Avis juridique important
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 20 novembre 1990. - Commission des Communautés européennes contre Royaume de Belgique. - Égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale - Détermination du montant des prestations de chômage et des indemnités d'invalidité. - Affaire C-229/89.
Recueil de jurisprudence 1991 page I-02205
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Par le présent recours, la Commission vous invite à constater que le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE en n' adoptant pas, dans les délais prescrits par l' article 8, paragraphe 1, de la directive 79/7/CEE du Conseil ( 1 ), les mesures nécessaires pour assurer l' application du principe d' égalité de traitement entre hommes et femmes aux régimes légaux de sécurité sociale et, particulièrement, en maintenant en vigueur un système d' allocations de chômage et d' invalidité discriminatoire envers les travailleurs féminins .
2 . Sont ainsi visés l' arrêté royal du 8 août 1986 ( 2 ) et l' arrêté ministériel du 23 janvier 1987 ( 3 ), en ce qui concerne les allocations de chômage, et l' arrêté royal du 30 juillet 1986 ( 4 ), qui dispose en matière d' assurance contre la maladie et l' invalidité . Ces textes répartissent les allocataires en trois groupes . Le groupe 1 comprend les travailleurs qui cohabitent avec une ou plusieurs personnes à charge ( dénommés, jusqu' au 8 août 1986, "chefs de ménage "), le groupe 2, les travailleurs vivant seuls ( appelés "travailleurs isolés "), le groupe 3, ceux qui cohabitent avec une personne disposant d' un revenu professionnel ou de remplacement ( qualifiés, jusqu' au 8 août 1986, de "cohabitants ").
3 . L' indemnisation du chômage est effectuée par l' octroi, en premier lieu, d' une allocation de base égale à 35 % du salaire antérieur ( 5 ), avec application d' un plafond dans la prise en compte de ce dernier . Cette prestation est versée à chacun des travailleurs relevant des trois groupes, sous la réserve que ceux du groupe 3 n' en bénéficient que durant dix-huit mois ( plus trois mois par année de travail effectuée ), à la suite desquels une allocation forfaitaire ( 6 ) leur est attribuée . Par ailleurs, une allocation dite "perte de revenu unique", égale à 5 % du salaire antérieur, éventuellement plafonné, est versée aux travailleurs des groupes 1 et 2 . Enfin, les allocataires des groupes 2 et 3 bénéficient d' un "complément d' adaptation" égal à 20 % du même salaire antérieur pendant la première année de leur chômage; ceux du groupe 1 en bénéficient sans limitation de durée . En conséquence, un an après la perte de l' emploi, le chômage est indemnisé à raison de 60 % pour les personnes du groupe 1, 40 % pour celles du groupe 2 et, pour la durée ci-avant précisée, 35 % pour celles du groupe 3 .
4 . Il convient d' ajouter que les bénéficiaires du groupe 3 voient leur allocation augmentée d' un complément de 3 640 BFR si, compte tenu des faibles revenus des personnes qui cohabitent avec eux, l' ensemble des revenus du ménage n' atteint pas 29 198 BFR .
5 . En ce qui concerne l' assurance contre la maladie et l' invalidité, le montant des indemnités est fixé à 65 % du salaire antérieur, le cas échéant plafonné, pour le groupe 1, à 45 % pour le groupe 2 et à 40 % pour le groupe 3 .
6 . Les statistiques adressées par les autorités belges à la Commission par lettre du 12 septembre 1983 et fondées sur un sondage portant sur 6 % des chômeurs complets indemnisés en juin 1982 montrent que les chômeurs appartenant au groupe 1 sont, à raison de 81,4 %, des hommes et que, en revanche, les femmes représentent 65,2 % des personnes relevant du groupe 3 ( 7 ).
7 . La Commission estime que le système belge d' indemnisation du chômage et de l' invalidité conduit à une discrimination indirecte au détriment des femmes contraire à l' article 4, paragraphe 1, de la directive . Elle se fonde sur votre jurisprudence, élaborée essentiellement à propos des travailleurs à temps partiel ( 8 ), selon laquelle, en présence d' une mesure discriminatoire à leur encontre, s' il est établi que cette mesure frappe un nombre beaucoup plus élevé de femmes que d' hommes, celle-ci est contraire au principe de l' égalité de traitement à moins qu' il ne puisse être prouvé qu' elle s' explique
"par des facteurs objectivement justifiés et étrangers à toute discrimination fondée sur le sexe" ( 9 ).
