Avis juridique important
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 3 février 1993. - Commission des Communautés européennes contre République italienne. - Directive 75/439/CEE concernant l'élimination des huiles usagées - Manquement - Non-exécution d'un arrêt de la Cour. - Affaire C-366/89.
Recueil de jurisprudence 1993 page I-04201
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Par arrêt du 17 décembre 1981 (1), vous avez constaté que la République italienne avait manqué aux obligations lui incombant en vertu du traité faute d' avoir adopté, dans les délais prescrits, les dispositions nécessaires pour se conformer à une série de directives en matière de protection de l' environnement, dont la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l' élimination des huiles usagées (2) (ci-après "directive").
2. Dans sa requête introductive du 28 novembre 1989, la Commission vous saisit, cette fois sur le fondement de l' article 171 du traité, d' un nouveau recours en manquement, l' État membre en cause n' ayant toujours pas pris, selon elle, toutes les mesures nécessaires à la mise en oeuvre intégrale de la directive, laissant partiellement inappliqués ses articles 4, 6, 12 et 15. La réglementation mise en place par l' Italie serait, par ailleurs, contraire à l' article 34 du traité.
3. Poursuivant un double objectif, la directive vise d' une part à instaurer des conditions de concurrence égales en matière d' élimination des huiles usagées, d' autre part à protéger l' environnement contre les effets nocifs causés par leur rejet, leur dépôt ou leur traitement (3).
4. A la suite de votre arrêt précité, l' Italie a adopté le décret n 691 du 23 août 1982 (4)(ci-après "le DPR n 691") visant à assurer la transposition de la directive.
5. Par lettre de mise en demeure du 13 novembre 1986, la Commission faisait savoir au gouvernement italien qu' elle estimait que ce décret ne satisfaisait pas complètement aux exigences de la directive et qu' en outre il entravait les échanges intracommunautaires.
6. Le gouvernement italien lui répondait, le 16 mars 1987, que le décret ainsi que d' autres dispositions législatives existantes ou prises en la matière assuraient la mise en conformité de la réglementation italienne tant avec les normes du traité qu' avec les exigences de la directive.
7. Par un avis motivé du 15 juin 1988, la Commission maintenait sa position.
8. L' Italie la contestait à nouveau dans un courrier du 22 décembre 1988.
9. Lors de la procédure orale, soit trois ans après le dépôt du recours, des reports successifs d' audience ayant été octroyés en vue d' un désistement éventuel, la Commission a déclaré qu' elle limitait ses griefs aux manquements aux articles 6, 12 et 15 de la directive. Il n' y a donc plus lieu d' examiner les autres chefs initialement articulés.
10. Indiquons dès à présent que le décret du 27 janvier 1992 (5) relatif à la mise en oeuvre des directives 75/439/CEE et 87/101/CEE (6) concernant l' élimination des huiles usagées, même s' il a eu pour effet de faire renoncer la Commission à certains de ses griefs, ne saurait être utilement invoqué en l' espèce. En effet, vous vous êtes toujours attachés à cantonner votre examen aux seuls textes applicables à la date de l' introduction du recours. Toute disposition législative intervenue postérieurement ne saurait donc être par vous prise en considération (7).
11. En conséquence, il convient d' examiner si, à la date du dépôt de la requête, l' Italie avait ou non pris les mesures nécessaires pour se conformer aux articles 6, 12 et 15 de la directive.
12. Réglons immédiatement le cas de l' article 15 qui dispose:
"Chaque État membre communique périodiquement à la Commission ses connaissances techniques ainsi que les expériences et résultats découlant de l' application des dispositions prises en vertu de la présente directive.
La Commission transmet un relevé d' ensemble de ces informations aux États membres."
13. La Commission reproche à l' État membre défendeur d' avoir manqué à cette obligation de communication.
14. L' Italie ne le conteste pas. Sa réponse au questionnaire élaboré par la Commission et adressé à tous les États membres dans le cadre d' une action globale relative à la transposition de la directive ne saurait, en effet, être assimilée à l' envoi périodique d' informations sur les expériences acquises ou les techniques utilisées en matière d' élimination des huiles usagées (8).
