Avis juridique important
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 29 mai 1991. - Commission des Communautés européennes contre Royaume d'Espagne. - Mesures de contrôle - Captures de stocks de poissons soumis à un TAC ou à un quota en dehors de la zone de pêche de la Communauté. - Affaire C-258/89.
Recueil de jurisprudence 1991 page I-03977
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Par le présent recours, la Commission vous demande de constater qu' en n' appliquant pas aux captures de stocks ou de groupes de stocks de poissons soumis à un total admissible de captures ( TAC ) ou à un quota effectuées en dehors de la zone de pêche de la Communauté, les mesures de contrôle prévues par le règlement ( CEE ) n 2O57/82 ( 1 ) et, notamment, par ses articles 1er, 6 à 9 et 1O, ainsi que par le règlement ( CEE ) n 2241/87 ( 2 ) et, notamment, par ses articles 1er, 5 à 9 et 11, le royaume d' Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité .
2 . Les faits à l' origine du présent recours sont constants entre les parties et peuvent être brièvement résumés . En 1986 et en 1987, les inspecteurs de la Commission ont constaté qu' au cours de ces deux années l' administration espagnole n' a pas enregistré de captures des espèces soumises à TAC ou à quota, pêchées dans les sous-zones CIEM VI, VII et VIII au-delà de la limite des 200 milles de la zone de pêche de la Communauté . Les autorités espagnoles n' ont pas engagé d' actions pénales ou administratives à l' encontre de ces débarquements .
3 . Les règlements dont il vous est demandé de constater la violation établissent un régime de contrôle à l' égard des activités de pêche exercées par les bateaux des États membres, afin de s' assurer du respect des limitations de possibilités de pêche arrêtées par les règlements annuels fixant le TAC par stock ou groupe de stocks, et la répartition entre États membres du volume des prises disponibles pour la Communauté . Les mesures de contrôle des captures peuvent être schématiquement résumées comme suit . L' article 1er de ces règlements impose notamment aux autorités compétentes d' un État membre d' intenter des actions pénales ou administratives, en vue de réprimer tout manquement à la réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle . Par ailleurs, il est fait obligation aux États membres de veiller à ce que toutes les mises à terre de stocks ou groupes de stocks soumis à un TAC ou à un quota effectuées par les bateaux de pêche battant pavillon d' un État membre soient enregistrées, et de notifier les informations reçues à la Commission ( 3 ). Chaque État membre doit ensuite interdire provisoirement aux bateaux battant son pavillon la pêche des espèces d' un stock donné, et ce à compter d' une date fixée par lui, de manière à garantir le non-dépassement du quota applicable à l' espèce concernée ( 4 ). Ensuite, les capitaines de bateaux de pêche doivent déclarer à l' État de débarquement et à l' État du pavillon, les mises à terre et les transbordements ou quantités retenues à bord de stocks soumis à un TAC ou à un quota et, pour ces mêmes stocks, tenir un journal de bord indiquant les quantités de chaque espèce capturées et retenues à bord, la date et le lieu de ces captures par référence à la plus petite zone pour laquelle un TAC ou un quota a été fixé et géré ( 5 ).
4 . On le constate, si ces dispositions visent à assurer le contrôle du respect de la limitation de l' effort de pêche résultant des TAC et quotas, elles ne déterminent pas ces derniers . Les TAC et quotas sont, en effet, déterminés chaque année conformément aux dispositions du règlement ( CEE ) n 17O/83 ( 6 ).
5 . Pour les deux années en cause, 1986 et 1987, les quotas alloués à l' Espagne ont été fixés par deux règlements ( 7 ).
6 . Pour définir les zones dans lesquelles TAC et quotas peuvent être utilisés, ces règlements retiennent la délimitation des sous-zones et diverses statistiques de pêche dans l' Atlantique du Nord-Est, réalisées par le Conseil international d' exploration de la mer ( CIEM ) et la délimitation des zones fixées par le comité des pêches de l' Atlantique Centre-Est ( Copace ).
7 . Retenons donc ici que ce sont ces règlements qui fixent les quotas pour chaque espèce, en précisant par ailleurs la ou les zones dans lesquelles ils pourront être utilisés . C' est précisément ce dernier point qui est au coeur du présent recours .
8 . En effet, la défense du royaume d' Espagne consiste exclusivement à soutenir que la Communauté ne serait pas compétente pour arrêter, de manière autonome, des mesures de contrôle des captures effectuées à l' extérieur des eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction des États membres .
9 . Selon la Commission, les règlements en cause ont prévu "sans équivoque" que les TAC et les quotas s' appliquent à la totalité des divisions ou sous-zones CIEM, sauf indication contraire .
10 . De fait, la lecture desdits règlements révèle que ce n' est que dans certaines hypothèses que la désignation de la zone CIEM concernée est suivie de l' indication "CE", alors que dans d' autres hypothèses pareille indication est absente ( 8 ). Il est clair, dès lors, que dans ces derniers cas le TAC ou quota s' applique à l' ensemble de la zone CIEM sans se limiter à la seule portion relevant des eaux territoriales des États membres de la Communauté . Par ailleurs, dans les règlements concernés, la détermination de certains quotas est accompagnée de la mention : "Ne peuvent être pêchés que dans les eaux placées sous la souveraineté ou relevant de la juridiction de l' État membre concerné ou dans les eaux internationales de la zone considérée " ( 9 ). Enfin, et surtout, les règlements en cause visent des zones CIEM, telle par exemple la zone IX, essentiellement extérieures aux eaux de la Communauté .
11 . Aucune ambiguïté donc : ces règlements ont déterminé des quotas pour des zones qui ne se limitent pas aux eaux de pêche "communautaires" et concernent également, le cas échéant, les eaux internationales .
