Avis juridique important
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 6 octobre 1993. - République fédérale d'Allemagne et Pleuger Worthington GmbH contre Commission des Communautés européennes. - Aides d'Etat - Décision relative à des aides de la ville de Hambourg - Restitution. - Affaires jointes C-324/90 et C-342/90.
Recueil de jurisprudence 1994 page I-01173
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. La République fédérale d' Allemagne ainsi que la société Pleuger Worthington GmbH (ci-après "Pleuger") poursuivent l' annulation d' une décision de la Commission du 18 juillet 1990 (1) déclarant incompatible avec le marché commun un programme d' aides destiné à prévenir l' exode des entreprises et mis en place par la ville de Hambourg, sans avoir été préalablement notifié à la Commission.
2. Nous résumerons brièvement les faits renvoyant, pour le surplus, au rapport d' audience (2).
3. La Commission a eu connaissance de manière informelle dans le courant de l' année 1986, de l' octroi par la ville de Hambourg d' une subvention au profit de la société Montblanc-Simplo GmbH. Elle a donc demandé des informations complémentaires à la République fédérale d' Allemagne. Celle-ci a confirmé, le 22 octobre 1987, la réalité d' un tel octroi justifié, selon elle, par un risque de délocalisation de cette entreprise dans un État du sud-est asiatique à faible coût de main-d' oeuvre.
4. Cependant, le 15 avril 1988, la République fédérale d' Allemagne a admis que cette subvention avait pour objet de remédier à la vive concurrence que subissait Hambourg en raison des aides octroyées par les régions limitrophes de l' ex-République démocratique allemande. En outre, il était communiqué le nom de trois autres entreprises qui avaient bénéficié de semblables subventions, sans que soit pour autant mentionné celui de la société Pleuger.
5. Sur la base de ces données, la Commission, estimant que
"Les aides susvisées répondent selon toute probabilité aux conditions de l' article 92 paragraphe 1 du traité CEE (...)"
et que,
"En ce qui concerne d' éventuelles justifications d' un autre ordre pour l' octroi de ces aides, (...) au stade actuel, (...) les aides octroyées par la ville de Hambourg ne peuvent pas bénéficier des dispositions dérogatoires",
a décidé, le 3 mai 1989 (3), d' ouvrir la procédure de l' article 93, paragraphe 2, du traité.
6. Lors d' un entretien en date du 7 novembre 1989 entre les représentants de la République fédérale d' Allemagne, de la ville de Hambourg et de la Commission, cette dernière a eu connaissance de trente-trois cas d' aides octroyées entre 1986 et 1988 par la commission de crédit de Hambourg ("Hamburger Kreditkommission") sans que soit cependant révélé le nom des entreprises bénéficiaires. La Commission a demandé communication de renseignements concernant chacune des aides accordées, et notamment le nom des bénéficiaires, les sommes investies, le montant de la subvention, le nombre d' emplois à Hambourg, le chiffre d' affaires.
7. Le 8 décembre 1989, la Commission a publié au Journal officiel des Communautés européennes un avis par lequel elle considérait que
"Bien que ces aides soient selon toute probabilité des aides au sens de l' article 92 paragraphe 1 du traité CEE, le programme à la base de celles-ci, la ligne budgétaire et les différents cas d' octroi n' ont pas été notifiés à la Commission" (4).
Ce même avis mettait "les parties intéressées autres que les États membres en demeure de lui présenter leurs observations sur les mesures (critiquées) (...) dans un délai d' un mois (...)".
8. Par lettre du 3 janvier 1990, la République fédérale d' Allemagne a fait parvenir certains renseignements à la Commission. A la suite de cette lettre, la Commission a adopté la décision sous examen estimant que ces subventions constituaient des aides au sens de l' article 92, paragraphe 1, qui s' inséraient dans le cadre d' un programme régional destiné à remédier à la délocalisation des entreprises, en sorte qu' il n' y avait pas lieu d' examiner au fond le cas de chacune des aides octroyées.
9. Elle a ainsi conclu à l' illégalité du programme pour défaut de notification et à son incompatibilité au regard de l' article 92, paragraphe 1, sans dérogation possible au titre de l' article 92, paragraphe 3, sous a) ou c).
10. Une observation préliminaire, relative à l' illégalité d' une aide pour défaut de notification, s' impose dès lors que la décision est en partie fondée sur ce chef.
11. Ainsi que le soutient à juste titre la société requérante, il ne saurait y avoir incompatibilité au seul motif d' une violation de l' obligation de notification contenue à l' article 93, paragraphe 3, du traité.
12. Il suffira, à cet égard, de renvoyer à l' arrêt France/Commission (5), étant simplement relevé que la défenderesse dans la présente procédure n' a pas excipé du défaut de notification au soutien de son moyen de défense tiré de l' incompatibilité.
13. Nous examinerons les moyens présentés par les demanderesses en les regroupant de la manière suivante:
- d' une part ceux relatifs aux règles applicables en matière d' aides en général et, plus particulièrement, de programme d' aides,
- d' autre part ceux ayant trait à la violation des droits de la défense spécialement articulés par Pleuger.
14. Dans le cadre de notre première partie, nous analyserons les griefs relatifs à la nature juridique de la subvention accordée, à l' existence d' un programme régional, à la violation de l' article 92, paragraphe 1, à l' absence de motivation, à l' obligation d' exemption au titre des régimes d' aides d' importance mineure, à la compatibilité au regard de l' article 92, paragraphe 3, et, enfin, à la violation du principe de non-discrimination.
15. La seconde partie sera consacrée à la violation de l' article 93, paragraphe 2, et à l' exigence de motivation du remboursement des aides octroyées.
I - Règles applicables en matière d' aides et de programme
A - Sur la nature juridique de la subvention accordée
16. Pleuger conteste la qualification juridique de la subvention accordée considérant qu' elle ne constitue pas une aide dans la mesure où
"(...) elle aurait aussi bien pu obtenir les facilités financières (...) en regroupant ses unités de production dans la région située autour de Hambourg" (6).