15. Le manquement est donc établi de ce chef.
16. Examinons à présent conjointement les articles 6 et 12 de la directive.
17. L' article 6 impose l' obtention, par toutes les entreprises procédant à l' élimination d' huiles usagées, d' une autorisation. Pour l' obtenir, ces entreprises doivent satisfaire aux conditions requises par l' état de la technique. L' autorisation est délivrée, pour autant que de besoin, après examen de leurs installations.
18. L' article 12 instaure un système périodique de contrôle des "entreprises visées à l' article 6 ..., notamment en ce qui concerne le respect des conditions d' autorisation".
19. Vous avez clairement décrit, dans un arrêt Procureur de la République/ADBHU (9), l' économie de ces deux articles en jugeant que:
"...la directive impose aux États membres d' interdire toute forme d' élimination des huiles usagées qui aurait des effets préjudiciables sur l' environnement. C' est dans ce but que la directive oblige les États membres à instituer un système d' agrément préalable et de contrôle a posteriori efficace" (10).
20. Ces obligations d' autorisation et de contrôle concernent les entreprises en charge de l' élimination des huiles usagées. Cette élimination peut être effectuée selon deux techniques: soit une destruction pure et simple, soit une régénération (11) qui permet une réutilisation; cette dernière méthode recueille la préférence de la directive (12).
21. Envisageons successivement ces deux hypothèses et vérifions si l' État membre s' est acquitté de ses obligations en matière d' autorisation et de contrôle à l' égard des entreprises qui régénèrent les huiles d' une part et de celles qui les éliminent par combustion d' autre part.
22. La Commission, en ce qui concerne les entreprises qui régénèrent les huiles usagées, fait observer que le DPR n 691 ne contient aucune disposition relative aux procédures tant d' autorisation que de contrôle.
23. L' Italie, dans ses premières réponses à la lettre de mise en demeure et à l' avis motivé, soutient tout d' abord que l' article 20 de la loi n 615 du 13 juillet 1966 relative à la pollution atmosphérique (13) laisse la possibilité à un comité régional de procéder à des "descentes sur les lieux dans les établissements industriels", pour indiquer ensuite que les articles 4 et 6 du décret-loi n 1741 du 2 novembre 1933 (14) répondent, de toute façon, aux exigences des articles 6 et 12 de la directive.
24. Dans son mémoire en défense, l' État membre ajoute que l' examen préalable au regard des conditions requises par l' état de la technique constitue une exigence déjà intégrée dans la pratique administrative puisqu' elle est supposée entrer "dans les règles d' une gestion correcte du pouvoir chargé de délivrer l' autorisation" (15).
25. Il n' est certes pas contestable que la pleine exécution d' une directive peut être atteinte lorsque l' État membre dispose, dans son ordre juridique national, de dispositions permettant d' aboutir au résultat voulu, même si ces dernières se trouvent disséminées dans plusieurs textes de lois. Il n' est alors pas nécessaire que cet État prenne de mesures spécifiques. Encore faut-il que la directive soit intégralement appliquée, étant observé que des circulaires de l' administration, a fortiori de simples pratiques administratives, ne sauraient constituer des dispositions de transposition suffisantes (16).
26. Or il apparaît que le caractère non impératif et incomplet des textes avancés par l' Italie ne permet pas de satisfaire aux exigences de la directive. En effet, la loi du 13 juillet 1966 ne vise que la pollution atmosphérique, alors que la directive tend plus largement à protéger les eaux et le sol, et le contrôle prévu par ce texte est aléatoire puisqu' il dépend de la libre appréciation d' un comité régional. De même, les dispositions du décret-loi de 1933 s' avèrent insuffisantes à deux égards. D' une part elles ne subordonnent pas l' octroi de l' autorisation à l' existence, dans le chef de l' entreprise, des "conditions requises par l' état de la technique". Encore moins imposent-elles un contrôle a posteriori des installations.