12 . Or, le royaume d' Espagne, et c' est là encore une fois sa seule défense, conteste la compétence de la Communauté pour adopter des mesures limitant l' effort de pêche dans les eaux internationales .
13 . Nolens volens, cette défense constitue une exception d' illégalité à l' encontre des règlements concernés puisque ces textes ne comportent aucune marge d' interprétation à cet égard, contrairement à ce que l' Espagne a suggéré . La Communauté a clairement exercé la compétence que le royaume d' Espagne conteste . Quelle que soit la présentation que l' État défendeur adopte pour son argumentation, celle-ci consiste précisément à remettre en cause l' existence de cette compétence .
14 . Sans doute, en l' espèce, ce n' est pas l' illégalité des règlements dont la violation lui est reprochée par le dispositif du recours de la Commission que l' Espagne soulève . En revanche, elle conteste en substance inévitablement la légalité des dispositions fixant les zones du TAC, dispositions dont la réglementation en matière de contrôle, visée par le recours, a précisément pour objet d' assurer le respect . Il est clair que si l' argumentation espagnole était fondée quant à l' absence de compétence de la Communauté pour la fixation de TAC dans les eaux internationales, le recours de la Commission relatif au non-respect de la réglementation de contrôle pour les captures effectuées dans lesdites eaux devrait être rejeté . Il est tout aussi certain que si la défense espagnole devait être retenue par votre Cour, les règlements fixant les quotas seraient dès lors inapplicables en ce qu' ils ont trait à la zone s' étendant au-delà des eaux communautaires . Pour sa part, le royaume d' Espagne souhaite éviter que son argumentation soit qualifiée d' exception d' illégalité, en soutenant qu' il s' agit d' une question d' interprétation de la règlementation . Mais vous devez constater que la substance et l' objet de sa défense constituent en fait une exception d' illégalité, et en conséquence ainsi la requalifier . Soulignons qu' ici, dès lors qu' est contestée la compétence de la Communauté qui a été effectivement exercée par les règlements en cause, l' "étiquette" sous laquelle l' État défendeur présente sa défense ne saurait évidemment faire obstacle à ce que vous en restituiez la nature, pour constater que votre Cour se trouve très exactement en présence d' une exception d' illégalité .
15 . De ce point de vue, si la Commission a, semble-t-il, entrevu à l' audience qu' en réalité l' argumentation espagnole constituait une exception d' illégalité à l' encontre des règlements concernés, elle ne s' est cependant nullement prononcée sur le point de savoir s' il était permis à un État de soulever une telle exception à l' encontre d' un règlement dans le cadre d' un recours en manquement .
16 . Il aurait d' ailleurs été souhaitable que les parties prennent clairement position à cet égard, car la question de principe, qui revêt une importance certaine, n' a pas à ce jour été clairement tranchée par votre jurisprudence .
17 . Et vous ne pouvez à notre avis l' éluder en l' espèce . En effet, examiner l' argumentation du royaume d' Espagne conduit nécessairement à admettre qu' un État puisse se prévaloir de l' illégalité d' un règlement qui sert de fondement au recours en manquement . Or une telle prise de position ne peut être implicitement adoptée et, pour notre part, il nous paraît indispensable d' aborder cette question . Nous l' avons dit, votre jurisprudence n' a pas répondu nettement à cette difficulté . Elle comporte cependant d' intéressantes indications .
18 . Dans l' arrêt Italie/Conseil et Commission ( 10 ), l' État demandeur avait soulevé une exception d' illégalité à l' encontre d' un règlement, à l' appui d' un recours en annulation par lui introduit contre un autre règlement . Sans doute avez-vous alors déclaré irrecevable cette exception, au motif de l' absence de connexité entre les deux règlements . Mais force est de constater que vous n' avez pas adopté la solution qui aurait consisté à exclure, d' une façon générale, un État du bénéfice de l' exception d' illégalité à l' encontre d' un règlement, et que la lecture de votre décision incline au contraire très nettement à considérer que vous en avez admis le principe . Il est vrai que la doctrine a parfois estimé qu' une telle conclusion ne pourrait concerner, tout au plus, que l' exception d' illégalité soulevée par un État dans le cadre d' un recours en annulation qu' il aurait introduit, et non celle invoquée en défense à un recours en manquement ( 11 ). A notre avis, cette dernière distinction est difficile à justifier, compte tenu de la généralité de la formule retenue par votre arrêt rappelant que
"aux termes de ( l' article 184 ) toute partie peut, à l' occasion d' un litige mettant en cause un règlement, se prévaloir des moyens prévus à l' article 173, premier alinéa, pour invoquer l' inapplicabilité de ce règlement ".
19 . Nous relevons ensuite que votre arrêt Commission/Allemagne ( 12 ) a purement et simplement examiné des griefs d' illégalité dirigés par l' État défendeur contre la réglementation dont le non-respect était allégué par la Commission . Cependant, l' examen de la décision et du rapport d' audience révèle qu' aucune attention n' avait été spécifiquement accordée au problème procédural en cause .
20 . Par ailleurs, votre arrêt Commission/Belgique ( 13 ) nous semble loin d' avoir exclu qu' un État membre puisse invoquer par voie d' exception l' illégalité d' un règlement . En effet, avant de refuser à un État la possibilité de soulever une exception d' illégalité à l' encontre d' une décision individuelle dont il avait été destinataire, vous avez relevé que
"l' exception prévue à l' article 184 du traité est limitée, aux termes de cette disposition, aux litiges 'mettant en cause un règlement du Conseil ou de la Commission' " ( 14 ).
21 . Tout en circonscrivant ainsi l' objet des actes susceptibles de faire l' objet de l' exception d' illégalité, vous n' en réaffirmez pas moins la teneur littérale de l' article 184 et ainsi, selon nous, la faculté que celle-ci comporte, y compris pour l' État poursuivi en manquement .
