CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL
PRÉSENTÉES LE 14 DÉCEMBRE 1983 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Dans l'affaire dont nous avons à traiter aujourd'hui, la requérante a été informée le 10 août 1981 par la Commission du montant qu'atteindraient ses quotas de production pour les groupes de produits V et VI au troisième trimestre de 1981 conformément au règlement no 1831/81 (JO L 180 du 1.7.1981, p. 1), modifié par le règlement no 1832/81 (JO L 184 du 4.7.1981, p. 1), ainsi que du fait que sur cette quantité — il s'agissait de 18057 tonnes — 5079 tonnes pouvaient être vendues dans le marché commun.
La requérante ne trouve rien à redire aux quotas de production en question mais a, en revanche, des objections à formuler contre la limitation de ses possibilités de livraison dans le marché commun. Par lettre du 28 août 1981, elle a attiré l'attention de la Commission sur le fait que jusqu'au mois de juin 1980 environ 60 % de sa production étaient produits pour le compte de tiers, montant qui — comme il avait été écoulé par le client sur le marché commun — n'avait pas été pris en considération lors de la communication des quantités de référence de la requérante en application de l'article 8 du règlement no 1831/81. Cependant, l'autre entreprise, pour le compte de laquelle la requérante se chargeait de la transformation, a mis fin à son activité au mois de juillet 1980 et la requérante s'est donc vue contrainte de vendre elle-même sa production sur le marché commun. Comme la Commission n'a pas tenu compte de cette circonstance lors de la fixation des quotas de livraison de la requérante, celle-ci a demandé avec insistance le relèvement de son quota de livraison.
La Commission a fait droit à cette demande à la suite de l'adjonction, par la décision 2804/81 du 23 septembre 1981 (publiée au JO L 278 du 1.10.1981, p. 1 et entrée en vigueur le même jour), d'un paragraphe 2 à l'article 8 de la décision 1831/81 qui régit la détermination des quantités de référence servant à l'établissement de la partie des quotas pouvant être livrée sur le marché commun par chaque entreprise, ledit paragraphe étant libellé comme suit:
«La Commission peut, si une entreprise démontre que la fixation des quantités de référence selon le paragraphe 1 lui cause de graves problèmes, procéder à une adaptation adéquate des quantités de référence de l'entreprise dans le cas:
—
où le pourcentage des livraisons totales d'une entreprise par rapport à sa production totale a été modifié de plus de 20 % à la suite de changements intervenus dans la structure de ses ventes existant pendant la période d'application de la décision 2794/80/CECA par rapport à celle de la période des douze meilleurs mois ou
—
où une entreprise dans la période des douze meilleurs mois n'a pas exporté vers les pays tiers plus de 5 % de sa production et si le pourcentage de ses livraisons sur le marché commun, par rapport à sa production totale pendant la période des douze meilleurs mois, est inférieur à 90 %.»
Dans une décision du 4 novembre 1981, la Commission a constaté que les quantités de référence communiquées sur la base de l'article 8, paragraphe 1, de la décision 1831/81 entraînent de sérieuses difficultés pour la requérante car, au cours des douze meilleurs mois de production, aile n'a effectué aucune exportation vers des pays tiers et ses livraisons à l'intérieur du marché commun ne représentent que 30,29 % de sa production de référence. Pour tenir compte du fait que les quantités de référence apparaissaient disproportionnées par rapport aux livraisons de la requérante sur le marché commun, étant donné leur stucture, après la cessation des activités de transformation pour le compte d'une autre entreprise, la quantité de référence de la requérante a été portée à 90 % de sa production de référence, ce qui équivalait au troisième trimestre de 1981 à un quota de livraison de 15091 tonnes pour les catégories de produits V et VI. En outre — eu égard à la date de la décision rectificative — la Commission a autorisé la requérante à reporter sur le quatrième trimestre de 1981 la partie de l'augmentation accordée, éventuellement non utilisée au cours du troisième trimestre.
En réalité — des contrôles ultérieurs l'ont montré — la requérante n'avait pas utilisé la totalité de ses quotas de production pour le troisième trimestre de 1981; mais sur sa production effective (17966 tonnes), elle a vendu 17946 tonnes à l'intérieur du marché commun. Cela a incité la Commission à engager une procédure de sanction à l'égard de la requérante et à lui faire grief, par lettre du 25 février 1982, d'un dépassement de son quota de livraison de 2402 tonnes; ce montant est calculé en tenant compte de la tolérance de dépassement de 3 % prévue par l'article 11, paragraphe 2, de la décision 1831/81.
