Avis juridique important
Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 14 juin 1990. - HCM Daalmeijer contre Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank. - Demande de décision préjudicielle: Centrale Raad van Beroep - Pays-Bas. - Sécurité sociale - Détermination de la législation applicable. - Affaire C-245/88.
Recueil de jurisprudence 1991 page I-00555
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Durant toute sa vie active, M . Daalmeijer, citoyen néerlandais, a été affilié au régime néerlandais d' assurance vieillesse généralisée, et cela même au cours des années pendant lesquelles il a été affecté à des postes à l' étranger en tant que fonctionnaire du ministère de la Défense .
2 . A l' époque des faits, l' article 3, paragraphe 4, de la loi relative à l' assurance vieillesse généralisée ( Algemene Ouderdomswet, ci-après "AOW ") prévoyait en effet ce qui suit :
"Le Néerlandais résidant en dehors du royaume qui est occupé par une personne morale néerlandaise de droit public ainsi que son épouse et les enfants pour lesquels il bénéficie d' un droit aux prestations familiales au titre de l' Algemene Kinderbijslagwet ( loi néerlandaise relative aux prestations familiales ) sont réputés habiter à l' intérieur du royaume ."
3 . L' affiliation de M . Daalmeijer au régime instauré par l' AOW résultait donc d' une disposition de cette loi, et non pas d' une disposition du droit communautaire . Le dernier séjour à l' étranger de M . Daalmeijer, en tant que fonctionnaire du ministère néerlandais de la Défense, s' est d' ailleurs situé dans un pays non membre de la Communauté, à savoir la Yougoslavie .
4 . Le 1er mai 1974, M . Daalmeijer a pris une retraite anticipée, et lui-même et son épouse ont établi à ce moment là leur résidence en France, où aucun d' eux n' a plus exercé d' activité, que ce soit en qualité de "travailleur salarié" ou de "travailleur non salarié ". Jusqu' à l' âge de 65 ans, M . Daalmeijer a perçu des allocations au titre de la loi néerlandaise relative aux prestations aux anciens militaires .
5 . Lorsqu' il a atteint cet âge, le 5 octobre 1982, M . Daalmeijer a dû constater que les autorités compétentes néerlandaises refusaient de prendre en considération, en vue du calcul de sa pension de retraite au titre de l' AOW, les années que lui-même et son épouse venaient de passer en France .
6 . La loi néerlandaise relative à l' assurance vieillesse généralisée prévoit en effet que, mis à part les fonctionnaires en activité, affectés à un poste à l' étranger, seules sont assurées au titre de cette loi les personnes qui habitent le royaume des Pays-Bas et celles qui, sans être des habitants du royaume, y sont assujetties à l' impôt sur les rémunérations au titre d' un travail salarié à l' intérieur du royaume .
7 . Voilà pourquoi la pension de M . Daalmeijer a été calculée avec déduction d' un montant correspondant à cette période, ce que conteste ce dernier dans le cadre du litige au principal .
8.I . La première question qui nous est posée par le Centrale Raad van Beroep d' Utrecht est rédigée de la manière suivante :
"La législation de l' État membre dont relève l' administration qui l' a occupé en dernier lieu est-elle applicable à un ( ancien ) fonctionnaire en vertu de l' article 13, paragraphe 2, sous d ), du règlement ( CEE ) n 1408/71, même si lui-même et son épouse sont allés habiter sur le territoire d' un autre État membre que celui visé ci-dessus, territoire sur lequel aucun d' eux n' a exercé d' activités - réelles et effectives - au sens dudit article 13, paragraphe 2, et sur lequel ils n' ont pas davantage été soumis à un autre titre en vertu de cette disposition à la législation de cet autre État membre?"