22 . Il est vrai, vous avez indiqué, dans votre arrêt Simmenthal IV ( 15 ), que
"l' article 184 du traité CEE est l' expression d' un principe général assurant à toute partie le droit de contester, en vue d' obtenir l' annulation d' une décision qui la concerne directement et individuellement, la validité des actes institutionnels antérieurs, constituant la base juridique de la décision attaquée, si cette partie ne disposait pas du droit d' introduire, en vertu de l' article 173 du traité, un recours direct contre ces actes, dont elle subit ainsi les conséquences sans avoir été en mesure d' en demander l' annulation" ( 16 ).
Ce passage est invoqué par la doctrine opposée ( 17 ) à ce que les États puissent soulever une exception d' illégalité à l' encontre d' un règlement, acte qu' ils auraient pu attaquer . Compte tenu de la faculté d' introduire un recours en annulation contre les règlements, les États ne pourraient se voir reconnaître également la possibilité de soulever une exception d' illégalité, sans méconnaître les exigences de sécurité juridique dont procède le délai pour agir prévu à l' article 173 . Dans cette perspective, ce texte aurait pour seule fonction "de protéger les particuliers contre les décisions individuelles prises sur la base de règlements irréguliers et de compenser ainsi les restrictions mises dans leur chef à l' introduction d' un recours direct contre le règlement lui-même" ( 18 ).
23 . Pour notre part, nous nous rangeons à la thèse majoritaire de la doctrine ( 19 ), favorable à ce qu' un État puisse soulever une exception d' illégalité à l' encontre d' un règlement dans le cadre d' un recours en manquement, thèse que les conclusions de plusieurs de vos avocats généraux ( 20 ) nous semblent conforter .
24 . Tout d' abord, le libellé de l' article 184 est parfaitement clair : "Nonobstant l' expiration du délai prévu à l' article 173, troisième alinéa, toute partie peut, à l' occasion d' un litige mettant en cause un règlement du Conseil ou de la Commission, se prévaloir des moyens prévus à l' article 173, premier alinéa, pour invoquer devant la Cour de justice l' inapplicabilité de ce règlement ."
25 . Il est manifeste que, si "toute partie" peut invoquer l' illégalité d' un règlement par voie d' exception, on ne peut réserver cette faculté aux seuls particuliers sans prêter une portée restrictive au texte en cause ( 21 ). Au demeurant, si ce texte prévoit que l' exception d' illégalité peut être soulevée "nonobstant" l' expiration du délai de recours, il est peu convaincant de soutenir que cette faculté devrait être réservée aux parties qui précisément n' auraient pu agir à l' intérieur de ce délai .
26 . Au contraire, le texte, en prévoyant qu' en dépit de l' expiration du délai pour agir en annulation l' exception d' illégalité peut être soulevée, ouvre indiscutablement une possibilité supplémentaire de contrôle pour les requérants privilégiés qui auraient pu agir en annulation à titre principal .
27 . Bien que votre arrêt Simmenthal IV précédemment évoqué ait paru lier la faculté de provoquer un contrôle incident à l' absence de possibilité d' agir en annulation, il nous semble que cette conception serait trop restrictive et contraire à l' article 184 si elle conduisait à exclure les États du bénéfice de l' exception d' illégalité .
28 . Au demeurant, nous aurions du mal à admettre que votre Cour, en présence d' un règlement comportant certaines illégalités dénoncées par l' État défendeur, devrait constater, automatiquement en quelque sorte, le manquement sans examiner ces griefs, se bornant à relever qu' ils auraient pu être allégués dans le cadre d' un recours en annulation ( 22 ).
29 . Il est vrai que, en ce qui concerne les décisions dont l' État est le destinataire, vous avez exclu qu' il puisse soulever l' exception d' illégalité à leur encontre ( 23 ). Mais on ne peut manquer de relever à cet égard que le libellé de l' article 184 vise les seuls règlements, et que ces derniers, à la différence des décisions, ne sont pas adressés aux États . A cet égard, il n' est pas interdit de penser que la différence de régime de l' exception d' illégalité en ce qui concerne, d' une part, le règlement dont l' État n' est pas juridiquement le destinataire, d' autre part, la décision dont l' État est destinataire, repose sur la nature différente des actes . En d' autres termes, si l' acte adressé à un État ne peut faire l' objet à son initiative que d' un contrôle principal, en revanche, le règlement, loi communautaire, est également justiciable d' un contrôle incident provoqué par les États, lesquels, pour être soumis à cet acte, n' en sont pas juridiquement les destinataires .
30 . Par ailleurs, nous attirons votre attention sur des considérations de politique judiciaire . En privant les États membres de la possibilité de soulever l' exception d' illégalité à l' encontre d' un règlement, le risque n' est pas négligeable de voir se multiplier des recours directs purement "préventifs ". En outre, le recours en annulation de l' article 173 est un contrôle abstrait de normes alors qu' un contrôle incident, provoqué à l' occasion d' une difficulté concrète d' application, peut seul révéler certains vices de la législation communautaire ( 24 ).
31 . Enfin, l' argument parfois invoqué, selon lequel la participation des États membres à l' élaboration des règlements au sein du Conseil leur permettrait d' influer sur leur contenu et d' en prévenir les inconvénients, est loin de convaincre ( 25 ). Tout d' abord, il ne concernerait, le cas échéant, que les règlements adoptés par le Conseil selon la règle de l' unanimité . Mais surtout, même en pareil cas, ces considérations ne font nullement obstacle au droit d' agir en annulation, pleinement ouvert aux États . Pour quels motifs feraient-elles obstacle à l' exception d' illégalité?