27. Certes, l' article 4 de ce décret-loi soumet "toute personne ayant l' intention de transformer, rectifier ou de traiter de quelque façon que ce soit les huiles minérales et les résidus provenant du raffinage de ces huiles" à l' obligation de demander une "concession". Mais l' octroi de celle-ci n' est pas subordonné aux vérifications a priori contenues dans la directive. L' article 6 du décret-loi pourrait paraître plus pertinent, car il prévoit "un contrôle permanent, du point de vue technique et fiscal", effectué par les fonctionnaires des ministères compétents, ces derniers pouvant "à tout moment" accéder aux bureaux, dépôts et locaux de transformation. Toutefois, rien n' est précisé sur le caractère systématique et périodique de ces contrôles dont il n' est pas certain qu' ils soient réalisés conformément à l' article 12 de la directive, puisque les conditions d' autorisation définies à l' article 6 ne sont pas exigées.
28. Les dispositions nationales existantes ne permettent donc pas d' assurer aux articles 6 et 12, en matière de régénération des huiles usagées, une complète application.
29. Pour ce qui est de l' élimination par combustion de ces huiles, la Commission, en ce qui concerne les installations de combustion industrielles, estime satisfaisantes les dispositions du DPR n 203 du 24 mai 1988 (17).
30. Mais elle dénonce l' insuffisance, au regard des articles 6 et 12, de l' article 3, troisième alinéa, du DPR n 691 qui dispose:
"Le ministre de l' industrie, du commerce et de l' artisanat peut, pour des stocks particuliers, autoriser les entreprises à utiliser dans leurs propres installations, aux fins de la combustion, les huiles usagées qu' elles ont obtenues à la suite de cycles de production ou d' utilisation, sous réserve toutefois de la loi n 615, du 13 juillet 1966, et des dispositions ultérieures en matière de pollution atmosphérique."
31. Ce texte est, en effet, muet quant à la conformité technique des installations et aux contrôles a posteriori auxquels celles-ci doivent être soumises.
32. En conséquence, il apparaît que les dispositions nationales en vigueur sont également insuffisantes pour assurer la complète application des articles 6 et 12 de la directive en ce qui concerne les entreprises non industrielles éliminant par combustion les huiles usagées.
33. Nous vous invitons donc
1) à constater qu' en persistant, en dépit de l' arrêt de la Cour du 17 décembre 1981, Commission/Italie (30/81 à 34/81, Rec. p. 3379), à ne pas prendre toutes les mesures nécessaires à la mise en oeuvre des articles 6, 12 et 15 de la directive 75/439/CEE du Conseil du 16 juin 1975, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 171 du traité;
2) à déclarer que, en application de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, les dépens devront être mis à la charge de la République italienne.
(*) Langue originale: le français.
(1) - Arrêt Commission/Italie (30/81 à 34/81, Rec. p. 3379).
(2) - JO L 194, p. 23.
(3) - Voir considérants 1 et 3 de la directive.
(4) - Gazzetta Ufficiale n 270 du 30 septembre 1982, p. 7081.
(5) - Gazzetta Ufficiale du 15 février 1992, n 38.
(6) - Directive du Conseil, du 22 décembre 1986, modifiant la directive 75/439/CEE concernant l' élimination des huiles usagées (JO L 42, p. 43).
(7) - Voir en ce sens le point 15 de l' arrêt du 17 septembre 1987, Commission/Royaume des Pays-Bas (291/84, Rec. p. 3483); voir également l' arrêt du 19 décembre 1961, Commission/Italie (7/61, Rec. p. 633).
(8) - Voir p. 8 de l' avis motivé (traduction française).
(9) - Arrêt du 7 février 1985 (240/83, Rec. p. 531).
(10) - Point 29.
(11) - Sur la notion de régénération, processus chimique complexe ... qui a pour conséquence de restituer à des huiles minérales usagées toutes les caractéristiques qu' elles possédaient avant leur utilisation , voir l' arrêt du 8 janvier 1980, Commission/Italie, point 6 (21/79, p. 1).
(12) - Voir article 3 de la directive.
(13) - Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n 201 du 13 août 1966, p. 4091.
(14) - Gazzetta Ufficiale del Regno d' Italia n 301, p. 5995.
(15) - P. 7 de la traduction française.
(16) - Voir notamment l' arrêt du 13 juillet 1988, Commission/France, point 12 (169/87, Rec. p. 4093).
(17)Gazzetta Ufficiale n 140 du 16 juin 1988.
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