9 . La juridiction de renvoi se demande donc en substance si, par dérogation aux dispositions de l' AOW, il ne faudrait pas considérer que, en vertu des règles de droit communautaire déterminant la législation applicable, M . Daalmeijer et son épouse ont continué à être assurés obligatoirement au titre de l' AOW durant la période qui a suivi leur départ pour la France . L' idée à la base de ce raisonnement est que si la législation néerlandaise était désignée comme la législation restant applicable aux époux Daalmeijer également pendant leur séjour en France, alors la clause de résidence susmentionnée ne pourrait pas leur être opposée .
10 . L' article 13 du règlement ( CEE ) n 1408/71 du Conseil, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté ( 1 ), prévoit ce qui suit :
"1 ) Sous réserve de l' article 14 quater, les personnes auxquelles le présent règlement est applicable ne sont soumises qu' à la législation d' un seul État membre . Cette législation est déterminée conformément aux dispositions du présent titre .
2 ) Sous réserve des articles 14 et 17 :
...
d ) les fonctionnaires et le personnel assimilé sont soumis à la législation de l' État membre dont relève l' administration qui les occupe ."
11 . A première vue, l' on ne voit pas pour quelle raison cet article pourrait jouer un rôle dans le litige au principal, puisqu' il s' agit manifestement d' une disposition qui a pour objet d' éviter des conflits de législation et qu' il résulte du libellé même de la première question posée par le Centrale Raad van Beroep qu' aucun conflit de ce genre n' a existé dans le cas d' espèce .
12 . En réalité, la question qui nous est posée s' explique uniquement par l' existence d' un arrêt de la Cour prononcé le 12 juin 1986 dans l' affaire Ten Holder ( 302/84, Rec . p . 1821 ), qui portait sur l' article 13, paragraphe 2, sous a ), du règlement n 1408/71 . Dans le dispositif de cet arrêt, la Cour a déclaré
"qu' un travailleur qui cesse ses activités exercées sur le territoire d' un État membre et qui n' est pas allé travailler sur le territoire d' un autre État membre reste soumis à la législation de l' État membre de son dernier emploi, quel que soit le temps qui s' est écoulé depuis la cessation des activités en question et la fin de la relation de travail ".
13 . La question est donc de savoir si ce passage de l' arrêt Ten Holder doit être interprété en ce sens qu' un travailleur ( en l' occurrence un fonctionnaire ) qui a été affilié au régime d' assurance vieillesse d' un État membre et qui quitte le territoire du pays en question sans que la législation d' un autre État membre ne lui devienne applicable, reste soumis à ce régime et peut acquérir de nouvelles périodes d' assurance, et donc de nouveaux droits à pension, même s' il ne remplit plus les conditions d' affiliation prévues par ce régime .
14 . Il est important de noter que si un tel principe découlait de l' arrêt Ten Holder, il devrait s' appliquer aussi bien à l' égard des pays où l' affiliation à la sécurité sociale dépend de l' exercice d' une activité professionnelle ( comme c' était d' ailleurs le cas dans l' affaire Ten Holder ) qu' à l' égard de ceux où l' affiliation dépend uniquement de la résidence .
15 . Il en résulterait que, en Allemagne par exemple, le ressortissant d' un autre État membre qui a travaillé dans ce pays et qui le quitte sans reprendre une occupation professionnelle ailleurs resterait affilié au régime de sécurité sociale de ce pays et continuerait à accumuler de nouvelles périodes d' assurance, alors que le travailleur allemand demeurant dans son pays après avoir quitté la vie active cesserait d' être assuré à titre obligatoire . Un tel résultat serait évidemment inacceptable .
16 . Mais cela n' est pas la seule raison tendant à démontrer que la question posée doit recevoir une réponse négative et que, dans l' arrêt Ten Holder, la Cour n' a, en réalité, entendu viser que les personnes qui "cessent" leurs activités à titre temporaire, par exemple pour cause de maladie, de maternité ou de chômage, et non pas celles qui renoncent définitivement à toute activité professionnelle .