8 . Cette jurisprudence est également applicable en dehors de la situation particulière des travailleurs à temps partiel . Ainsi, dans votre arrêt Teuling ( 10 ), vous avez déclaré que
"un système de prestations, où ... des majorations sont prévues, qui ne sont pas directement fondées sur le sexe des ayants droit, mais qui tiennent compte de leur état matrimonial et familial, et où il s' avère qu' un pourcentage nettement plus faible de femmes que d' hommes peuvent bénéficier de telles majorations, serait contraire à l' article 4, paragraphe 1, de la directive, si ce système de prestations ne peut être justifié par des raisons excluant une discrimination fondée sur le sexe" ( 11 ).
9 . Les parties semblent s' opposer sur la répartition réelle des travailleurs masculins et féminins entre les groupes 1 et 3 . Il paraît cependant que les chiffres cités par la Commission dans sa requête, qui proviennent du sondage précité, laissent suffisamment apparaître que le groupe 1 comprend un nombre sensiblement plus élevé d' hommes et que le groupe 3, au contraire, est constitué essentiellement de femmes .
10 . La principale difficulté du présent recours réside, dès lors, dans l' existence ou non de "facteurs objectivement justifiés et étrangers à toute discrimination fondée sur le sexe ". Votre arrêt Teuling, précité, répond en partie à cette interrogation .
11 . En effet, vous y avez constaté que
"selon le gouvernement néerlandais, l' AAW ne lierait pas des prestations au salaire précédemment obtenu par les ayants droit, mais viserait à garantir un minimum de moyens d' existence en l' absence de tout autre revenu professionnel ".
Vous avez considéré sur ce point que
"une telle garantie accordée par des États membres aux ayants droit, qui autrement seraient frappés d' indigence, fait partie intégrante de la politique sociale des États membres" ( 12 )
et que
"en conséquence, si les majorations d' une prestation minimale de sécurité sociale visent à éviter, en l' absence de tout autre revenu professionnel, que la prestation de sécurité sociale ne tombe au-dessous du minimum de moyens d' existence pour les ayants droit qui, du fait d' avoir un conjoint ou des enfants à charge, doivent supporter des charges accrues par rapport aux personnes seules, de telles majorations peuvent être justifiées au regard de la directive" ( 13 ).
Vous avez ajouté, enfin, qu' il appartenait à la juridiction nationale de vérifier le respect sur ce point du principe de proportionnalité, et notamment si les majorations correspondent aux charges accrues que les ayants droit avec un conjoint ou des enfants à charge doivent supporter par rapport aux personnes seules ( 14 ).
12 . La justification présentée dans la présente affaire par le gouvernement belge est en partie différente ( 15 ). En effet, l' objectif de la législation en cause est, selon ce gouvernement, d' attribuer aux bénéficiaires un revenu de remplacement . Dès lors, le montant des prestations est, en règle générale, fonction de celui du revenu antérieur .
13 . Toutefois, l' existence d' un plafonnement dans la prise en compte du revenu antérieur ainsi que la fixation d' un forfait pour les membres du groupe 3 après une certaine période de chômage permettent de conclure que l' objectif est également d' assurer un minimum de ressources . La prise en compte du salaire antérieur est d' ailleurs toute relative, puisque le montant maximal des prestations octroyées aux membres du groupe 1 est de 29 198 BFR par mois, c' est-à-dire que tout salaire supérieur à 50 000 BFR environ n' est pris en considération que jusqu' à ce plafond . On peut s' interroger à cet égard sur le point de savoir si une allocation d' un montant de 29 198 BFR pour deux personnes sans autres revenus, le cas échéant avec des enfants à charge, ne participe pas tout autant du minimum social que de l' octroi d' un revenu de remplacement .
14 . La Commission semble conclure des motifs de votre arrêt Teuling, précité, que la volonté d' assurer aux bénéficiaires du régime concerné un revenu de remplacement ne saurait en aucun cas justifier l' octroi de majorations au regard de la directive ( 16 ). En d' autres termes, les systèmes sociaux de protection contre le chômage ou l' invalidité ne sauraient être compatibles avec les exigences du droit communautaire en matière d' égalité de traitement qu' à la condition de chercher à instituer un minimum de moyens d' existence, et non d' attribuer un revenu de remplacement .
15 . Il s' agit là d' une position de principe . La Commission, dans son rapport intérimaire sur l' application de la directive 79/7 ( 17 ), paru en 1984, considérait déjà que les majorations dues au titre du conjoint à charge sont justifiées si les prestations sont d' un montant égal au minimum social, et seulement dans ce cas . La même opinion a été défendue par son représentant lors de l' affaire Teuling .