17. Une telle conception est manifestement contraire à votre jurisprudence relative à la définition des aides.
18. En effet, l' article 92
"(...) permet d' apprécier (...) la compatibilité avec le marché commun de toute mesure étatique, pour autant que celle-ci a pour effet d' accorder une aide sous quelque forme que ce soit" (7).
19. Et vous avez, dans l' arrêt Denkavit (8), qualifié d' aides
"(...) les décisions des États membres par lesquelles ces derniers, en vue de la poursuite d' objectifs économiques et sociaux qui leur sont propres, mettent, par des décisions unilatérales et autonomes à la disposition des entreprises ou d' autres sujets de droit, des ressources ou leur procurent des avantages destinés à favoriser la réalisation des objectifs économiques ou sociaux recherchés" (9).
20. En accordant des subventions à certaines entreprises, quels que soient d' ailleurs les motifs invoqués au soutien d' un tel octroi, la ville de Hambourg a accordé des aides au sens de l' article 92, paragraphe 1.
21. Nous concluons, en conséquence, au rejet de ce moyen.
B - Sur l' existence d' un programme régional
22. Venons-en à l' examen de la question essentielle relative à la faculté, pour la Commission, de déduire des éléments dont elle disposait et qui lui ont été communiqués par l' État requérant l' existence d' un programme d' aide.
23. Tant dans ses écritures que lors de la procédure orale, le gouvernement allemand a combattu la présomption d' existence d' un programme ayant fondé la décision de la Commission, en mettant l' accent sur les circonstances de l' octroi des subventions en cause. Si certaines auraient eu effectivement pour objet de prévenir l' exode des entreprises, d' autres, en revanche, auraient été justifiées par des motifs extrêmement divers: impératifs d' urbanisme, protection des nappes phréatiques ou consolidation des sols (10), motifs qui ne se rattacheraient donc pas à la prémisse servant de base à la décision de la Commission, à savoir l' incitation des entreprises à maintenir leur activité dans la ville de Hambourg.
24. Il n' est pas inutile, à cet égard, de rappeler d' emblée que
"(...) la légalité de la décision litigieuse doit être appréciée en fonction des éléments d' information dont la Commission pouvait disposer au moment où elle l' a arrêtée" (11).
25. Or la procédure de l' article 93, paragraphe 2, ouverte à l' encontre des aides octroyées par la ville de Hambourg visait, aux termes de la lettre précitée du 3 mai 1989, un programme, dans la mesure où il y était indiqué:
"Le programme à la base de ces aides, la ligne budgétaire et les différents cas d' octroi n' ont pas été notifiés à la Commission" (12).
26. La République fédérale d' Allemagne soutient cependant que la publication de la communication au Journal officiel des Communautés européennes du 8 décembre 1989 (13) ne visait plus le "programme", en sorte qu' elle pouvait légitimement supposer que la Commission avait consenti à n' ouvrir la procédure qu' à l' encontre des aides individuelles.
27. Si le texte français de cette communication se réfère au "programme à la base de celles-ci", c' est-à-dire des aides, le texte allemand est ainsi rédigé:
"Es handelt sich hierbei hoechstwahrscheinlich um Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EWG-Vertrag, fuer die weder die zugrundeliegende Regelung noch der Haushaltstitel oder einzelne Anwendungsfaelle der Kommission gemeldet worden sind" (14).
28. Nonobstant l' emploi du terme "Regelung" ("réglementation"), force est de constater que ce mot, situé dans le contexte dans lequel l' affaire a pris naissance et conformément à la prémisse sur laquelle la Commission s' est fondée à partir de l' ouverture de la procédure de l' article 93, paragraphe 2, signifiait sans ambiguïté que cette dernière procédure était ouverte à l' encontre du programme, les aides concernées n' étant visées que par voie de conséquence.
29. En outre, la lecture de la communication - laquelle, il faut le rappeler, était destinée aux parties intéressées autres que les États membres, - fait clairement apparaître que la Commission visait un programme d' aides. La ratio de la communication n' est pas de prendre en compte une ou plusieurs aides individuelles mais un ensemble d' aides répondant à des critères communs, en l' occurrence d' ordre géographique.
30. Cependant, la Commission et la République fédérale d' Allemagne ayant une appréciation divergente quant à la teneur des propos échangés lors de l' entretien du 7 novembre 1989, il convient de s' interroger sur le rôle respectif des parties dans le déroulement de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2.
31. Rappelons, à cet égard, que, dans ce cadre, la Commission ne dispose pas de moyens d' enquête comparables à ceux qu' elle détient en matière de concurrence. Elle se borne ici à la vérification de la compatibilité des aides à partir des informations qui lui sont fournies.
32. A la suite de l' entretien, la République fédérale d' Allemagne a transmis certains renseignements avec comme unique motif d' octroi: "Prévention de l' exode des entreprises" (15). L' argumentation consistant à prétendre qu' il ne s' agissait en l' occurrence que d' un titre générique ou simplificateur ne saurait convaincre, dans la mesure où, précisément, ces renseignements avaient été fournis à la Commission pour lui permettre de vérifier la compatibilité, au regard du traité, des subventions en cause.
33. L' État requérant ne peut donc, postérieurement à la décision attaquée, invoquer de nouveaux motifs justifiant l' octroi des subventions, alors qu' il s' est abstenu, lors de la procédure administrative, de les faire valoir auprès de la Commission qui lui avait demandé de lui fournir toutes les informations nécessaires à la vérification de l' existence et/ou de la compatibilité dudit programme.
34. Prétendre que la Commission devait "mettre en demeure" la République fédérale d' Allemagne d' avoir à communiquer les renseignements permettant de conclure à l' inexistence d' un programme méconnaît non seulement, en la matière, les rôles respectifs de la Commission et des États membres, mais également votre jurisprudence.
35. En ce qui concerne le premier point, il suffira de rappeler que la Commission ne dispose pas du pouvoir d' enquête.
36. Quant à votre jurisprudence, et pour ne citer que votre arrêt France/Commission (16), il en résulte que
"(...) la Commission, lorsqu' elle constate qu' une aide a été instituée ou modifiée sans avoir été notifiée, a le pouvoir, après avoir mis l' État membre concerné en mesure de s' exprimer à cet égard, d' enjoindre à celui-ci (...) de fournir à la Commission, dans le délai qu' elle fixe, tous les documents, informations et données nécessaires pour examiner la compatibilité de l' aide avec le marché commun" (17).