17 . L' article 13 a en effet instauré le principe que c' est la "lex loci laboris" qui doit l' emporter sur toute autre législation susceptible d' entrer en ligne de compte . Cela présuppose qu' il y ait effectivement exercice d' une activité professionnelle . La disposition en question n' envisage en aucune façon ce qui doit se passer lorsque le conflit de législation cesse parce que la personne en question a quitté définitivement la vie active .
18 . Afin de combler une lacune du règlement, la Cour a pu, à juste titre, étendre à travers l' arrêt Ten Holder le champ d' application de l' article 13 aux personnes qui ont cessé temporairement leur activité, car il s' agissait d' éviter, comme le souligne la Sociale Verzekeringsbank, que le travailleur migrant qui s' installerait dans un autre État membre lors d' une interruption temporaire de ses activités ne soit soumis à la législation de cet autre État membre, ou que le travailleur frontalier ne cesse en principe d' être assuré dans l' État membre où il travaille à chaque interruption de ses activités pour cause de maladie ou de maternité .
19 . Mais la Cour n' a certainement pas voulu établir une espèce de "principe de l' affiliation illimitée ". Il résulte en effet d' une jurisprudence bien établie
"qu' il appartient à la législation de chaque État membre de déterminer les conditions du droit et de l' obligation de s' affilier à un régime de sécurité sociale, y compris les conditions dans lesquelles il est mis fin à l' obligation d' affiliation, du moment qu' il n' est pas fait à cet égard de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres" ( 2 ).
20 . Par ailleurs, dans vos arrêts Perenboom ( 3 ) et Luijten ( 4 ), et même dans l' arrêt Ten Holder, vous avez mis en évidence que l' article 13 a pour objet d' empêcher qu' un travailleur ne soit soumis, "pour une même période, à l' assurance en vertu des dispositions des législations de plusieurs États membres ". Or, le problème qui est à la base de la présente affaire est tout autre : il s' agit en effet de l' application de la législation d' un seul et même État membre à deux périodes successives de la vie d' une personne .
21 . Enfin, dans un arrêt récent du 3 mai 1990, G . J . Kits van Heijningen ( C-2/89, Rec . p . I-1755 ), vous vous êtes exprimés comme suit :
"Il y a lieu de relever que l' article 13, paragraphe 2, sous a ), du règlement n 1408/71 a pour seul objet ( 5 ) de déterminer la législation nationale applicable aux personnes exerçant une activité salariée sur le territoire d' un État membre (. 5 ) En tant que telle, elle n' a pas pour objet de déterminer les conditions de l' existence du droit ou de l' obligation de s' affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime . Ainsi que la Cour l' a indiqué à plusieurs reprises, il appartient à la législation de chaque État membre de déterminer ces conditions ( voir notamment arrêt du 23 septembre 1982, Koks, 275/81, Rec . p . 3013 )."
22 . Pour être tout à fait complet, nous voudrions encore faire état de deux autres dispositions du règlement n 1408/71 qui confirment notre thèse, du moins en ce qui concerne le cas particulier des régimes de sécurité sociale fondés sur la résidence .
23 . Il s' agit d' abord de l' article 9, paragraphe 1, qui prévoit que
"les dispositions de la législation d' un État membre qui subordonnent l' admission à l' assurance volontaire ou facultative continuée à la résidence sur le territoire de cet État ne sont pas opposables aux personnes qui résident sur le territoire d' un autre État membre ..."
24 . A notre avis, il résulte a contrario de cette disposition que le transfert de la résidence sur le territoire d' un autre État membre peut effectivement avoir une incidence sur l' affiliation d' une personne à un régime d' assurance obligatoire fondé sur la seule résidence et entraîner la fin de cette affiliation .
25 . D' autre part, en vertu de l' article 10, paragraphe 1, du règlement,
"à moins que le présent règlement n' en dispose autrement, les prestations en espèces d' invalidité, de vieillesse ou de survivants, les rentes d' accidents du travail ou de maladie professionnelle et les allocations de décès acquises au titre de la législation d' un ou de plusieurs États membres ne peuvent subir aucune réduction, ni modification, ni suspension, ni suppression, ni confiscation du fait que le bénéficiaire réside sur le territoire d' un État membre autre que celui où se trouve l' institution débitrice ".