32 . En conséquence, si l' argumentation du royaume d' Espagne doit à notre avis être considérée comme une exception d' illégalité à l' encontre des règlements en cause fixant les quotas et requalifiée par vous de la sorte, nous vous invitons à admettre qu' un État membre peut soulever ce moyen de défense dans le cadre d' un recours en manquement . Nous observons au surplus que, pour au moins l' un des deux règlements concernés, adopté avant que l' adhésion du royaume d' Espagne à la Communauté ne prenne effet, de sérieuses interrogations pourraient être soulevées à propos du principe même et du régime d' un recours en annulation introduit par cet État, alors même que c' est une telle possibilité qui, selon la doctrine défavorable à la faculté pour un État de soulever l' exception d' illégalité à l' encontre d' un règlement dans le cadre d' un recours en manquement introduit à son encontre, constituerait la justification de cette exclusion .
33 . Le présent litige a donc trait au point de savoir dans quelle mesure la compétence interne de la Communauté en matière de politique commune de la pêche s' étend à la réglementation autonome des captures effectuées en dehors des eaux de la Communauté . En d' autres termes, les TAC et quotas peuvent-ils s' étendre à des captures effectuées dans les eaux internationales?
34 . A cet égard, le royaume d' Espagne fait valoir en substance que les seules mesures que pourrait adopter la Communauté, quant aux captures extérieures aux eaux ne relevant pas de la souveraineté ou de la juridiction des États de la CEE, consisteraient dans la négociation d' accords internationaux et l' adoption de mesures destinées à exécuter ces accords .
35 . A la thèse de l' État défendeur, la Commission oppose une argumentation particulièrement fouillée qui, pourtant, semble d' inégale valeur . Commençons par en examiner ceux des aspects qui ne paraissent guère pertinents .
36 . Tel est tout d' abord le cas de la référence faite à la pratique législative de la Communauté elle-même . De ce point de vue, si l' étendue de la compétence de la Communauté est mise en cause par l' État défendeur, la Commission ne peut évidemment réfuter pareille argumentation, en invoquant la réglementation communautaire adoptée dans l' exercice de la compétence qui se trouve précisément contestée aujourd' hui .
37 . Nous n' accordons en conséquence, dans le cadre du présent débat, aucune portée de principe au droit dérivé adopté en la matière par la Communauté . Tout au plus peut-on relever les modifications non négligeables que comporterait, au regard de la pratique suivie jusque-là par le Conseil, la consécration par votre Cour de la thèse du gouvernement espagnol .
38 . La référence à la conclusion par la Communauté d' accords internationaux relatifs à la haute mer ne fournit pas davantage de contribution utile à la présente discussion . L' Espagne, en effet, ne remet nullement en cause la compétence externe de la Communauté à cet égard mais l' étendue de sa compétence interne .
39 . En revanche, la Commission paraît avoir invoqué à très juste titre les principes issus de votre jurisprudence . Et à cet égard, l' argumentation du gouvernement défendeur n' est nullement parvenue à remettre en cause la portée parfaitement claire de votre important arrêt Kramer ( 26 ).
40 . Dans cette décision, pour affirmer que
"il résulte des obligations et pouvoirs mêmes que le droit communautaire a établis, sur le plan interne, dans le chef des institutions de la Communauté, que celle-ci a compétence pour prendre des engagements internationaux tendant à la conservation des ressources de la mer" ( 27 ),
vous avez auparavant établi que
"la Communauté dispose, sur le plan interne, du pouvoir de prendre toute mesure tendant à la conservation des ressources biologiques de la mer, mesures comprenant la fixation de quotas de capture et leur répartition sur les différents États membres" ( 28 ),
en précisant que
"il résulte ... de l' article 1O2 de l' acte d' adhésion, de l' article 1 dudit règlement et d' ailleurs de la nature même des choses que la compétence réglementaire ratione materiae de la Communauté s' étend également - dans la mesure où une compétence analogue appartient aux États, en vertu du droit international public - à la pêche en haute mer " ( 29 ).
41 . En présence d' affirmations aussi nettes, le royaume d' Espagne oppose une argumentation tirée de ce que ce passage devrait être replacé dans le contexte de l' arrêt, lequel a trait à la question des compétences externes de la Communauté, et ne pourrait donc être utilement invoqué en ce qui concerne les compétences internes .
42 . Cette analyse méconnaît la logique profonde qui anime votre jurisprudence relative aux compétences externes de la Communauté .
43 . Sans reprendre ici de manière détaillée l' examen de votre démarche en ce domaine, rappelons simplement que le parallélisme entre compétences internes et compétences externes suppose évidemment que les premières soient établies pour qu' elles puissent être en quelque sorte projetées dans l' affirmation des secondes . Telle est précisément la structure de votre arrêt Kramer .
44 . On a pu ainsi écrire : "Le parallélisme est le résultat et non la cause de l' attribution implicite de la compétence externe; le véritable fondement de la compétence externe réside dans le prolongement automatique de la compétence interne . Il s' ensuit que la compétence interne exigée doit être normative, car on voit mal comment les compétences conférées à la Communauté pourraient engendrer la possibilité de conclure un accord international lui-même créateur de droits et obligations, si elles n' étaient pas assorties, dans l' ordre interne, de ce pouvoir normatif ." ( 30 ) Et le même auteur de poursuivre : "Dans l' affaire Kramer, la Cour a considéré que l' exercice de la pêche à l' intérieur de la limite de 2OO milles nautiques, et même au-delà, étant soumis à la politique commune de la Communauté en matière de pêche, laquelle relève elle-même de la politique agricole commune, la Communauté est apte à conclure des accords de pêche en se référant à l' article 43 ." ( 31 )
45 . Si votre arrêt Kramer fournit donc une réponse parfaitement claire et totalement contraire à la thèse du gouvernement espagnol, celle-ci n' est nullement renforcée par l' examen de votre jurisprudence postérieure .
