federale, essa sarebbe inderogabile in quanto, essendo stata adottata in forza dell' espressa delega contenuta nel citato art. 48 della legge contro le immissioni nocive, non farebbe altro che dare concreta specificazione alle norme di detta legge. Essa sarebbe stata d' altronde adottata solo dopo sentiti gli ambienti sociali interessati, conformemente all' art. 51 della legge, e su approvazione del Bundesrat. La natura cogente delle disposizioni amministrative generali in materia tecnica sarebbe inoltre generalmente riconosciuta dalla giurisprudenza, cosicché ogni cittadino potrebbe far valere i valori limite fissati dalla circolare tecnica sull' aria dinanzi al giudice amministrativo nonché esigerne il rispetto nel proprio luogo di abitazione e di lavoro. Infine, a parere della Repubblica federale di Germania, nonostante la circolare tecnica sull' aria si applichi, a norma del suo punto 1, soltanto agli impianti soggetti ad autorizzazione e a taluni provvedimenti amministrativi relativi a questi impianti, i valori limite ivi fissati avrebbero un ambito di applicazione generale, in quanto la nozione di "effetti nocivi per l' ambiente" cui essa avrebbe il compito di dare concreta attuazione dovrebbe necessariamente avere la stessa interpretazione in tutti i settori di applicazione della legge contro le immissioni nocive. Inoltre, ove sia in gioco la salute delle persone, l' art. 2, n. 2, della legge fondamentale, secondo il quale "ciascuno ha diritto alla vita e all' integrità fisica", non consentirebbe all' amministrazione di tollerare alcun superamento dei valori limite così fissati, che vi sia o meno autorizzazione o che si tratti di altri provvedimenti.
29. La Commissione contesta queste affermazioni della Repubblica federale di Germania. Produce in proposito varie sentenze del Bundesverfassungsgericht e del Bundesverwaltungsgericht da cui risulterebbe che le disposizioni amministrative generali non avrebbero lo stesso carattere cogente proprio delle leggi e dei regolamenti. Quanto alla sentenza 19 dicembre 1985 del Bundesverwaltungsgericht, relativa alla centrale nucleare di Wyhl (6), in cui sarebbe stata espressamente riconosciuta l' esistenza di disposizioni amministrative "di concreta attuazione di norme di legge" che s' imporrebbero al giudice amministrativo nei limiti fissati dalla norma di attuazione, essa varrebbe specificamente per il settore nucleare e non statuirebbe sul problema della "concreta estensione della natura vincolante" della circolare di cui alla presente causa (che, per di più, non sarebbe stata adottata in base all' art. 48 della legge contro le immissioni nocive); sebbene il Bundesverfassungsgericht abbia fatto allusione, nell' ordinanza 31 maggio 1988 (7), a questa sentenza e al "caso particolare dell' autorizzazione prevista dal diritto nucleare", ha poi, tuttavia, espressamente precisato che
"le circolari amministrative generali (...) non sono leggi ai sensi dell' art. 20, n. 3, e dell' art. 97, n. 1, della legge fondamentale (nel senso che la legge s' impone al giudice)".
La Commissione rileva, d' altra parte, che l' interpretazione della Repubblica federale di Germania, secondo la quale l' ambito di applicazione della circolare tecnica sull' aria non sarebbe limitato agli impianti soggetti ad autorizzazione, ma si estenderebbe a tutte le possibili fonti di inquinamento atmosferico, contrasterebbe con la lettera stessa della circolare.
30. Alla luce sia della giurisprudenza della Corte relativa alla portata dell' obbligo di trasposizione delle direttive sia del contenuto delle due direttive controverse, come appena descritto, ritengo che per pronunciarsi sulla fondatezza della prima censura della Commissione non occorra esaminare quale delle due posizioni sia corretta. La normativa tedesca è infatti lungi dall' essere chiara e precisa.
31. Il governo tedesco non è stato in grado di documentare l' esistenza di una giurisprudenza costituzionale o amministrativa relativa alla totalità delle disposizioni amministrative generali da cui si evinca in modo inequivoco la natura cogente della circolare tecnica sull' aria. La Commissione ha svolto, dal canto suo, una serie di argomenti che suscitano seri dubbi sulla validità della teoria interpretativa avanzata dal governo tedesco in merito alla natura vincolante dei valori limite e al campo di applicazione della circolare tecnica.
32. In questo contesto non è possibile ritenere che i provvedimenti adottati attuino le due direttive "con la precisione e la chiarezza necessarie per garantire pienamente la certezza del diritto" (8), né che essi possano "creare una situazione sufficientemente precisa, chiara e trasparente che permetta ai (singoli) di sapere quali siano i loro diritti e di avvalersene" (9).
33. Si deve pertanto rilevare che la Repubblica federale di Germania non ha trasposto correttamente nel diritto nazionale i valori limite fissati dalle direttive del Consiglio 80/779 e 82/884.
34. Quanto agli obblighi che scaturiscono dall' art. 3 delle due direttive, secondo i quali gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per garantire l' effettiva osservanza dei valori limite prescritti, il dibattito tra le parti si è concentrato essenzialmente sugli artt. 44-47 della legge contro le immissioni nocive, che impongono alle autorità dei Laender, a determinate circostanze, di definire le "zone esposte" (Belastungsgebiete) o, in seguito alla modifica varata dal Bundestag l' 11 maggio 1990 (BGBl. 22 maggio 1990, I, pag. 870), le "zone di controllo" (Untersuchungsgebiete) e di predisporre per queste zone piani di purificazione dell' aria.