La requérante a pris position sur ce point par lettre du 9 mars 1982. Elle soulignait que le fait de respecter les quotas de livraisons qui lui avaient été impartis à l'origine aurait mené son entreprise à la ruine. Cependant, comme la Commission ne lui a accordé une augmentation de quotas qu'après la fin du troisième trimestre, il lui a été impossible d'établir pour cette période le montant de ses livraisons dans le marché commun, ce qui — rétrospectivement — l'a conduite à dépasser son quota de livraison. En outre, la requérante se déclarait disposée à compenser son dépassement en réduisant ses livraisons dans le marché commun de 2402 tonnes au cours d'un autre trimestre. Elle a à nouveau développé des arguments analogues à l'audience du 11 juin 1982. A cette occasion, elle a également fait valoir que la faillite de l'entreprise pour laquelle elle transformait environ 60 % de sa production avait entraîné une chute de 70 à 80 % de sa production — lui occasionnant de graves difficultés — et elle a allégué que les livraisons qu'elle avait effectuées sur le marché commun au troisième trimestre de 1981 restaient en tout état de cause en deçà des livraisons effectuées au cours de périodes normales.
L'ensemble de ces arguments n'a pas réussi à dissuader la Commission du fait que la requérante s'était rendue coupable d'une infraction au régime de quotas. Elle a en conséquence adopté le 27 novembre 1982 une décision en application de l'article 12 de la décision 1831/81. Dans cette décision, la Commission retenait qu'étant donné que le régime de quotas ne prévoit pas de compensations pour les dépassements au cours des trimestres suivants, il y avait lieu de se baser pour la requérante sur un dépassement de 2402 tonnes des quotas de production pour les catégories de produits V et VI. En appliquant un taux de 75 Écus par tonne de dépassement, cela justifiait la condamnation de la requérante à une amende de 180150 Écus (soit 241498281 lires). Dans ce cadre, la requérante était invitée à payer cette amende dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision, cette dernière indiquant en outre que le montant de l'amende serait majoré de 1 % pour chaque mois commencé en retard de paiement.
A la suite de cette décision, le 6 janvier 1983, la requérante a saisi la Cour de justice d'un recours par lequel elle demandait l'annulation de la décision du 24 novembre 1981 lui infligeant une amende et à titre subsidiaire la réduction équitable de ladite amende.
Notre position sur ce recours sera la suivante :
1.
Dans ses différents mémoires, la requérante a soutenu — pour commencer par là — que la communication des quotas de livraison valables pour le troisième trimestre de 1981 n'était intervenue qu'à la date du 10 août 1981. Elle estime que, vu sous l'angle de la rétroactivité, cela est illégal. Selon elle, une décision communiquée le 10 août 1981 n'est applicable qu'à partir de cette date, et ce notamment si on tient compte qu'à cette époque avait lieu la fermeture annuelle de l'entreprise de la requérante et qu'il ne restait ensuite qu'un mois dans le trimestre concerné pour organiser la production et la vente.
A cet égard, nous sommes d'avis qu'à vrai dire il n'est pour le moment ni possible ni nécessaire d'examiner ce problème. En effet, la critique exprimée ne concerne pas la décision fixant l'amende attaquée en l'espèce, mais une décision individuelle antérieure dont la requérante est destinataire. Or, il ressort clairement de la jurisprudence que les actes qui n'ont pas été attaqués dans les délais ne peuvent pas être inclus dans une procédure de sanction en application de l'article 36 du traité CECA (voir en dernier lieu l'arrêt rendu dans l'affaire 265/82 ( 2 )). Surtout, la critique formulée par la requérante n'est de même pas pertinente maintenant parce que son comportement n'a manifestement pas été jugé par rapport à la communication relative aux quotas de livraison du 10 août 1981 mais par rapport à la décision rectificative ultérieure, datée du 4 novembre 1981, accordant en conséquence à la requérante un quota de livraison nettement plus élevé.