46 . L' arrêt Commission/Irlande ( 32 ), rappelant l' arrêt Kramer pour affirmer que
"la Communauté a compétence pour prendre des mesures de conservation, et ceci tant de manière autonome que sous la forme d' engagements contractuels avec des États tiers ou dans le cadre d' organisations internationales" ( 33 ),
confirme clairement le parallélisme en la matière entre compétences internes et externes, et n' offre en tout cas aucun appui à la thèse selon laquelle il n' existerait pas de compétence communautaire autonome pour limiter l' effort de pêche en haute mer .
47 . Par ailleurs, l' arrêt Van Dam ( 34 ) nous semble invoqué judicieusement par la Commission . Il s' agissait en l' espèce de mesures prises par un État membre, les Pays-Bas, à titre autonome, indépendamment de l' exécution de toute obligation internationale, interdisant la pêche de certaines catégories de poissons dans des eaux relevant de la juridiction d' États membres de la CEE, mais également dans des eaux non communautaires, à savoir celles de la Norvège . Ces mesures avaient été prises avant que le Conseil n' adopte les mesures de conservation prévues par l' article 1O2 de l' acte d' adhésion de 1972 . Vous avez alors admis que les mesures nationales en question relevaient à l' "époque considérée" de la compétence des États membres, conformément à la solution que votre arrêt Commission/Irlande avait posée pour la période en cause, compte tenu de la carence du Conseil en la matière . Mais n' avez-vous pas ainsi implicitement admis que, même si les États membres pouvaient adopter des mesures par le biais de dispositions nationales tant que la Communauté n' avait pas exercé sa compétence en la matière, celle-ci s' étendait bien à l' adoption à titre autonome de règles dont la portée s' étend, le cas échéant, au-delà des eaux soumises à la juridiction des États membres?
48 . Enfin, votre récent arrêt Espagne et France/Commission ( 35 ) ne nous paraît nullement infirmer la thèse soutenue par la Commission . Vous avez estimé que
"le système de contrôle des captures, étant étroitement lié au régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de la pêche, ne s' applique pas aux zones pour lesquelles il n' existe aucune limitation de capture au titre d' un règlement communautaire ou d' un accord conclu par la Communauté avec des pays tiers" ( 36 ).
49 . Peut-être pourrait-on solliciter ce passage pour y déceler une réaffirmation expresse de la compétence autonome de la Communauté aux fins de limiter l' effort de pêche quelle que soit la zone considérée? Il est clair, en tout état de cause, que la thèse espagnole de la limitation de la compétence réglementaire de la Communauté aux eaux territoriales de la Communauté ne trouve aucun appui dans cette décision .
50 . Remarquons au demeurant que le coeur du problème dans l' affaire en cause n' avait nullement trait à l' étendue géographique des compétences de la Communauté en la matière, mais au point de savoir si le système de contrôle des captures pouvait être appliqué dans le cadre de la gestion d' accords de pêche avec des pays en voie de développement en dehors du cadre du régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de la pêche .
51 . Indiquons enfin que si l' avocat général M . Tesauro, dont les conclusions sont abondamment évoquées par le gouvernement espagnol, a indiqué en substance que le régime communautaire en la matière avait été conçu comme un ensemble de mesures destinées essentiellement à opérer dans les eaux communautaires, il n' avait pour autant, en aucun cas, affirmé que la compétence autonome de la Communauté serait limitée auxdites eaux .
52 . Il ressort donc à notre avis très clairement de votre jurisprudence que la compétence autonome de la Communauté pour adopter des mesures de conservation des ressources de la pêche s' applique, le cas échéant, en haute mer . La position du royaume d' Espagne apparaît donc contradictoire, puisque l' État défendeur accepte les conséquences, c' est-à-dire l' existence d' une compétence communautaire externe, et non ses prémisses, c' est-à-dire l' existence d' une compétence communautaire interne .
53 . En réponse à certaines des questions qui lui étaient adressées à l' audience, mettant en évidence l' incohérence d' une telle thèse, le gouvernement espagnol a soutenu que la Communauté ne peut détenir de compétence autonome pour limiter les captures en haute mer, car les États membres, et en tout cas l' Espagne, ne détenaient pas antérieurement une telle compétence . En d' autres termes, la compétence interne de la Communauté n' existerait pas en la matière, car il n' y aurait pas eu compétence que les États membres auraient pu lui "transférer ".
54 . Cette dernière affirmation est surprenante . La question n' est pas de savoir si les États membres ont effectivement limité les captures de pêche de leurs navires dans les eaux internationales . La question est de savoir si cette compétence "appartient aux États, en vertu du droit international public" ( 37 ).
55 . Or, comme l' a relevé le Royaume-Uni lors de la procédure orale, les affirmations du gouvernement espagnol reviennent à remettre en cause précisément un principe fondamental du droit international public de la mer : la loi du pavillon . S' agissant plus spécialement de la pêche en haute mer, les principes du droit international public sont les suivants : "Outre qu' il donne à tous les États le droit de pêcher et le droit d' autoriser leurs ressortissants à en faire usage, le régime qui résulte de la 'liberté de la haute mer' correspond à une répartition des compétences entre États . A l' intérieur des territoires, la compétence pour édicter des lois et des règlements est d' habitude partagée par les États selon le critère de la territorialité . En haute mer, la compétence pour réglementer la conduite des navires et pour prendre des mesures d' exécution à l' encontre de ceux-ci est dévolue, pour l' essentiel, à l' État du pavillon . Généralement, un État a, en haute mer, pleine compétence à l' égard de tous les navires de sa nationalité, tandis que les mesures de réglementation et d' exécution applicables aussi aux navires d' une autre nationalité doivent être adoptées, ou au moins approuvées, par les différents autres États du pavillon entrant en ligne de compte ." ( 38 ) La compétence des États est donc juridiquement indiscutable .