35. Occorre in proposito rilevare che l' art. 3 di entrambe le direttive prevede soltanto la predisposizione di "piani" o di "progetti" volti al progressivo miglioramento della qualità dell' aria in determinate "zone" (direttiva sull' anidride solforosa) o in determinati "luoghi" (direttiva sul piombo) nei casi in cui lo Stato membro ritenga che in queste "zone" o "luoghi" le concentrazioni di tali sostanze rischino, nonostante i provvedimenti adottati, di superare i valori limite fissati dalle direttive successivamente alla data prescritta per l' osservanza dei valori stessi, purché lo Stato membro ne informi la Commissione prima di tale data. Quanto alla direttiva 80/779, la Repubblica federale di Germania ha provveduto a detta comunicazione con riferimento al Land di Berlino, ma la Commissione ha abbandonato la censura originariamente sollevata in proposito.
36. Quanto alle altre regioni della Repubblica federale tedesca, va ricordata la distinzione delineata dall' art. 189, n. 3, del Trattato CEE tra il risultato da raggiungere in forza di una direttiva e la competenza in merito ai mezzi di attuazione, che è lasciata agli organi nazionali.
37. Abbiamo già visto come il risultato perseguito dalle due direttive possa essere raggiunto solo se i valori limite ivi fissati siano trasposti tali e quali in una norma di diritto interno a carattere cogente, applicabile in linea di principio a tutto il territorio nazionale. Gli Stati membri devono inoltre istituire una serie di stazioni di misurazione, il che nella Repubblica federale di Germania è stato fatto (art. 6 della direttiva 80/779 e art. 4 della direttiva 82/884).
38. Per contro, la scelta dei mezzi con i quali garantire l' osservanza dei valori limite è lasciata alla valutazione discrezionale degli Stati membri.
39. Spetta loro, in particolare, valutare la gravità dei problemi d' inquinamento che si presentano nelle diverse regioni, nonché la necessità di estendere o meno determinate misure all' intero territorio.
40. A meno di non svuotare di contenuto questa competenza degli Stati membri, le istituzioni comunitarie possono contestare il modo di procedere di questi ultimi solo ove i fatti dimostrino che i mezzi predisposti non sono abbastanza efficaci per conseguire lo scopo prefisso. Orbene, nel caso di specie è certo che i valori limite nella Repubblica federale di Germania non sono mai stati superati dal momento in cui è sorto l' obbligo di rispettarli.
41. Dato quanto sopra, la censura relativa alla violazione dell' art. 3 delle due direttive va disattesa.
42. In conclusione, vi propongo di accogliere soltanto la censura relativa alla mancata trasposizione dei valori limite per mezzo di una disposizione nazionale cogente ed applicabile in linea di principio a tutto il territorio nazionale, e di dichiarare che la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE non avendo adottato tutte le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per garantire la completa trasposizione nel diritto nazionale della direttiva del Consiglio 15 luglio 1980, 80/779/CEE, relativa ai valori limite e ai valori guida di qualità dell' aria per l' anidride solforosa e le particelle in sospensione (causa C-361/88), e della direttiva del Consiglio 3 dicembre 1982, 82/884/CEE, concernente un valore limite per il piombo contenuto nell' atmosfera (causa C-59/89).
43. Poiché, a mio parere, solo una delle due censure della Commissione dev' essere accolta, ritengo che ciascuna delle parti debba sopportare le proprie spese.
(*) Lingua originale: il francese.
(1) V. punto 8 delle conclusioni dell' avvocato generale Van Gerven con il rinvio alla sentenza della Corte 9 aprile 1987, Commissione / Italia, punto 12 della motivazione (causa 363/85, Racc. pag. 1733), da cui emerge che "mancando un' incidenza pratica effettivamente constatata (...), occorre esaminare se, almeno dal punto di vista teorico, sia possibile una ripercussione sfavorevole".
(2) V. punto 7 delle conclusioni dell' avvocato generale Van Gerven. La citazione proviene dal punto 7 della motivazione della sentenza 9 aprile 1987, citata alla nota 1.
(3) V. ancora punto 8 delle conclusioni dell' avvocato generale Van Gerven con il rinvio alla sentenza della Corte 23 maggio 1985, Commissione / Germania, punti 28 e 31 della motivazione (causa 29/84, Racc. pag. 1661). V. anche sentenza della Corte 3 marzo 1988, Commissione / Italia, punto 21 della motivazione (causa 116/85, Racc. pag. 1323).
(4) V. rinvio fatto dall' avvocato generale Van Gerven alla sentenza della Corte 27 aprile 1988, Commissione / Francia, punto 19 della motivazione (causa 252/85, Racc. pag. 2243), nonché alla citata sentenza 15 marzo 1990, Commissione / Paesi Bassi, punti 35 e 36 della motivazione.
(5) Salvo indicazioni contrarie, farò riferimento alla versione di questo testo vigente prima delle modifiche ivi apportate dalla terza legge recante modifiche alla legge contro le immissioni nocive, adottata l' 11 maggio 1990 ed entrata in vigore il 1º settembre 1990 (BGBl. I, pag. 870).
(6) BVerwG 72, pagg. 300, 316 e seguenti.
(7) BVerfG 78, pagg. 214, 227.
(8) V. sentenza 17 settembre 1987, Commissione / Paesi Bassi, punto 15 della motivazione (causa 291/84, Racc. pag. 3483).
(9) V. sentenza 23 maggio 1985, citata alla nota 3, punto 28 della motivazione.
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