26 . Or, nous estimons que mis à part les situations tout à fait particulières visées dans vos arrêts du 7 novembre 1973, Smieja ( 51/73, Rec . p . 1213 ), du 10 juin 1982, Camera ( 92/81, Rec . p . 2213 ), et du 2 mai 1990, Winter-Lutzins ( C-293/88, Rec . p . I-1623 ), la levée de la clause de résidence prévue par cette disposition doit être interprétée dans le sens indiqué dans l' arrêt du 20 octobre 1977, Giuliani ( 32/77, Rec . p . 1857 ), à savoir "qu' elle reste sans influence sur l' acquisition du droit à une prestation ".
27 . Admettre l' interprétation selon laquelle une personne ayant cessé de résider aux Pays-Bas continue néanmoins, en vertu de l' article 13, à y accumuler de nouvelles périodes d' assurance, reviendrait en effet non seulement à défendre à cet État membre de fonder son système d' assurance généralisée sur une condition de résidence, mais aussi à instaurer, par le biais d' une interprétation large de l' article 13, un principe que les auteurs du règlement n 1408/71 n' ont justement pas voulu inscrire à l' article 10 .
28 . Enfin, nous voudrions attirer votre attention sur les conséquences négatives qui découleraient, pour les États membres qui connaissent un régime de sécurité sociale généralisée, de l' admission de la thèse de l' "affiliation illimitée", et qui sont résumées dans le rapport d' audience à la fin de la partie consacrée aux observations faites par la Sociale Verzekeringsbank en ce qui concerne la première question .
29 . Pour toutes ces raisons, nous estimons être en droit de conclure que la question de savoir si les époux Daalmeijer continuaient ou non à être assurés au titre de l' AOW néerlandaise à partir du moment où ils ont établi leur résidence en France est à trancher exclusivement sur la base de la législation néerlandaise .
30 . Nous vous proposons en conséquence de répondre de la manière suivante à la première question posée par le Centrale Raad van Beroep :
"Lorsqu' un ancien fonctionnaire et son épouse sont allés habiter sur le territoire d' un État membre autre que celui dont relevait l' administration qui a occupé cet ancien fonctionnaire en dernier lieu, et lorsque sur ce territoire ni le fonctionnaire ni son épouse n' ont exercé d' activités - réelles et effectives -, au sens de l' article 13, paragraphe 2, du règlement n 1408/71, et qu' ils n' ont pas davantage été soumis à un autre titre en vertu de cette disposition à la législation de cet autre État membre, la question de savoir si la législation de l' État membre d' origine s' applique encore à ce couple est à trancher à la lumière des dispositions de cette législation et non pas à la lumière de l' article 13, paragraphe 2, sous d ), du règlement n 1408/71 ."
31 . II . La deuxième question, dont le texte figure au rapport d' audience, n' est posée que pour le cas où la première question devrait recevoir une réponse affirmative .
32 . Comme nous avons proposé de réserver en substance une réponse négative à la première question, une réponse à la deuxième n' est pas nécessaire .
33 . III . La troisième question est libellée comme suit :
"En cas de réponse négative à la première question et/ou de réponse affirmative à la deuxième question, quelle est alors la réponse dans l' hypothèse où l' intéressé visé dans la première question bénéficiait, durant la période pendant laquelle il résidait sur le territoire d' un autre État membre que les Pays-Bas, d' une prestation à charge des Pays-Bas liée à la cessation de son dernier emploi dans le royaume ( laquelle prestation n' impliquait d' ailleurs pas, selon le droit national, d' assurance à titre de l' AOW )?"