56 . Sans doute observe-t-on qu' en pratique les États accordent "une liberté de fait de l' exploitant" ( 39 ) individuel en ne réglementant pas la conservation des stocks en haute mer . Mais cette constatation, qui éclaire vraisemblablement les motifs de la position du gouvernement espagnol ( 40 ), ne remet nullement en cause le principe fondamental de la compétence des États, au regard du droit international public, pour imposer d' éventuelles limitations des captures en haute mer . Telle est, nous semble-t-il, la conclusion que vous aurez à tirer .
57 . Observons que l' Espagne a par ailleurs soutenu qu' une limitation unilatérale par la Communauté d' un effort de pêche en haute mer serait préjudiciable à ses pêcheurs sans être efficace, puisque les États tiers à la Communauté continuent pour leur part à laisser toute latitude à leurs flottes de pêche . Cette argumentation se situe à notre avis sur le seul terrain de l' opportunité et n' est pas pertinente dans un débat relatif au point de savoir si la Communauté détient ou non compétence en la matière .
58 . Cependant, on ne peut ignorer les conséquences pratiques particulièrement préjudiciables à l' efficacité même de la politique communautaire de la pêche que comporterait l' adoption de la thèse soutenue par le royaume d' Espagne . La Commission et le Royaume-Uni, partie intervenante, ont développé à cet égard des arguments très convaincants globalement . Deux points retiennent particulièrement l' attention .
59 . D' une part les ressources de la pêche, c' est-à-dire les stocks de poissons, peuvent évoluer naturellement en deçà ou au-delà de la ligne de démarcation de la zone de pêche communautaire . Il est peu contestable que la limitation de l' effort de pêche aux hypothèses où le stock se trouverait dans les eaux communautaires ne serait guère efficace et compromettrait totalement les objectifs de conservation du stock concerné, puisque ce dernier ne serait soumis à aucun quota dès lors qu' il se déplacerait au-delà de la zone des 200 milles .
60 . D' autre part, si le régime des quotas ne devait s' appliquer qu' aux seules captures réalisées dans les eaux territoriales, les risques de fraude seraient considérables . Les captures dans la zone communautaire pourraient ainsi être déclarées comme ayant été effectuées en haute mer, alors que les évidentes difficultés de contrôle du lieu effectif de pêche interdiraient, du moins en l' état actuel des moyens techniques utilisés, de déceler ces fausses affirmations . La Commission n' a d' ailleurs pas été contredite par le gouvernement espagnol, lorsqu' elle a évoqué à cet égard les perspectives d' écroulement de tout le système de limitation de l' effort de pêche qui est à la base de la politique commune de conservation et de gestion des ressources de la pêche .
61 . En d' autres termes, et sans même examiner ici dans quelle mesure la limitation de l' effort de pêche au-delà de la zone communautaire contribuerait à la conservation des ressources halieutiques des eaux internationales en tant que telles, relevons que les mesures adoptées par la Communauté à ce titre sont, en toute hypothèse, indispensables au regard des objectifs mêmes de la politique commune de la pêche .
62 . Il reste à examiner un dernier argument du royaume d' Espagne, qui estime que l' acte d' adhésion s' oppose à la compétence de la Communauté pour réglementer l' effort de pêche en dehors des eaux communautaires . Pour l' État défendeur, pareille conséquence découlerait des termes de l' article 156 dudit acte, lequel indique, rappelons-le : "Aux fins de leur intégration dans le régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche institué par le règlement ( CEE ) n 17O/83, l' accès aux eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction des États membres actuels et couvertes par le Conseil international d' exploration de la mer ( CIEM ) par les navires battant pavillon de l' Espagne et immatriculés et/ou enregistrés dans un port situé sur le territoire duquel la politique commune de la pêche s' applique est soumis au régime défini à la présente section ."
63 . Le royaume d' Espagne déduit de ce texte que les quotes-parts du TAC allouées à l' Espagne par l' article 161 de l' acte d' adhésion, disposition incluse dans la même section que l' article 156, ne peuvent s' appliquer qu' en deçà de la limite des 200 milles où se trouvent les zones de divisions CIEM pour lesquelles une quote-part spécifique est réservée à l' Espagne .
64 . En d' autres termes, le pourcentage des quotas alloués à l' Espagne par l' article 161 ne pourrait pas s' appliquer en dehors des eaux communautaires, dans la mesure où l' article 156 prévoit que l' accès aux eaux relevant de la juridiction des États membres et appartenant aux zones CIEM se trouve régi par les dispositions de la section de l' acte d' adhésion concernée . A contrario, ces mêmes dispositions ne pouvaient donc s' appliquer à des zones qui ne relèveraient pas de la juridiction des États membres, même si elles étaient incluses dans les zones CIEM .
65 . L' examen attentif de ladite section révèle que cette interprétation ne peut être retenue .
66 . En effet, il convient de distinguer, d' une part, les articles 156 à 16O qui régissent l' accès aux eaux soumises à la juridiction des États membres de la Communauté à dix, d' autre part, l' article 161 qui détermine les quotes-parts du TAC des espèces soumises aux TAC et quotas alloués à l' Espagne, lesquelles ne peuvent, à notre avis, être considérées comme limitées aux zones desdits États membres .
67 . Cette analyse repose tout d' abord sur le libellé des dispositions en cause . Selon son titre même, la section II vise l' "Accès aux eaux et ressources ". Elle distingue donc les deux situations . Or l' article 156 ne vise que l' accès aux eaux des États de la Communauté à dix pour les navires espagnols, accès aux eaux dont les articles 157 à 16O organisent le régime ( transitoire et dérogatoire au principe d' accès égal des navires de chaque État membre aux eaux de tout État membre ). Ces dispositions, y compris l' article 156, ne visent donc pas les ressources . Dès lors, le champ d' application de l' article 156 ( accès aux eaux des États de la Communauté à dix et relevant des zones CIEM ) ne s' applique pas à la répartition des ressources, sauf si l' article 161, relatif à la répartition des ressources, pouvait être interprété comme comportant un champ d' application analogue . Tel n' est pas le cas .