37. Or, lors de l' ouverture de la procédure, la Commission, visant expressément "le programme à la base de ces aides" (18), a relevé que le gouvernement allemand s' était abstenu de lui fournir des informations relatives aux "dispositions légales sur la base desquelles ces aides avaient été accordées, c' est-à-dire le titre de la loi applicable en la matière, sa date de publication, ses objectifs et sa durée, les conditions d' octroi, la définition des bénéficiaires, le budget, etc." (19) et l' a invité à lui faire connaître sa position dans le délai d' un mois.
38. Dans sa lettre du 3 janvier 1990, soit sept mois après l' expiration du délai accordé, le gouvernement allemand a fait parvenir à la Commission certaines informations relatives aux entreprises bénéficiaires, toutes réunies sous le titre générique de "prévention de l' exode des entreprises". Cette transmission ne contenait aucune contestation quant à l' existence d' un programme ni aucun élément de nature à permettre une telle contestation.
39. Dans ces conditions, la Commission avait, ainsi que vous l' avez jugé dans l' arrêt précité France/Commission,
"(...) le pouvoir de mettre fin à la procédure et de prendre la décision constatant la compatibilité ou l' incompatibilité de l' aide avec le marché commun sur la base des éléments dont elle dispose" (20).
40. C' est d' ailleurs ainsi que, dans l' arrêt Belgique/Commission (21), vous avez refusé, pour apprécier la légalité d' une décision de la Commission, de prendre en considération un plan de restructuration qui avait été porté à sa connaissance sans lui avoir été communiqué au stade de la procédure administrative.
41. Vérifions dès lors si la Commission était fondée, au vu des éléments dont elle disposait, de conclure à l' existence d' un programme d' aides.
42. Vous avez déjà été amenés à définir, quoique de manière indirecte, la notion de programme d' aides dans votre arrêt Allemagne/Commission (22). Dans l' affaire ayant donné lieu à cet arrêt, la Commission prétendait que les aides régionales étaient fondamentalement incompatibles avec le marché commun.
43. Vous avez cependant estimé
"(...) que les programmes d' aides peuvent soit concerner tout un secteur économique, soit avoir une finalité régionale et être ainsi destinés à inciter les entreprises à investir dans une région déterminée" (23).
44. Il est exact que cet arrêt est intervenu dans des circonstances tout à fait différentes, dans la mesure où il existait une loi programmatique en faveur d' aides régionales, en sorte que la discussion ne portait nullement sur la définition du programme, dont l' existence n' était pas en cause, mais sur sa compatibilité au regard des règles du traité.
45. Ici, c' est la définition de cette notion qui est au centre du débat, lequel doit nous amener à prendre position sur les critères du programme régional et à en cerner le contenu.
46. Un tel programme se caractérise, selon nous, par le seul objectif assigné par une ou plusieurs autorités publiques aux aides consenties.
47. Il est, à cet égard, indifférent qu' il s' agisse de la même autorité, à défaut de quoi l' appréciation du caractère régional du programme serait différente selon qu' une seule ou plusieurs autorités décentralisées sont à l' origine des diverses subventions.
48. De même, le critère de publicité ne saurait participer d' une telle notion. La transparence n' existe que lorsque les aides ont été préalablement notifiées à la Commission. Elle fait donc nécessairement défaut lorsque l' autorité publique a décidé de s' abstenir de toute notification. Celle-ci peut alors difficilement ignorer l' incompatibilité des aides au regard des règles du traité.
49. La détermination des personnes éligibles au versement d' une subvention ne saurait davantage concourir à appréhender la notion de programme régional qui, à la différence des aides sectorielles, peut bénéficier, nous l' avons dit, à des entreprises ayant des activités différentes.
50. Plutôt qu' à ces critères organiques ou formels, il semble préférable de recourir à un critère fonctionnel prenant en considération la seule finalité du programme.
51. En l' occurrence, il suffira de rappeler qu' il y a lieu de considérer que les différents cas d' octroi ont été motivés par l' objectif de prévention de l' exode des entreprises (24).
52. Cependant, si vous estimiez que la seule finalité est, per se, insuffisante à définir un programme régional, les éléments invoqués par la Commission dans la décision déférée en confirment bel et bien l' existence.
53. Celle-ci a, en effet, relevé que
"(...) dans les trente-trois cas connus, les aides sont accordées par la même instance instituée à cette fin (la Hamburger Kreditkommission), pour le même motif (prévenir l' exode des entreprises) et sur la même ligne budgétaire" (25).
54. Dès lors que nous concluons à l' existence d' un programme, nous déduisons de votre arrêt précité Allemagne/Commission que
"Dans le cas d' un programme d' aides, la Commission peut se borner à étudier les caractéristiques du programme en cause pour apprécier si, en raison des montants ou pourcentages élevés des aides, des caractéristiques des investissements soutenus ou d' autres modalités que ce programme prévoit, celui-ci assure un avantage sensible aux bénéficiaires par rapport à leurs concurrents et est de nature à profiter essentiellement à des entreprises qui participent aux échanges entre États membres" (26).
55. Il incombe en pareil cas à la Commission d' évaluer l' impact du seul programme quant à l' affectation des échanges entre États membres et à l' altération de la concurrence en fonction des paramètres dont il est fait état dans cet arrêt. On ne saurait en revanche, sans aboutir à favoriser les États qui n' auraient pas notifié préalablement leur programme, exiger de surcroît qu' elle procède à une analyse de chacune des aides octroyées.
56. Rappelons, en effet, que, lorsqu' un État membre notifie un programme, aucune aide individuelle ne peut être octroyée tant que la Commission n' a pas examiné la compatibilité de celui-ci avec les règles du traité. Il s' agit là de la simple application de la règle de l' article 93, paragraphe 3, du traité.
57. Dans un contexte, certes différent de celui de l' espèce - il s' agissait d' aides individuelles -, mais dont on peut cependant le rapprocher, vous avez estimé, dans l' arrêt France/Commission (27), qu' en présence d' aides non notifiées,
"(...) si la Commission devait faire dans sa décision la démonstration de l' effet réel d' aides déjà accordées, cela aboutirait à favoriser les États membres qui versent des aides en violation du devoir de notification de l' article 93, paragraphe 3, du traité au détriment de ceux qui notifient les aides à l' état de projet" (28).