Par ailleurs, on peut également — pour être plus complet — insister sur le fait que la critique de la requérante ne semble absolument pas fondée. Ainsi que l'a déjà souligné à juste titre la Commission dans une autre procédure (affaire 348/82 ( 3 )), lors de la publication des décisions 1831/81 et 1832/81 au début du mois de juillet de 1981, les entreprises concernées étaient parfaitement en mesure de se représenter quelles limitations ces décisions entraîneraient pour leurs activités et également pour la vente dans le marché commun (voir article 8 de la décision 1831/81). Les précisions apportées sur ce point dans une communication individuelle ultérieure ne pouvaient donc pas les surprendre et, en conséquence, il est certainement inexact de parler à l'égard de cette communication et de sa date d'adoption d'un effet rétroactif illégal.
2.
La requérante a également excipé du fait que la décision originaire limitant ses livraisons à 5079 tonnes devait être considérée comme illégale, car elle aurait entraîné pour elle de graves difficultés la forçant ensuite à réduire sa production dans la mesure où la vente de celle-ci n'aurait pas été autorisée ou à faire des stocks — ce qui aurait absorbé des moyens financiers nécessaires à l'achat de matériel. Pour être correct, le quota de livraison aurait dû être calculé sur la base de la production autorisée; en tout état de cause, on ne peut pas limiter les livraisons aux montants effectifs des ventes pendant une période de référence, lorsqu'il est reconnu qu'à cette époque 60 à 70 % de la production intervenait pour le compte d'une autre entreprise et que, le client ayant mis fin à ses activités, cette transformation n'est plus entrée en ligne de compte à partir du mois de juillet 1980.
A cet égard, il convient d'ajouter qu'après l'adoption de la décision 2804/81, cette analyse se voit certes confirmée en substance. II est cependant tout aussi vrai que, pendant le troisième trimestre de 1981, la requérante ne pouvait pas se fonder simplement sur l'illégalité de la communication de quotas du 10 août 1981 et passer outre à celle-ci dans l'organisation de ses ventes. En revanche, elle aurait dû attaquer cette communication devant la Cour — en invoquant un vice de la décision 1831/81 — et ne s'en écarter au fond qu'une fois l'illégalité de celle-ci déclarée ou après y avoit été autorisée par voie de référé.
3.
En ce qui concerne l'augmentation ultérieure de son quota de livraison par décision du 4 novembre 1981, la requérante a, au cours de la procédure écrite, surtout souligné que cette décision était intervenue après la fin du troisième trimestre de 1981. Elle prétend qu'elle ne pouvait donc pas savoir pendant le troisième trimestre comment calculer correctement son quota de livraison et, par conséquent, elle est assurément excusable d'avoir livré à cette époque sur le marché commun à partir de sa production autorisée plus que ce que la Commission a admis en fin de compte. Au cours de la procédure orale, elle a en outre allégué que l'on pouvait déduire d'une lettre que la firme pour laquelle elle travaillait auparavant lui avait adressée le 13 août 1981, qu'elle avait cru en toute bonne foi qu'elle pouvait directement vendre sur le marché commun à la place de cette entreprise. Au cours de la procédure orale, elle a de plus exposé à propos de la décision de rectification du 4 novembre 1981 que non seulement il n'y avait pas de motif de limiter l'augmentation à 90 % de la quantité de référence, mais qu'en outre il y avait lieu d'admettre qu'une telle limitation était inappropriée et en conséquence que son fondement juridique devait être jugé illégal.
Nous avons la conviction que ces arguments ne contribuent pas davantage à établir le bien-fondé de la demande principale.
Il est tout à fait patent que la requérante n'a pas attaqué dans les délais la décision du 4 novembre 1981 et son contenu ne peut donc plus — nous rappellerons la jurisprudence connue relative à l'article 36 du traité CECA — faire l'objet d'un contrôle judiciaire au cours de la procédure se rapportant à la décision de sanction. On peut également ajouter que la requérante n'a en rien étayé sa thèse selon laquelle la manière dont la Commission a limité l'augmentation des quotas de livraison en application de l'article 8, paragrpahe 2, de la décision 1831/81 est illégale et qu'à cet égard, nous ne discernons pas de moyens importants susceptibles d'être soulevés d'office.