68 . A cet égard, on peut tout d' abord relever que cette disposition vise les zones CIEM sans restriction, et n' indique nullement s' appliquer aux seules eaux territoriales des États membres de la Communauté à dix . Ensuite, et surtout, l' article 161 ne peut être considéré comme soumis au même champ d' application territorial que l' article 156, puisqu' il prévoit expressément des quotas pour l' Espagne dans les zones VIIIC et IX, entièrement extérieures aux eaux des États de la Communauté à dix . Si la répartition des ressources est organisée incontestablement pour des zones extérieures aux eaux des États de la Communauté à dix, c' est bien là la preuve que le champ d' application du régime de l' accès aux eaux - eaux des États membres de la Communauté des dix et relevant des zones CIEM - ne peut être invoqué comme s' appliquant à la répartition des quotas .
69 . Vous écarterez en conséquence l' argumentation littérale que le royaume d' Espagne déduit des dispositions de l' acte d' adhésion .
70 . Dès lors, en n' appliquant pas les mesures de contrôle aux captures de stocks ou de groupes de stocks de poissons soumis à un TAC ou à un quota, effectuées en dehors des eaux communautaires, le royaume d' Espagne a enfreint les dispositions des articles 6 à 9 et 1O, paragraphe 1, du règlement n 2O57/82 et des articles 5 à 9 et 11, paragraphe 1, du règlement n 2241/87 . Observons à ce propos que si les articles 7 et 8 du règlement n 2057/82 et 8 du règlement n 2241/87 ne semblent imposer d' obligations qu' aux capitaines des navires de pêche, l' attitude d' un État qui n' enregistre pas certaines captures concernées par un quota est évidemment de nature à conduire les capitaines des navires de pêche de cet État à ne pas respecter leurs obligations en ce qui concerne lesdites captures; dans ces conditions, la Commission nous paraît viser à juste titre une infraction à la disposition en cause à la charge du royaume d' Espagne .
71 . Ensuite, en n' intentant aucune action pénale ou administrative contre les responsables de bateaux de pêche n' ayant pas déclaré le débarquement ou le transbordement de ses captures, ou ayant pêché et débarqué ou transbordé des captures dans des zones où l' Espagne ne disposait pas de quotas, le royaume d' Espagne a méconnu les dispositions de l' article 1er, paragraphe 2, des deux règlements en cause .
72 . Enfin, l' attitude des autorités espagnoles est de nature à conduire - et a même conduit, selon les affirmations de la Commission, non contredites par l' État défendeur - à un dépassement par l' Espagne de ses quotas de pêche, et à ce que les navires espagnols effectuent des captures dans des zones pour lesquelles l' Espagne ne dispose d' aucun quota . Un tel comportement conduit nécessairement à méconnaître les dispositions des articles 1O, paragraphe 2, du règlement n 2057/82 et 11, paragraphe 2, du règlement n 2241/87, dispositions qui, nous l' avons vu, obligent les États membres à interdire provisoirement la pêche à compter de la date à laquelle leurs bateaux sont réputés avoir épuisé le quota en cause .
73 . Nous vous invitons en conséquence à
1 ) constater qu' en n' appliquant pas aux captures de stocks ou de groupes de stocks de poissons soumis à un TAC ou à un quota effectuées en-dehors de la zone de pêche de la Communauté, les mesures de contrôle prévues par le règlement ( CEE ) n 2O57/82, et notamment par ses articles 1er, 6 à 9 et 1O, ainsi que par le règlement ( CEE ) n 2241/87 et notamment par ses articles 1er, 5 à 9 et 11, le royaume d' Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité;
2 ) condamner le royaume d' Espagne aux dépens .
(*) Langue originale : le français .
( 1 ) Du Conseil du 29 juin 1982 établissant certaines mesures de contrôle à l' égard des activités de pêche exercées par les bateaux des États membres ( JO L 22O, p . 1 ).
( 2 ) Du Conseil du 23 juillet 1987 établissant certaines mesures de contrôle à l' égard des activités de pêche ( JO L 2O7, p . 1 ).
( 3 ) Article 9 des deux règlements .
( 4 ) Articles 1O du règlement n 2O57/82 et 11 du règlement n 2241/87 .
( 5 ) Articles 3, 6, 7 et 8 du règlement n 2O57/82 et articles 5, 6, 7 et 8 du règlement n 2241/87 .
( 6 ) Du Conseil du 25 janvier 1983 instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche ( JO L 24, p . 1 ).
( 7 ) Règlement ( CEE ) n 3777/85 du Conseil du 31 décembre 1985 modifiant le règlement ( CEE ) n 3721/85 fixant, pour certains stocks ou groupes de stocks de poissons, les totaux admissibles des captures pour 1986 et certaines conditions dans lesquelles ils peuvent être pêchés ( JO L 363, p . 1 ), et règlement ( CEE ) n 4O34/86 du Conseil du 22 décembre 1986 fixant, pour certains stocks ou groupes de stocks de poissons, les totaux admissibles des captures pour 1987 et certaines conditions dans lesquelles ils peuvent être pêchés ( JO L 376, p . 39 ).
( 8 ) Voir notamment l' annexe I du règlement n 3777/85 ( JO L 363, p . 3 et suiv .), l' annexe I, colonnes 2 et 3, et l' annexe II du règlement n 4O34/86 ( JO L 376, p . 43 et suiv .).
( 9 ) Souligné par nous; voir, par exemple, le règlement n 3777/85 ( JO L 363, p . 6, notes 1 et 2 ) et le règlement n 4O34/86 ( JO L 376, p . 54, note 1 ).