58. Cet arrêt illustre de façon significative les circonstances dans lesquelles la Commission doit procéder à l' examen de la compatibilité d' une aide ou d' un programme qui n' aurait pas été préalablement notifié. De même qu' elle n' a pas à prendre en considération les effets réels d' une aide, elle doit simplement, dans le cas d' un programme, examiner ses principales caractéristiques, sans que puisse être accordée une "prime au défaut de notification" à tel État ayant "omis" de le notifier.
59. Pleuger prétend cependant qu' un autre arrêt France/Commission (29), relatif aux prêts accordés par le Fonds industriel de modernisation à certaines entreprises, contredirait une telle analyse.
60. Nous n' y voyons, au contraire, aucune contradiction, dès lors que, dans cette dernière affaire, la Commission avait autorisé, dans son principe, la mise en place d' un tel régime, mais avait exigé communication préalable "des cas individuels significatifs" dans lesquels l' octroi d' aides aurait été de nature à pouvoir affecter les conditions des échanges intracommunautaires dans une mesure contraire à l' intérêt commun (30).
61. Il conviendra, en conséquence, de rejeter ce moyen.
C - Sur la violation de l' article 92, paragraphe 1, du traité
62. L' article 92, paragraphe 1, serait inapplicable, les aides litigieuses n' étant pas, selon les requérantes, susceptibles d' avoir pour effet de fausser la concurrence et d' affecter les échanges entre États membres, en sorte qu' elles devraient être considérées comme compatibles avec le marché commun. L' analyse de compatibilité sera cependant limité au seul programme, ainsi que nous l' avons précédemment indiqué, ce, conformément au standard de votre arrêt précité Allemagne/Commission.
63. Un tel examen sera nécessairement moins précis que s' il s' agissait d' un programme d' aides sectoriel, encore moins qu' en cas d' aide individuelle. Il faut d' ailleurs noter, à cet égard, que les représentants des gouvernements des États membres ont observé dans une résolution du 20 octobre 1971 (31) que
"Le manque de spécificité sectorielle des régimes généraux d' aides à finalité régionale constitue une difficulté d' appréciation de ces régimes (...)" (32).
64. La Commission a constaté, dans la décision sous examen, que l' intensité moyenne de l' aide octroyée assurait "aux entreprises bénéficiaires un avantage considérable par rapport à leurs concurrents qui ne sont pas aidés".
65. L' intensité de l' aide était de nature à peser sur la décision des entreprises bénéficiaires quant à leur implantation géographique, la ville de Hambourg prenant en charge des coûts devant normalement leur incomber. Le budget permettant d' octroyer ces aides s' est élevé pendant la période 1986-1988 à la somme considérable de 27,3 millions de DM.
66. Ainsi que vous l' avez souligné dans l' arrêt Philip Morris (33),
"(...) l' aide aurait allégé le coût de la transformation des installations de production et par là même aurait procuré à la requérante un avantage dans la concurrence avec des fabricants qui ont réalisé ou ont l' intention de réaliser à leurs propres frais une augmentation analogue de la capacité de rendement de leurs installations" (34).
67. Dans un arrêt France/Commission (35), à propos d' aides d' un montant de 5,5 % d' équivalent subvention net octroyées par le gouvernement français, vous avez estimé que
"(...) les aides envisagées permettraient aux entreprises bénéficiaires de réduire le coût de leurs investissements, et elles renforcent ainsi la position de ces entreprises par rapport à d' autres qui leur font concurrence dans la Communauté" (36).
68. Cette condition peut également être remplie lorsque les aides permettent à des entreprises situées dans un État membre de maintenir leur production, affectant ainsi les possibilités offertes aux entreprises concurrentes situées dans d' autres États membres d' exporter leurs produits dans cet État. Il résulte, en effet, de l' arrêt précité France/Commission, du 13 juillet 1988 (37), que
"(...) une aide à une entreprise peut être de nature à affecter les échanges entre les États membres et à fausser la concurrence même si cette entreprise se trouve en concurrence avec des produits en provenance d' autres États membres sans participer elle-même aux exportations. Une telle situation peut également se présenter lorsqu' il n' y a pas de surcapacité dans le secteur en cause" (38).
69. S' agissant de l' affectation des échanges entre États membres, rappelons que
"Lorsqu' une aide financière accordée par l' État renforce la position d' une entreprise par rapport à d' autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l' aide" (39).
70. Vous avez réaffirmé ce principe dans l' arrêt Belgique/Commission (40), soulignant que
"(...) l' importance relativement faible d' une aide ou la taille relativement modeste de l' entreprise bénéficiaire n' excluent pas a priori l' éventualité que les échanges entre États membres soient affectés" (41).
71. Dans le cadre d' un programme, la Commission doit simplement apprécier si ce dernier est
"(...) de nature à profiter essentiellement à des entreprises qui participent aux échanges entre États membres" (42).
72. En raison de l' imprécision des critères d' octroi, toute entreprise participant à de tels échanges avait vocation à l' octroi d' une aide.
73. Nous concluons donc également au rejet de ce moyen.
D - Sur l' insuffisance de motivation
74. Quant au moyen tiré de l' insuffisance de motivation, il suffira, pour le rejeter, de constater que la Commission, dans la décision litigieuse, a longuement énuméré les données économiques et sociales pertinentes destinées à
"(...) permettre à la Cour d' exercer son contrôle de légalité et fournir à l' intéressé les indications nécessaires pour savoir si la décision est ou non bien fondée" (43).
E - Sur le droit à exemption au titre des dispositions relatives aux régimes d' aides d' importance mineure
75. Selon l' État requérant, en effet, certaines aides octroyées entreraient dans le champ d' application des orientations de la Commission en matière de régimes d' aides d' importance mineure, dont la dernière a été publiée le 20 février 1990 (44), en sorte qu' elles auraient dû bénéficier d' une dérogation.