34 . Rappelons que, entre le moment où il a cessé ses activités professionnelles et la date à laquelle il a atteint l' âge de 65 ans, M . Daalmeijer bénéficiait d' une allocation au titre de la loi néerlandaise relative aux prestations sociales des anciens militaires . S' il s' était agi d' une rente d' invalidité, il aurait, d' office, continué à être assuré au titre de l' AOW ( 6 ), mais comme nous le signale la juridiction nationale, aucune conséquence de cette sorte n' est attachée à la prestation dont bénéficiait le requérant au principal .
35 . Même si cette règle peut paraître surprenante, on ne voit cependant pas en vertu de quelle disposition de droit communautaire la Sociale Verzekeringsbank aurait été obligée de considérer les époux Daalmeijer comme étant encore obligatoirement affiliés à l' AOW après le transfert de leur résidence en France .
36 . Comme nous l' avons indiqué à propos de la réponse à donner à la première question, il appartient en effet à la législation de chaque État membre de déterminer les conditions dans lesquelles cesse l' affiliation d' une personne à un régime de sécurité sociale .
37 . Voilà pourquoi nous vous proposons de répondre comme suit à la troisième question :
"La question de savoir si un assuré social a continué à être affilié au régime d' assurance vieillesse de son pays d' origine, après son installation dans un autre État membre, en raison du fait qu' au cours de la période pendant laquelle il résidait sur le territoire d' un autre État membre il bénéficiait d' une prestation à charge de ce pays d' origine, est à trancher sur la base de la législation dudit pays d' origine ."
Conclusion
38 . Les réponses que nous vous proposons de donner aux questions posées par le Centrale Raad van Beroep d' Utrecht peuvent être récapitulées de la manière suivante :
"1 ) Lorsqu' un ancien fonctionnaire et son épouse sont allés habiter sur le territoire d' un État membre autre que celui dont relevait l' administration qui a occupé cet ancien fonctionnaire en dernier lieu, et lorsque sur ce territoire ni le fonctionnaire ni son épouse n' ont exercé d' activités - réelles et effectives -, au sens de l' article 13, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n 1408/71, et qu' ils n' ont pas davantage été soumis à un autre titre en vertu de cette disposition à la législation de cet autre État membre, la question de savoir si la législation de l' État membre d' origine s' applique encore à ce couple est à trancher à la lumière des dispositions de cette législation et non pas à la lumière de l' article 13, paragraphe 2, sous d ), du règlement n 1408/71 .
2 ) La question de savoir si un assuré social a continué à être affilié au régime d' assurance vieillesse de son pays d' origine, après son installation dans un autre État membre, en raison du fait qu' au cours de la période pendant laquelle il résidait sur le territoire d' un autre État membre il bénéficiait d' une prestation à charge de ce pays d' origine, est à trancher sur la base de la législation dudit pays d' origine ".
(*) Langue originale : le français .
( 1 ) Ce règlement a été mis à jour par le règlement ( CEE ) n 2001/83 ( JO L 230, p . 6 ) et modifié depuis lors à plusieurs reprises et en dernier lieu par le règlement ( CEE ) n 3427/89 du Conseil, du 30 octobre 1989 ( JO L 331, p . 1 ).
( 2 ) Arrêt du 12 juillet 1979, Brunori ( 266/78, Rec . p . 2705, 2711 et suiv .); arrêt du 24 août 1980, Coonan ( 110/79, Rec . p . 1445 ); arrêt du 24 septembre 1987, de Rijke ( 43/86, Rec . p . 3611, 3629 ).
( 3 ) Arrêt du 5 mai 1977, point 11 ( 102/76, Rec . p . 815, 822 ).
( 4 ) Arrêt du 10 juillet 1986, point 13 ( 60/85, Rec . p . 2365, 2373 ).
( 5 ) Non souligné dans l' original .
( 6 ) Voir rapport d' audience relatif à l' arrêt du 24 septembre 1987, de Rijke ( 43/86, Rec . p . 3611, 3614 ).
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