( 10 ) Arrêt du 13 juillet 1966 ( 32/65, Rec . p . 563 ).
( 11 ) Joliet, R .: Le droit institutionnel des Communautés européennes . Le contentieux, université de Liège, 1981, p . 132-133 .
( 12 ) Arrêt du 18 septembre 1986 ( 116/82, Rec . p . 2519 ).
( 13 ) Arrêt du 12 octobre 1978 ( 156/77, Rec . p . 1881 ).
( 14 ) Point 21 .
( 15 ) Arrêt du 6 mars 1979 ( 92/78, Rec . p . 777 ).
( 16 ) Point 39 .
( 17 ) Joliet, R .: op . cit .
( 18 ) Joliet, R .: op . cit ., p . 134 .
( 19 ) Barav, A .: "The Exception of Illegality in Community Law : A Critical Analysis", dans CML Review, 1974, p . 366; Megret, J ., Waelbroeck, M ., Louis, J.-V ., Vignes, D ., Vandersanden, G .: Le droit de la CEE, vol . 1O, p . 359; Dubois, P .: "L' exception d' illégalité devant la Cour de justice des Communautés européennes", CDE 1978, p . 411 et suiv .; Louis, J.-V .: "De l' exception d' illégalité dans la jurisprudence de la Cour des Communautés européennes", Revista de derecho y jurisprudencia de Administración ( Montevideo ), 1965, p . 119-12O; contra, voir notamment Joliet, R .: op . cit ., et Bebr, G .: "Judicial Remedy of Private Parties against Normative Acts of the European Communities : The Role of the Exception of Illegality", CML Review, 1966-1967, p . 7, 11-13 .
( 20 ) Conclusions de l' avocat général M . Roemer sous l' arrêt Italie/Commission et Conseil ( 32/65, précité ); conclusions de l' avocat général Sir Gordon Slynn sous l' arrêt du 12 février 1987, France/Commission ( 181/85, Rec . p . 689 ); conclusions de l' avocat général M . Mancini sous l' arrêt du 27 septembre 1988, Grèce/Commission ( 2O4/86, Rec . p . 5323 ); ces conclusions ont été présentées dans des recours introduits par les États membres et non dans des recours en manquement, mais à notre avis les prises de position des avocats généraux concernent également l' exception d' illégalité à l' encontre d' un règlement soulevée par un État en défense à un recours en manquement .
( 21 ) Voir arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission ( 25/62, Rec . p . 199 ), et conclusions de l' avocat général M . Mancini précitées ( 2O4/86, Rec . p . 5344 ).
( 22 ) Voir Barav, op . cit ., p . 384 .
( 23 ) Pareille solution a été formulée tant dans le cadre de recours introduits par la Commission sur le fondement de l' article 93, paragraphe 2 ( voir arrêts du 10 décembre 1969, Commission/France, 6/69 et 11/69, Rec . p . 523, et 156/77, précité ) que sur le fondement de l' article 169 ( arrêt du 3O juin 1988, Commission/Grèce, 226/87, Rec . p . 3611 ); rappelons à cet égard que vous avez cependant réservé ( 6/69 et 11/69, précité ) le cas où les décisions ont été prises dans un domaine relevant de la compétence des États membres, manquant ainsi de toute base juridique dans l' ordre juridique communautaire; comp . à cet égard s' agissant d' une directive, deux arrêts du 18 mars 198O, Commission/Italie ( 91/79, Rec . p . 1O99, et 92/79, Rec . p . 1115 ), conclusions de l' avocat général M . Mayras; dans ces affaires, le gouvernement italien, poursuivi pour non-respect de directives, avait indiqué que la matière régie par ces actes se situait "à la limite" des compétences communautaires, de telle sorte que l' on se serait trouvé en présence d' une convention établie sous la forme d' une directive, tout en précisant qu' il ne soulevait pas d' exception d' illégalité, et vous avez examiné cette argumentation de l' État défendeur .
( 24 ) Voir conclusions de l' avocat général M . Roemer précitées sous 32/65, Rec . 1966, p . 6OO, qui soulignent que "les vices dont est entaché un règlement général n' apparaissent bien souvent dans toute leur force qu' au moment de leur application aux cas d' espèce ".
( 25 ) Voir Bebr, op . cit ., p . 12 .
( 26 ) Arrêt du 14 juillet 1976 ( 3/76, 4/76 et 6/76, Rec . p . 1279 ).
( 27 ) Point 33 .
( 28 ) Point 3O .
( 29 ) Point 31, souligné par nous .
( 30 ) Isaac, G .: Droit communautaire général, Masson 1990, 3e éd ., p . 95, souligné par l' auteur .
( 31 ) Ibid ., souligné par nous .
( 32 ) Arrêt du 16 février 1978 ( 61/77, Rec . p . 417 ).
( 33 ) Point 63 .
( 34 ) Arrêt du 3 juillet 1979 ( 185/78 à 2O4/78, Rec . p . 2345 ).
( 35 ) Arrêt du 14 novembre 1989 ( 6/88 et 7/88, Rec . p . 3639 ); conclusions de l' avocat général M . Tesauro .
( 36 ) Point 23, souligné par nous .
( 37 ) 3/76, 4/76 et 6/76, précité .
( 38 ) Fleischer, C .: "La pêche" dans Dupuy, R.-J . et Vignes, D .: Traité du Nouveau Droit de la Mer, Bruylant 1985, p . 942 .
( 39 ) Ibid .
( 40 ) Voir ibid ., p . 942 . "Dans la pratique, ce système juridique de répartition des pouvoirs a très souvent cédé la place à une liberté de fait de l' exploitant individuel . Les États sont peu disposés à prendre des règlements efficaces sur la conservation des stocks et des mesures efficaces d' exécution si ces règlements et ces mesures ne s' adressent qu' à leurs propres navires ."
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