16 . Disons-le tout net : il nous semble excessif de tirer une telle conséquence de votre arrêt . Le fait d' avoir examiné la justification avancée dans cette affaire par le gouvernement néerlandais et d' avoir considéré qu' elle pouvait constituer un facteur objectif de justification ne saurait entraîner que tout autre motif - présenté au surplus à l' appui d' un régime social légèrement différent - serait dénué de pertinence .
17 . Il faut se garder, nous semble-t-il, d' une interprétation a contrario du point 16, précité, de votre arrêt pour en déduire que toute législation où les majorations pour personne à charge prendraient en considération le revenu antérieur serait incompatible avec la directive 79/7 ( 18 ). Bien au contraire, l' avocat général M . Mancini, dans ses conclusions sous cet arrêt, indiquait que le système en cause
"a en effet pour but de sauvegarder un intérêt considéré à juste titre comme prioritaire ( la protection des sujets pour lesquels, compte tenu des charges familiales qu' ils supportent, le rattachement de la prestation au dernier salaire perçu ferait tomber le montant de la prestation au-dessous du minimum social )" ( 19 ).
18 . Les faits de l' affaire Teuling étaient d' ailleurs clairs . Mme Teuling Worms avait subi une réduction du montant de sa pension, car celui-ci était, désormais, fonction non plus du salaire minimal légal, mais de la rémunération antérieure ( 20 ).
19 . A notre sens, le critère pertinent est de savoir si, comme vous l' avez prescrit dans votre arrêt Teuling, les majorations correspondent au surcroît de charges occasionné par l' existence d' un conjoint ou d' enfants dépourvus de revenus . En d' autres termes, il convient d' examiner in concreto le respect du principe de proportionnalité quant au montant des majorations, et non déclarer in abstracto, ainsi que la Commission souhaiterait vous le voir juger, que toute prise en considération du revenu antérieur serait, dans son principe même, contraire aux exigences de l' égalité de traitement .
20 . En effet, vous avez rappelé, au point 16 de l' arrêt Teuling, que la garantie d' un minimum de moyens d' existence faisait partie intégrante de la politique sociale des États membres . Cette précision paraît faire référence à votre jurisprudence habituelle qui rappelle que, en l' état actuel du droit communautaire, les États membres sont libres de déterminer l' étendue de la protection sociale ( 21 ). Bien plus, dans le domaine particulier de la protection de la femme en ce qui concerne la grossesse et la maternité vis-à-vis de l' accès à l' emploi et des conditions de travail, vous avez relevé, dans votre arrêt Hofmann ( 22 ), que les mesures prises pour assurer cette protection
"sont étroitement liées à l' ensemble du système de protection sociale des différents États membres" ( 23 )
et constaté que
"ces États disposent d' une marge d' appréciation raisonnable en ce qui concerne la nature des mesures de protection et les modalités concrètes de leur réalisation" ( 24 ).
21 . Enfin, votre arrêt Teuling ( 25 ) a reconnu la compatibilité avec la directive d' une disposition
"par laquelle la garantie, précédemment donnée à tous les travailleurs se trouvant en incapacité de travail et dont le revenu se situe autour du salaire minimal légal, de bénéficier d' une prestation ( nette ) au moins égale au salaire minimal légal ( net ) ne vaut plus que pour celui qui a un conjoint soit à charge, soit ne touchant qu' un revenu très bas, ou un enfant à charge" ( 26 ).
22 . Si, ainsi que vous l' avez jugé, un État membre peut réduire le niveau de sa protection sociale en excluant désormais les travailleurs isolés du bénéfice de toute prestation, il peut a fortiori choisir de leur attribuer une indemnité réduite, compte tenu de l' absence de personnes à charge . C' est là l' expression d' une politique sociale sur laquelle, sauf discrimination, le droit communautaire, en l' état, n' a pas d' empire . Que les majorations octroyées à ceux qui, au contraire, vivent avec des personnes dépourvues de revenus fassent ou non référence au salaire antérieur, l' essentiel est, nous l' avons dit, de savoir si ces majorations correspondent à ces charges supplémentaires .
23 . Or, en l' espèce, les informations données par les parties ne permettent pas de se faire une idée précise de la situation sur ce point en Belgique . Il faudrait savoir quelle est la moyenne des revenus perçus par les personnes avec lesquelles vivent les bénéficiaires du groupe 3; il faudrait connaître le montant moyen des besoins d' une famille dont les membres ne disposent plus de revenus . Les montants minimaux et maximaux indiqués par le gouvernement belge dans son mémoire en défense ( 27 ) ne font pas apparaître, prima facie, une distorsion par rapport aux besoins d' un couple, éventuellement avec des enfants, dont le mari ou la femme se trouve désormais au chômage ou en invalidité . S' agissant d' un recours en manquement, il appartient, selon votre jurisprudence, à la Commission d' apporter la preuve du manquement allégué . Il nous semble qu' à cet égard il n' a été avancé aucun élément déterminant permettant de démontrer que les majorations en cause excèdent le montant des charges accrues par la présence d' un conjoint ou d' enfants dépourvus de revenus .