76. Outre le fait que la notification est un préalable à l' autorisation, il est expressément indiqué dans ce document:
"La Commission ne soulèvera, en principe, pas d' objection en ce qui concerne les aides d' importance mineure notifiées conformément à l' article 93, paragraphe 3 du traité CEE" (45)
et répondant à certains critères.
77. Ainsi, en sus de l' exigence d' une notification préalable, l' ensemble des aides du régime doivent être conformes aux critères (taille de l' entreprise, intensité, etc.). De même, le pouvoir d' appréciation de la Commission subsiste.
78. C' est d' ailleurs ainsi que, dans un arrêt Italie/Commission (46), rendu dans une affaire à propos de laquelle cet État membre avait relevé le plafond d' intensité d' aide accepté par la Commission au motif que ce relèvement devait profiter à des petites et moyennes entreprises qui bénéficient, en vertu d' orientations de la Commission, d' un traitement plus favorable, vous avez estimé:
"(...) que, en toute hypothèse, les intérêts propres à cette catégorie d' entreprises autorisent la Commission à plus de souplesse dans l' appréciation de la compatibilité des aides avec le traité mais qu' ils ne l' obligent pas à approuver systématiquement tous les régimes d' aides qui bénéficient à de telles entreprises" (47).
79. Ce moyen ne saurait donc prospérer.
F - Sur la compatibilité du programme au regard de l' article 92, paragraphe 3, du traité
80. La République fédérale d' Allemagne conclut à la compatibilité du programme au regard du paragraphe 3 de l' article 92 et plus particulièrement de la lettre c), dans la mesure où elle ne prétend nullement que le Land de Hambourg aurait un niveau de vie anormalement bas ou qu' il y sévirait un grave sous-emploi. Pleuger, quant à elle, invoque une violation de l' article 92, paragraphe 3, sans plus de précision (48).
81. Il résulte de votre arrêt précité Allemagne/Commission que
"Lorsqu' un programme d' aides à finalité régionale remplit les conditions de l' article 92, paragraphe 1, du traité, il importe alors de vérifier dans quelle mesure il peut bénéficier de l' une des dérogations prévues dans l' article 92, paragraphe 3, sous a) et c), du traité. A cet égard, l' emploi des termes 'anormalement' et 'grave' dans la dérogation contenue dans la lettre a) montre que celle-ci ne concerne que des régions où la situation économique est extrêmement défavorable par rapport à l' ensemble de la Communauté. En revanche, la dérogation contenue dans la lettre c) a une portée plus large en ce qu' elle permet le développement de certaines régions, sans être limitée par les conditions économiques prévues à la lettre a), pourvu que les aides qui y sont destinées 'n' altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l' intérêt commun' . Cette disposition donne à la Commission le pouvoir d' autoriser des aides destinées à promouvoir le développement économique des régions d' un État membre qui sont défavorisées par rapport à la moyenne nationale" (49).
82. Ainsi que nous l' écrivions dans nos conclusions sous cette affaire (50), la méthode de la Commission consistant à comparer le produit intérieur brut par habitant (ci-après "PIB/habitant") et la situation du chômage dans les régions concernées avec les moyennes communautaires, puis à hiérarchiser les nécessités éventuelles d' une aide régionale en fonction des disparités existant entre les diverses régions nationales à l' aide d' indicateurs économiques, en ayant soin de situer sa démarche dans une perspective communautaire, nous paraît conforme à l' objectif poursuivi.
83. C' est précisément cette méthode qui a été ici suivie.
84. S' agissant de son application concrète, la Commission a constaté, conformément à la méthode utilisée pour l' application de l' article 92, paragraphe 3, sous a) (51), que la ville de Hambourg ne pouvait bénéficier d' une dérogation au titre de cette disposition, dans la mesure où le PIB/habitant, mesuré en standard de pouvoir d' achat (ci-après "SPA"), n' était pas inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. Le PIB/SPA se situait, en effet, à l' indice 187,7, la moyenne communautaire étant, bien entendu, de 100.
85. Or, la méthode mise en oeuvre par la Commission permet de déterminer en fonction de ces critères les régions éligibles au titre de cette disposition, ce qui exclut la région de Hambourg qui ne souffre ni d' un grave sous-emploi ni d' un niveau de vie anormalement bas au regard de la moyenne communautaire. Dès lors qu' il s' agit de critères objectifs, la tâche de la Commission ne saurait être inutilement alourdie en exigeant d' elle un rappel de cette évaluation lorsque, comme en l' espèce, elle se réfère expressément à sa communication au Journal officiel, laquelle est d' ailleurs modifiée en fonction de l' évolution des données socio-économiques.
86. En ce qui concerne la dérogation contenue à l' article 92, paragraphe 3, sous c), la méthode utilisée par la Commission (52) consiste à examiner, en fonction de divers paramètres, la situation socio-économique d' une région dans un contexte tant national que communautaire afin de comparer les niveaux d' une région donnée par rapport à la moyenne nationale.
87. Il résulte de la première phase de l' analyse que tant le PIB/habitant pendant la période 1983-1987 (162,9) que le taux de chômage (126,5) ne pouvaient justifier l' octroi d' aides par la ville de Hambourg (moyenne nationale: 100).
88. Dans la seconde phase de l' évaluation, la Commission a examiné l' évolution du taux du chômage et du PIB et a complété son analyse par la prise en considération d' autres facteurs socio-économiques. De cette étude il résulte que si le taux de chômage s' est nettement aggravé en 1988, dépassant de deux points la valeur de référence (143), en revanche, le PIB/habitant n' a cessé de croître durant la période 1983-1987 pour atteindre 165 (moyenne nationale: 100), ce qui atteste la prospérité économique de Hambourg.
89. L' État requérant conteste cependant la base de calcul du taux de chômage. Or, lors de la procédure administrative, la Commission l' avait, par lettre du 6 janvier 1988 (53), informé de ce que
"Selon les calculs de la Commission, la moyenne fédérale des taux régionaux pour 1986 est de 10,0 % et c' est à partir de ce chiffre qu' elle apprécie la situation de l' emploi à Hambourg. Si les calculs du gouvernement fédéral aboutissent à un autre chiffre, la Commission le prie de le lui communiquer".