Lorsque la requérante souligne encore que, jusqu'à la fin du troisième trimestre de 1981, elle n'a pas pu savoir quelles quantités de sa production elle pouvait livrer sur le marché commun, il n'en reste pas moins, si on part de l'idée que la requérante n'était pas tenue de se conformer à la décision prise à l'origine sur cette question, étant donné qu'elle était manifestement inéquitable et que la Commission n'a pas immédiatement réagi de façon négative à la réclamation formulée par la requérante le 28 août 1981, qu'en réalité, la requérante a pratiquement vendu l'ensemble de sa production autorisée — plus précisément 99,4 % de celle-ci — dans le marché commun. Pour notre part, nous ne voyons pas comment, eu égard à la réglementation du régime des quotas qui était connue de la requérante et à la limitation des possibilités de vente dans le marché commun qu'il implique, on pourrait excuser la requérante de s'être ainsi comportée au lieu de faire preuve d'une prudente réserve qui en soi ne lui aurait assurément pas causé de graves difficultés. Il est tout à fait certain que, pour ce qui est de sa prétendue bonne foi, la requérante ne peut pas se réclamer de la lettre précitée de son ancien client datée du 13 août 1981, qu'elle a produite devant la Cour lors de l'audience. En effet celle-ci, après avoir mentionné le fait que la production effectuée par la requérante pour le compte de l'entreprise en question a été vendue en République fédérale d'Allemagne, dit de manière tout à fait générale que des quotas correspondants devraient désormais être alloués par la Commission à la requérante. Or, il est évident que — tant qu'on ne savait pas clairement qui reprendrait les activités du client en faillite, cela ne pouvait pas justifier l'hypothèse selon laquelle la Commission octroierait à la requérante, dans le cadre d'un régime encore à déterminer, des quotas de livraison qui correspondraient exactement à sa production autorisée — il ne saurait être question d'une vente de quotas qui, au reste, aurait dû être notifiée préalablement à la Commission conformément à l'article 11 de la décision 1831/81.
4.
Enfin, la requérante prétend encore voir dans l'attitude de la Commission une contradiction qui est importante dans l'appréciation de la décision de sanction, et ce dans la mesure où, dans sa décision rectificative du 4 novembre 1981, la Commission permet à la requérante de reporter sur le quatrième trimestre de 1981 la partie des quotas de livraison non utilisée alors qu'en revanche la Commission n'est pas disposée à autoriser la requérante à compenser au cours d'un trimestre ultérieur le dépassement des quotas de livraisons intervenu au troisième trimestre de 1981.
Toutefois, sur ce point aussi, il nous est difficile de suivre la requérante.
En effet, il convient de ne pas oublier que la Commission a autorisé le report de l'augmentation des quotas de livraison sur le quatrième trimestre de 1981 pour de bonnes raisons, notamment parce que la correction des quotas de livraison n'était parvenue qu'après la fin du troisième trimestre et que la Commission devait partir de l'hypothèse que la requérante n'avait pas encore pu en faire usage. Par ailleurs, il est important que le régime de quotas soit en principe conçu par trimestre (voir arrêt rendu dans l'affaire 179/82 ( 4 )) et il ne peut continuer à remplir sa fonction que si ce principe est appliqué avec rigueur dans la pratique. Si la Cour s'en est éloignée dans l'affaire 179/82 1 et si, au surplus, c'est uniquement pour le calcul du montant de l'amende qu'elle a tenu compte du fait que la requérante qui avait eu des difficultés à respecter ses quotas au cours d'un trimestre ne les avait pas épuisés par la suite, il ne faut pourtant pas oublier la portée qu'a eu en la matière le fait que la requérante a immédiatement introduit une demande visant à obtenir une compensation en ce sens, à laquelle la Commission n'a pas répondu, au mépris d'une bonne administration, et il ne faut pas oublier non plus qu'effectivement la production a apparemment été réduite volontairement au cours du trimestre suivant. Par contre, il n'est pas possible de constater en l'espèce que la requérante n'a pas utilisé ses quotas de livraison au quatrième trimestre de 1981 ni qu'elle y serait arrivée au moins au cours du premier trimestre de 1982, la modification du quota de livraison valable pour le troisième trimestre de 1981 ne lui ayant été communiquée qu'au cours du quatrième trimestre. En outre, la requérante n'a pas offert de compenser son dépassement immédiatement après réception de la décision rectificative, mais seulement au mois de mars 1982, après l'ouverture d'une procédure de sanction. Or, il n'est certes pas possible de reprocher à la Commission de ne pas y avoir répondu et il n'y a là assurément aucun motif d'annuler ou de modifier la décision de sanction.