24 . Vous nous permettrez encore quelques brèves observations . Suivre l' argumentation de la Commission ne serait pas sans conséquences graves . Cela conduirait, en effet, à exiger dans de nombreux cas une diminution du montant des majorations pour personne à charge dès lors qu' elles excéderaient le strict minimum social, même si elles ne dépassaient pas le montant des charges effectives . En d' autres termes, votre arrêt obligerait certains États membres à réduire le niveau de protection sociale .
25 . D' autres considérations, en revanche, n' ont pas à être prises en compte . Il en est ainsi, d' une part, de ce que les travailleurs masculins qui se trouvent majoritairement dans le groupe 1 verraient leurs majorations pour personne à charge réduites au montant du minimum social, subissant ainsi une perte de revenus qui atteindrait également leur épouse . En effet, une telle conséquence n' a pas à être appréhendée dans le cadre de la directive 79/7, qui, tout comme l' article 119 du traité, n' institue le principe d' égalité de traitement qu' à l' égard des travailleurs masculins et féminins, bien qu' il existe, n' en doutons pas, dans l' ordre juridique communautaire un principe général d' égalité entre les hommes et les femmes, indépendamment de leur qualité de travailleur .
26 . Il en est ainsi, d' autre part, de la considération selon laquelle le système litigieux conduit à décourager les femmes inactives de se présenter sur le marché de l' emploi, compte tenu de la réduction consécutive des indemnités de chômage ou d' invalidité octroyées à leur conjoint . Un tel fait devrait, le cas échéant, être examiné non au regard de la directive 79/7, mais vis-à-vis des dispositions de la directive 76/207/CEE du Conseil, du 9 février 1976, relative à la mise en oeuvre du principe de l' égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l' accès à l' emploi, à la formation et à la promotion professionnelle, et les conditions de travail ( 28 ).
27 . Nous sommes ainsi conduit à rejeter le manquement de ce chef .
28 . Quelques mots encore pour être complet . La Commission semble présenter un grief distinct fondé sur la violation par le gouvernement belge d' une obligation de "standstill", dans la mesure où la situation des femmes invalides aurait été aggravée par l' arrêté royal du 30 juillet 1986 étendant le système critiqué à l' assurance contre la maladie et l' invalidité . Le gouvernement belge nie que les articles 117, 118, 118 A et 118 B imposent une obligation de "standstill ".
29 . Semblable question a déjà été débattue au cours de la procédure ayant donné lieu à votre arrêt Teuling, précité . Vous n' avez pas eu à la trancher, mais l' avocat général M . Mancini l' avait abordée dans ses conclusions .
"Nous partageons les considérations que la Commission a développées dans ses observations écrites" ( 29 ),
disait-il .
"Elle reprend et développe une thèse soutenue avec autorité dans la doctrine et selon laquelle, même lorsque la directive ne contient pas une clause explicite de 'standstill' , sa notification engendre un 'effet de blocage' en ce sens qu' elle interdit aux États d' arrêter des mesures contraires à ses dispositions . En effet, comme on le sait, la directive a pour objectif particulier d' harmoniser les ordres juridiques des États membres en réduisant les disparités législatives et administratives existantes . Il est donc évident que, par le seul fait d' avoir été arrêtée, elle oblige les États membres à s' abstenir d' introduire des mesures nouvelles qui seraient de nature à accentuer ces disparités" ( 30 ).
30 . A notre sens, c' est essentiellement au regard de l' article 5 du traité que devrait être examinée l' attitude d' un État membre qui, dans le délai qui lui est laissé pour rendre son droit conforme aux dispositions de la directive d' harmonisation, choisirait, au contraire, d' aggraver encore les distorsions existantes ( 31 ).
31 . On peut s' interroger cependant sur la pertinence d' un tel reproche, eu égard aux faits de l' espèce . La violation d' une éventuelle obligation de "standstill" ne se conçoit qu' alors que le délai d' intégration de la directive n' est pas encore expiré . Or, la directive 79/7 devait être intégrée dans les droits nationaux avant le 23 décembre 1984; l' arrêté royal étendant le système critiqué à l' assurance contre la maladie et l' invalidité est du 30 juillet 1986 . On discerne mal, en conséquence, en quoi ce grief serait différent du premier .