Et cette demande n' a suscité aucune réaction.
90. Cette évaluation a été affinée par l' analyse socio-économique du bassin d' emploi de Hambourg, laquelle fait apparaître un PIB supérieur à la moyenne nationale et un taux de chômage inférieur à cette moyenne (54).
91. Quant à la justification de la dérogation en raison d' une prétendue aggravation de la situation sociale dans le domaine de la construction navale, la Commission a relevé que, depuis 1988, la situation de l' emploi dans ce secteur s' était améliorée après une période de licenciement se situant entre 1984 et 1986 et ayant concerné mille cent emplois.
92. Dans la mesure où la Commission n' a pas outrepassé le pouvoir discrétionnaire que vous lui reconnaissez (55) et où elle a motivé de façon satisfaisante sa décision, il y a lieu de considérer qu' elle
"(...) n' a pu déceler, aucune justification permettant d' établir que l' aide en question" - ici le programme d' aides - "réunit des conditions techniques de mise en jeu d' une des dérogations prévues à l' article 92, paragraphe 3, du traité" (56).
93. D' où il suit que ce moyen doit être, lui aussi, rejeté.
G - Sur la violation du principe de non-discrimination
94. S' agissant de la violation alléguée du principe de non-discrimination, écartons, en premier lieu, l' argument consistant à prétendre que les aides litigieuses seraient justifiées par la vive concurrence subie par Hambourg en raison de sa proximité avec les régions limitrophes de l' ex-République démocratique allemande.
95. Ainsi que l' a rappelé la Commission dans la décision sous examen, ces dernières bénéficient des dispositions de l' article 92, paragraphe 2, sous c), base juridique qui exclut la ville de Hambourg du fait de son défaut d' appartenance au "Zonenrandgebiet".
96. Lui accorder une dérogation à ce titre aurait pour conséquence, d' une part l' annulation des avantages que retirerait une entreprise du fait de son installation dans une zone défavorisée, en sorte que toute politique régionale en sa faveur serait vouée à l' échec, d' autre part une pression propice à une surenchère des aides, les régions avoisinant Hambourg s' efforçant en ce cas de compenser ce différentiel. On risquerait ainsi de voir se développer dans tous les États de la Communauté, et particulièrement dans ceux à forte capacité budgétaire, une tendance difficile à maîtriser à la multiplication des subventions compromettant l' effort de mise à niveau des régions défavorisées de la Communauté.
97. Quant au second argument consistant à reprocher à la Commission d' avoir autorisé l' octroi d' aides par le royaume du Danemark, au Juetland du sud, région proche du "Zonenrandgebiet" sans que sa décision (57) soit fondée sur des justifications socio-économiques, il suffira de relever qu' une telle irrégularité, à la supposer établie, ne saurait valider une autre aide accordée contrairement aux règles du traité.
98. Il résulte notamment de votre arrêt Williams/Cour des comptes (58) que
"Le respect du principe de l' égalité de traitement (...) doit, en effet, se concilier avec le respect du principe de légalité selon lequel nul ne peut invoquer, à son profit, une illégalité commise en faveur d' autrui (...)" (59).
99. Or, le principe de légalité exige, en la matière, que seuls des éléments objectifs "d' ordre économique et social" (60) puissent fonder une décision de compatibilité. Ces éléments ayant été correctement pris en considération et analysés par la Commission dans la décision litigieuse, le principe de légalité a été respecté, en sorte que la République fédérale d' Allemagne ne saurait utilement invoquer une violation du principe de non-discrimination.
II - Règles relatives au respect des droits de la défense
100. Dès lors que l' existence et l' incompatibilité du programme ont été constatées, il convient d' analyser les moyens spécialement invoqués par Pleuger, relatifs au respect des droits de la défense.
A - Sur la violation de l' article 93, paragraphe 2, du traité
101. L' article 93, paragraphe 2, du traité aurait été méconnu par la Commission, dans la mesure où celle-ci n' aurait pas nommément mis en demeure l' entreprise bénéficiaire d' une aide de présenter ses observations avant d' adopter la décision litigieuse.
102. Citons ici votre arrêt Intermills/Commission (61):
"(...) l' article 93, paragraphe 2, n' exige pas une mise en demeure individuelle de sujets particuliers. Son seul objet est d' obliger la Commission à faire en sorte que toutes les personnes potentiellement intéressées soient averties et reçoivent l' occasion de faire valoir leurs arguments. Dans ces circonstances, la publication d' un avis au Journal officiel apparaît comme un moyen adéquat en vue de faire connaître à tous les intéressés l' ouverture d' une procédure" (62).
103. En raison du caractère spécifique des aides régionales, lesquelles concernent des secteurs d' activité et des bénéficiaires hétérogènes, un avis au Journal officiel des Communautés européennes est nécessairement moins précis que pour des aides sectorielles.
104. Au demeurant, en indiquant que les aides litigieuses avaient été octroyées à des entreprises du bassin de Hambourg, par la ville de Hambourg, essentiellement sous forme d' une subvention à l' investissement, la publication au JOCE de la communication de la Commission du 8 décembre 1989 permettait à suffisance à Pleuger ainsi qu' aux autres entreprises concernées - qui, rappelons-le, n' étaient pas, à cette date, toutes connues de la Commission - d' en prendre connaissance et de présenter leurs observations.
105. En conséquence, ce moyen doit être rejeté.
B - Sur l' exigence d' une motivation du remboursement des aides octroyées
106. L' entreprise demanderesse estime que la décision en cause ne répond pas à l' exigence de motivation (63) telle qu' elle résulte de votre jurisprudence, et particulièrement de deux arrêts rendus le 21 mars 1991 (64), en sorte qu' elle encourt l' annulation.
107. Ce moyen, soulevé au stade de la duplique, est incontestablement un moyen nouveau. Il ne saurait cependant être déclaré irrecevable, l' article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure permettant, en effet, d' invoquer un tel moyen, dès lors qu' il se fonde sur un élément de fait ou de droit révélé en cours de procédure. En l' occurrence, ces deux arrêts n' ont été prononcés qu' après l' introduction du recours.