5.
Cela étant, s'il y a lieu de retenir qu'aucun des arguments avancés par la requérante n'est de nature à justifier une annulation de la décision critiquée, il faut maintenant examiner ce qu'il en est de sa demande de réduction de l'amende qui lui a été infligée. Cette question peut assurément être envisagée lorsqu'on constate qu'une entreprise qui a objectivement commis une infraction au régime de quotas n'est responsable que dans une moindre mesure ou qu'elle bénéficie de circonstances atténuantes.
En l'espèce, on ne peut pas ne pas admettre que la première communication des quotas de livraison était d'une injustice grossière et pouvait donc difficilement constituer une règle de conduite obligatoire pour la requérante et que — comme la Commission n'est arrivée à corriger les quotas de livraison qu'après la fin du trimestre litigieux — la requérante a certainement eu des difficultés considérables à adopter une attitude correcte au troisième trimestre 1981. Il faut ensuite avouer que l'on peut à bon droit faire grief à la Commission d'avoir commis une faute dans la mesure où elle n'a pas prévu dès l'élaboration de la décision 1831/81 une clause comme celle que contient la décision 2804/81, qui aurait permis de prendre en considération la situation de fait de la requérante et ainsi de fixer dès le début des quotas équitables de sorte que la requérante aurait été en mesure de se comporter d'emblée correctement. Cela autorise à conclure qu'une réduction de l'amende est tout à fait indiquée.
D'un autre côté, il serait également opportun de tenir compte du fait que la requérante aurait pu attirer l'attention de la Commission sur sa situation particulière dans le cadre du régime primitif des quotas de livraison, aussitôt après la mise en place du nouveau régime de quotas, ce qui aurait permis une rectification plus rapide du régime en question. En outre, il conviendrait de prendre aussi en considération le fait que, bien qu'en application de l'article 12, paragraphe 2, de la décision 1831/81 la Commission aurait pu fixer une amende supérieure pour un dépassement des quotas de livraison de presque 20 % (montant atteint par la requérante), elle s'en est tenue au taux normal de l'article 12, paragraphe 1. C'est pourquoi, à notre avis, la réduction de l'amende devrait garder des proportions modestes.
Conformément à ce qui précède, nous estimons que la demande subsidiaire de la requérante paraît fondée. Toutefois, en ce qui concerne la modification du montant de l'amende, nous ne proposerons pas un chiffre précis, mais nous en laisserons la détermination à l'appréciation de la Cour.
6.
Statuer sur les dépens ne devrait présenter aucun problème particulier si le litige était tranché dans le sens que nous proposons. Il faut partir du principe que le recours doit aboutir, au moins en partie, et qu'on peut également parler de circonstances exceptionnelles au sens de l'article 69, paragraphe 3, de notre règlement de procédure, la Commission n'ayant pas conçu l'économie générale de la décision 1831/81 en temps voulu de manière à permettre une évaluation correcte des quotas de livraison. En conséquence, il semble équitable de mettre à la charge de la Commission les frais exposés par la requérante au cours de l'instance.
7.
Sur la base de ces considérations, nous proposons de faire droit au recours dans la mesure où la requérante demande à titre subsidiaire une réduction de l'amende qui lui a été infligée et — la Cour ayant équitablement fixé le montant de l'amende — de condamner la Commission aux dépens.
( 1 ) Traduit de l'allemand.
( 2 ) Arrêt rendu le 19.10.1983 dans l'affaire 265/82, Union sidérurgique du Nord et de l'Est de la France «Usinor»/Commission des Communautés européennes, Recueil 1983, p. 3105
( 3 ) Affaire 348/82, Industrie Riunite Odolesi SpA/ Commission des Communautés européennes, Recueil 1983, p. 1237
( 4 ) Arrêt rendu le 19.10.1983 dans l'affaire 179/82, Lucchini Siderurgica SpA/Commission des Communautes europeennes, Recueil 1983, p 3083
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