32 . Nous concluons donc au rejet du présent recours et à la condamnation de la Commission aux dépens .
(*) Langue originale : le français .
( 1 ) Directive du 19 décembre 1978 relative à la mise en oeuvre progressive du principe de l' égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale ( JO 1979, L 6, p . 24 ).
( 2 ) Moniteur belge du 27.8.1986, p . 11825 .
( 3 ) Moniteur belge du 11.2.1987, p . 1817 .
( 4 ) Moniteur belge du 2.8.1986, p . 10854 .
( 5 ) Les textes pertinents emploient l' expression "rémunération journalière moyenne"; voir l' avis motivé, annexe I de la requête .
( 6 ) Dont le montant est, selon la Commission, de 10 505 BFR ( requête, p . 6 ) et, selon le gouvernement belge, de 10 920 BFR ( mémoire en défense, p . 2 ).
( 7 ) Avis motivé émis le 20 juin 1988, p . 7 de l' annexe I du recours .
( 8 ) Arrêt du 31 mars 1981, Jenkins ( 96/80, Rec . p . 911 ); arrêt du 13 mai 1986, Bilka ( 170/84, Rec . p . 1607 ); arrêt du 13 juillet 1989, Rinner-Kuehn ( 171/88, Rec . p . 2743 ); arrêt du 13 décembre 1989, Ruzius-Wilbrink ( C-102/88, Rec . p.4311 ); arrêt du 27 juin 1990, Kowalska ( C-33/89, Rec . p . I-2591 ).
( 9 ) Affaire 170/84, précitée, dispositif et point 30 .
( 10 ) Arrêt du 11 juin 1987, 30/85, Rec . p . 2497 .
( 11 ) Point 13 .
( 12 ) Affaire 30/85, précitée, point 16 .
( 13 ) Point 17 .
( 14 ) Point 18 .
( 15 ) Mémoire en défense, p . 9 .
( 16 ) Mémoire en réplique, p . 13 .
( 17 ) Doc . COM(83 ) 793, du 6 janvier 1984, p . 9 .
( 18 ) Prechal, S ., et Burrows, N .: Gender Discrimination Law of the European Community, p . 195 et 196, qui écrivent : "It may be argued that the objective justification test, being a sort of derogation from the principle of equal treatment, must be interpreted as strictly as possible and that increases are only permitted in order to guarantee a social minimum for a person with a dependent spouse or child ."
( 19 ) Conclusions, Rec . p . 2513 .
( 20 ) Conclusions, Rec . p . 2510 .
( 21 ) Ainsi avez-vous jugé, sur le terrain de l' article 51 du traité CEE, que les règlements concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants "n' ont pas organisé un régime commun de sécurité sociale, mais qu' ils ont laissé subsister des régimes distincts engendrant des créances distinctes ...". Arrêt du 6 mars 1979, Rossi, point 13 ( 100/78, Rec . p . 831 ); voir aussi arrêt du 12 juin 1980, Laterza, point 8 ( 733/79, Rec . p . 1915 ), et arrêt du 9 juillet 1980, Gravina, point 7 ( 807/79, Rec . p . 2205 ).
( 22 ) Arrêt du 12 juillet 1984, 184/83, Rec . p . 3047 .
( 23 ) Point 27 .
( 24 ) Point 27 .
( 25 ) Précité, points 20 à 23 .
( 26 ) Point 23 .
( 27 ) P . 2 et 5 .
( 28 ) JO L 39, p . 40 .
( 29 ) P . 2513 .
( 30 ) Ibidem .
( 31 ) Ainsi, en matière de pêche, avez-vous reconnu, sur le fondement de cet article, l' obligation pour les États membres de ne prendre, dans le cadre de conventions internationales, aucun engagement susceptible de gêner la Communauté ( arrêt du 14 juillet 1976, Kramer, points 42 à 44, 3/76, 4/76 et 6/76, Rec . p . 1279 ); voir aussi arrêt du 16 février 1978, Commission/Irlande, point 65 ( 61/77, Rec . p . 417 ); arrêt du 4 octobre 1979, France/Royaume-Uni, point 8 ( 141/78, Rec . p . 2923 ); arrêt du 10 juillet 1980, Commission/Royaume-Uni, point 10 ( 32/79, Rec . p . 2403 ); arrêt du 5 mai 1981, Commission/Royaume-Uni, point 28 ( 804/79, Rec . p . 1045 ); voir également, en matière de libre circulation des travailleurs, arrêt du 23 mars 1983, Peskeloglou ( 77/82, Rec . p . 1085 ).
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