108. Avant de se prononcer sur l' éventuelle incidence de ces deux arrêts quant à l' obligation de motivation de la restitution d' aides incompatibles avec les règles du traité, il convient de rappeler votre jurisprudence dans ce domaine.
109. Dans l' arrêt Commission/Allemagne (65), vous aviez reconnu à la Commission le pouvoir d' exiger le remboursement d' aides octroyées en violation du traité, bien que l' article 93, paragraphe 2, ne vise que la suppression et la modification. Cette conception était fondée sur l' effet utile de cette disposition.
110. Dans l' arrêt "Tubemeuse" (66), vous avez rejeté l' argument du gouvernement belge contestant la proportionnalité de la mesure de récupération au motif que
"... la suppression d' une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité" (67).
111. On pouvait déduire de votre jurisprudence que, lorsque la décision d' incompatibilité était motivée, aucune formalité supplémentaire n' était exigée quant à la récupération d' aides octroyées en violation des règles du traité. C' est d' ailleurs la thèse défendue par votre avocat général Monsieur Van Gerven dans ses conclusions dans les deux affaires précitées (68).
112. Cependant, votre position n' a pas été identique dans ces deux arrêts, en sorte qu' ils doivent être distingués.
113. En effet, dans l' arrêt Italie-Alfa Romeo/Commission (69), la contestation de la République italienne portait sur le défaut de motivation relatif à la détermination de l' entreprise qui devait restituer les aides et sur l' obligation pesant sur la Commission de démontrer qu' à défaut de récupération l' équilibre du marché s' en serait trouvé compromis. Vous avez estimé, quant au premier grief, que la Commission avait parfaitement motivé sa décision quant à la détermination du bénéficiaire de l' aide et, en ce qui concerne le second, vous avez rappelé votre jurisprudence selon laquelle
"... la suppression d' une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité" (70).
114. Dans l' arrêt Italie-ENI-Lanerossi/Commission (71), le grief portait sur l' insuffisance de motivation de la restitution, la Commission ayant justifié celle-ci en raison de "la gravité et de l' ampleur de l' infraction".
115. Vous avez, dans un premier temps, rappelé votre jurisprudence en matière de motivation des actes faisant grief aux termes de laquelle
"... la motivation d' une décision doit fournir à l' intéressé les indications nécessaires pour savoir si la décision est ou non bien fondée et permettre à la Cour d' exercer son contrôle ... " (72).
116. Pour conclure que
"... la restitution du montant total des aides a été motivée par 'la gravité et l' ampleur de l' infraction' . Si une telle justification, prise isolément, peut paraître d' un laconisme critiquable, il convient de souligner qu' elle intervient dans le cadre d' une décision qui explique, de façon circonstanciée, l' impact des aides en question sur un secteur en crise ... " (73).
117. Doit-on en déduire que cette dernière décision modifie votre jurisprudence?
118. Nous n' avons aucune raison de le penser. En effet, lorsque la Commission constate l' illégalité d' une aide octroyée, cette indication doit suffire à motiver l' exigence de récupération.
119. Il serait excessif, lorsque des aides ont été octroyées en violation du traité parce que sans notification préalable, que la Commission soit contrainte de motiver autrement sa décision que par la seule constatation de l' incompatibilité de l' aide octroyée. Une telle exigence privilégierait incontestablement les États qui, en infraction avec l' article 93, paragraphe 3, du traité, ne notifieraient pas préalablement leurs aides. Or cette disposition interdisant à l' État membre intéressé, jusqu' à décision finale de la Commission, d' attribuer les aides envisagées, aucun impératif de motivation en matière de restitution n' est exigé lorsque la Commission les juge incompatibles puisque, par hypothèse, elles n' ont pas encore été octroyées.
120. Ayant ainsi constaté et motivé l' incompatibilité du programme d' aides, la décision de la Commission nous apparaît conforme aux prescriptions de l' article 190 du traité.
121. Si vous estimiez cependant qu' une telle formule ne préserve pas suffisamment les droits des intéressés, il conviendra de relever que, lors de l' ouverture de la procédure, la Commission a informé le gouvernement allemand que toute aide accordée avant la clôture de la procédure pourrait donner lieu à une demande de remboursement, possibilité qui a d' ailleurs été reprise dans la communication de la Commission au Journal officiel des Communautés européennes.
122. En outre, la décision de restitution est parfaitement justifiée au regard de la décision d' incompatibilité qui a mis en évidence, en raison de l' impact et de l' importance des montants des aides octroyés, le risque d' atteinte à une politique régionale harmonieuse.
123. Nous concluons donc au rejet des recours et à ce que les dépens soient supportés, dans l' affaire C-324/90, par la République fédérale d' Allemagne et, dans l' affaire C-342/90, par la société Pleuger Worthington GmbH.
(*) Langue originale: le français.
(1) - Décision 91/389/CEE de la Commission relative à des aides de la ville de Hambourg (JO L 215, p. 1).
(2) - Rapport d' audience: I. Faits.
(3) - Lettre du 3 mai 1989, SG(89) D/5660. Annexe 7 du mémoire en défense dans l' affaire C-324/90.
(4) - Communication C-11/89 (JO C 309, p. 3).
(5) - Arrêt du 14 février 1990, points 9 à 24 (C-301/87, Rec. p. I-307).
(6) - Point 43 du recours.
(7) - Arrêt du 30 janvier 1985, Commission/France, point 13 (290/83, Rec. p. 439).
(8) - Arrêt du 27 mars 1980 (61/79, Rec. p. 1205).
(9) - Point 31.
(10) - Recours du gouvernement allemand, p. 4 et 18 à 43.
(11) - Arrêt du 10 juillet 1986, Belgique/Commission, point 16 (234/84, Rec. p. 2263).
(12) - Troisième alinéa de l' annexe 7 du mémoire en défense dans l' affaire C-324/90.
(13) - JO C 309, p. 3.
(14) - Point 2.
(15) - Annexe 2 du mémoire en défense de la Commission dans l' affaire C-324/90.
(16) - Arrêt C-301/87 précité.
(17) - Point 19.
(18) - Lettre du 3 mai 1989 précitée.
(19) - Quatrième alinéa, souligné par nous.
(20) - Point 22. Voir également en ce sens l' arrêt du 21 mars 1990, Belgique/Commission, point 18 (C-142/87, Rec. p. I-959).
(21) - Arrêt 234/84 précité.
(22) - Arrêt du 14 octobre 1987 (248/84, Rec. p. 4013).
(23) - Point 18.
(24) - En outre, le fait que tous les contrats contiennent une clause selon laquelle le montant de la subvention devrait être restitué, en cas de transfert de siège ou d' activités de l' entreprise, ou de réduction du personnel à proportion de plus de 20 %, pour des motifs autres que conjoncturels, vient au soutien de la thèse de la Commission. En effet, une telle condition démontre que l' aide est consentie pour des motifs individuels et non pas dans un intérêt supérieur général.
(25) - Décision 91/389/CEE précitée, p. 5.
(26) - Point 18.
(27) - Arrêt C-301/87 précité.
(28) - Point 33.
(29) - Arrêt du 13 juillet 1988 (102/87, Rec. p. 4067).
(30) - Point 6.
(31) - Première résolution des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, concernant les régimes d' aides à finalité régionale (JO C 111, p. 1).
(32) - Point 6.
(33) - Arrêt du 17 septembre 1980 (730/79, Rec. p. 2671).
(34) - Point 11.
(35) - Arrêt du 11 novembre 1987 (259/85, Rec. p. 4393).
(36) - Point 24.
(37) - Voir également l' arrêt du 21 mars 1991, Italie/Commission, point 27 (C-303/88, Rec. p. I-1433).
(38) - Point 19.
(39) - Arrêt 730/79 précité, point 11.
(40) - Arrêt C-142/87 précité.
(41) - Point 43.
(42) - Arrêt 248/84 précité, point 18.
(43) - Arrêt du 13 mars 1985, Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commission, point 19 (296/82 et 318/82, Rec. p. 809).
(44) - Notification de régimes d' aides d' importance mineure (JO C 40, p. 2).
(45) - Deuxième alinéa, souligné par nous.
(46) - Arrêt du 28 avril 1993 (C-364/90, non encore publié au Recueil).
(47) - Point 24.
(48) - A supposer même qu' une région soit considérée comme défavorisée, il convient de rappeler, ainsi que l' écrit Monsieur J. Biancarelli, que (...) la reconnaissance du caractère défavorisé de la région en cause n' emporte aucun droit à l' attribution d' une aide. Il faut, en outre, un caractère structurant de cette dernière, ce qui équivaut à la condamnation des aides de sauvetage (Actualité juridique, Droit administratif, 20 juin 1993, n 6, p. 412 et s., spec. p. 425).
(49) - Point 19.
(50) - Point 10, quatrième alinéa in fine.
(51) - Communication de la Commission sur la méthode pour l' application de l' article 92 paragraphe 3 sous a) et c) aux aides régionales (JO 1988, C 212, p. 2).
(52) - Précitée, note 51.
(53) - Annexe 9 du mémoire en défense dans l' affaire C-324/90.
(54) - Décision litigieuse, p. 7.
(55) - Arrêt 730/79 précité, point 24.
(56) - Ibidem, point 18.
(57) - Décision 87/573/CEE de la Commission, du 15 juillet 1987, relative à la nouvelle délimitation des zones d' aide au Danemark à partir du 1er janvier 1987 (JO L 347, p. 64).
(58) - Arrêt du 4 juillet 1985 (134/84, Rec. p. 2225). Voir également, en ce sens, l' arrêt du 2 mai 1985, De Angelis/Commission, point 17 (246/83, Rec. p. 1253).
(59) - Point 14.
(60) - Arrêt 730/79 précité, point 24.
(61) - Arrêt du 14 novembre 1984 (323/82, Rec. p. 3809).
(62) - Point 17.
(63) - La décision sous examen est, en ce qui concerne la restitution des aides illégalement octroyées, motivée en ces termes: (...) Les aides litigieuses accordées par la ville de Hambourg n' étant pas justifiées, elles doivent, dans la mesure où elles ont déjà été payées, être remboursées par les entreprises bénéficiaires. Cette exigence de remboursement est la suite logique de l' illégalité et de l' incompatibilité des aides, et en raison du caractère particulièrement fondamental de l' obligation de notification des nouvelles aides prévue à l' article 93, paragraphe 3, on peut considérer que toute entreprise qui bénéficie d' aides d' État doit savoir que de telles aides doivent être notifiées préalablement à la Commission et que, à défaut de notification, le remboursement des aides peut être exigé (...). (IV, point 14, deuxième alinéa).
(64) - Arrêts Italie-ENI-Lanerossi/Commission (C-303/88, Rec. p. I-1433) et Italie-Alfa Romeo/Commission (C-305/89, Rec. p. I-1603).
(65) - Arrêt du 12 juillet 1973 (70/72, Rec. p. 813).
(66) - Arrêt du 21 mars 1990, Belgique/Commission (C-142/87, Rec. p. I-959).
(67) - Point 66.
(68) - Dans ses conclusions sous l' affaire ENI-Lanerossi, Monsieur Van Gerven s' exprimait en ces termes: ... la Commission observe qu' il ressort déjà clairement du texte de l' article 93, paragraphe 2, du traité - cette disposition prévoit la suppression (ou la modification) de l' aide - que l' ordre de recouvrement ne doit pas être motivé de manière spécifique. On peut déjà déduire de l' arrêt dans l' affaire 70/72 que les motifs, que la Commission doit indiquer dans sa décision, concernent l' incompatibilité de l' aide avec le traité; dès que cette décision est motivée, la Commission peut sans plus exiger le recouvrement. Ce point de vue nous paraît exact. (point 23, paragraphe 2), et sous l' affaire Alfa Romeo, il indiquait: Dans l' arrêt qu' elle a rendu le 21 mars 1990 dans l' affaire C-142/87, la Cour ajoute que la répétition de l' aide est la conséquence logique de la constatation de son incompatibilité avec le marché commun (...). Nous en déduisons qu' une telle conséquence logique ne requiert pas de motivation particulière (point 21).
(69) - Arrêt C-305/89 précité.
(70) - Point 41.
(71) - Arrêt C-303/88 précité.
(72) - Point 52.
(73) - Point 54.
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