CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
SIR GORDON SLYNN,
PRÉSENTÉES LE 15 DÉCEMBRE 1983 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Les capitaines de deux bateaux de pêche allemands, le «Hannover» et le «Kiel», ont été surpris en train de pêcher le hareng au large de la côte occidentale d'Écosse le 10 juillet 1981. Ils ont été arrêtés et poursuivis pour infraction au West Coast herring (Prohibition of Fishing) Order de 1981 qui a été pris dans le cadre de la Sea Fish (Conservation) Act de 1967 (version amendée) et a interdit la pêche dans la zone où les bateaux ont été découverts. Le 13 juillet 1981, à l'issue du procès, les capitaines ont été condamnés et admonestés et leur prise a été confisquée. Ils ont interjeté appel auprès de la High Court of Justiciary en alléguant que le décret (order) enfreignait le droit communautaire. Cette Cour a déféré à la Cour de justice en application de l'article 177 du traité instituant la CEE la question suivante:«Dans le cas où, après le 1er janvier 1979, un État membre avise la Commission qu'une mesure nationale de conservation dans le secteur de la pêche, qui avait été elle-même arrêtée et maintenue en vigueur conformément au droit communautaire, a fait l'objet d'une nouvelle adoption sans modification substantielle, la mesure ainsi adoptée à nouveau demeure-t-elle arrêtée et maintenue en vigueur conformément au droit communautaire en l'absence d'une approbation expresse de la Commission?»
La question se pose sous cette forme: le 16 juin 1978, à la suite d'une recommandation du Conseil international pour l'exploration de la mer, compte tenu de l'épuisement des réserves de harengs, la Commission a proposé que dans une zone comprenant la division en cause, (dénommée division CIEM VIa), la pêche au hareng soit interdite à compter du 1er juillet 1978. Le gouvernement du Royaume-Uni, conformément à la pratique convenue aux termes de la résolution de La Haye du 3 novembre 1976, a notifié à la Commission le 3 juillet 1978 un projet de décret visant à interdire dès le 6 juillet 1978 la pêche au hareng dans la zone en cause. Après avoir demandé des informations sur l'omission d'une zone dans le champ d'application du décret et reçu des explications satisfaisantes, la Commission a approuvé le décret («le décret de 1978») le 22 décembre 1978.
Par un arrêt du 15 avril 1981, la High Court à Londres a jugé que le décret de 1978 n'était pas valide dans la mesure où il visait certaines zones voisines de l'Irlande du Nord (en effet, elles avaient été exclues de l'«Act of 1967» cité, et incorporées dans le Fisheries Act (Northern Ireland) de 1966, dans sa version amendée), mais pour le reste était valide (Dunkley/Evans [1981], IWLR 1522). Les eaux d'Irlande du Nord comprennent 0,8 % de la zone totale visée par le décret de 1978.
Deux décrets distincts ont été pris pour couvrir les eaux incorporées respectivement dans chacune des lois mentionnées, le décret pris dans le cadre de l'Act de 1967, au titre duquel la présente procédure a été engagée, («le décret de 1981») ayant été adopté le 6 avril 1981 et mis en vigueur le 1er mai 1981. Les deux décrets considérés dans leur ensemble régissaient la totalité de la zone visée par le décret de 1978 mais uniquement cette zone et, mise à part la question de son partage, n'en différaient pas sensiblement. Les deux nouveaux décrets ont été notifiés à la Commission par lettre du 4 mai 1981 précisant qu'«il a été nécessaire de rectifier une erreur secondaire d'ordre technique» dans le décret de 1978. Le 1er juillet 1982, le gouvernement du Royaume-Uni, répondant à une question de la Commission du 27 mai, a exposé les raisons pour lesquelles ces deux décrets avaient été adoptés à la suite de la décision de la High Court.
Le principal argument juridique avancé au nom des deux défendeurs était le suivant: la Commission aurait dû avoir été invitée à approuver le décret de 1981 avant son adoption. Elle n'a pas été saisie préalablement.
Le 1er janvier 1979, après l'adoption du décret de 1978, la période provisoire de six ans prévue à l'article 102 de l'Act of Accession a pris fin. La Cour a jugé dans l'affaire 804/79, Commission' des Communautés européennes/Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord (Recueil 1981, p. 1045), que, désormais, la Communauté disposait de pouvoirs exclusifs en matière de conservation des pêcheries et que les mesures de conservation lors existantes ne pouvaient être modifiées par les États membres que de manière limitée, en fonction de l'état d'avancement des connaissances biologiques et techniques et en tout cas sans altération de la politique de conservation. La Commission devait être consultée sur les mesures conservatoires prises par les États membres et son approbation demandée. En fait, le Conseil a reconduit les mesures conservatoires nationales en vigueur le 31 décembre 1978 par ses décisions se rapportant aux années 1979 et 1980. Le 27 mars 1981, bien qu'il ne soit pas parvenu à un accord définitif sur les dispositions à prendre pour 1981, il a noté que certaines mesures devaient être prises par les États membres. Dans la version anglaise du procès-verbal on peut lire: «would take conservation measures similar to those which had been taken in previous years». Un sens différent peut être donné à la version allemande. Il s'agirait alors de prendre des mesures tenant compte de la nécessité d'éviter des perturbations plutôt que des mesures correspondant à celles qui ont été prises au cours des années précédentes; d'autre part, la version française est formulée comme suit: «des mesures de conservation analogues à celles qu'ils avaient déjà prises durant les années précédentes».
Le 5 mai 1981, le groupe de travail hareng du CIEM tenant compte de l'état des réserves a recommandé au comité consultatif du CIEM sur l'aménagement des pêcheries (ACFM) qu'une quantité totale des prises de 62500 tonnes soit autorisée dans la zone CIEM VIa. La Commission a approuvé cette recommandation dans une proposition au Conseil présentée le 12 juin. Par la suite, les deux capitaines ont été autorisés par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne à pêcher dans cette zone.
Le 3 juillet, l'ACFM a recommandé que la quantité totale passe à 65000 tonnes et c'est cette quantité qui a été ensuite recommandée par la Commission au Conseil le 24 juillet. Le Conseil s'est réuni le 27 juillet mais n'a pu parvenir à un accord et, par une déclaration officielle du 28 juillet (reprise dans le JO C 224 de 1981, p. 1), la Commission a invité les États membres à mettre en œuvre ses propositions qu'elle considérait «dans la situation actuelle comme légalement contraignantes vis-à-vis d'eux» et dont elle avait l'intention d'assurer le respect en utilisant «tous les moyens en son pouvoir». Après avoir fait état de ses propositions au Conseil, la Commission a notifié le lendemain au gouvernement du Royaume-Uni qu'elle ne pouvait approuver les décrets de 1981, car ils n'étaient pas justifiés par les exigences de la conservation. De même, des règlements analogues aux dispositions du décret de 1978 ne pouvaient continuer à avoir l'approbation de la Commission dans leur version actuelle. Le gouvernement du Royaume-Uni a été invité à ne pas appliquer les mesures en cause, à les abroger le cas échéant et à les remplacer par des mesures compatibles avec les nouvelles propositions. Le décret de 1981 a été en fait abrogé avec effet au 11 août et le décret relatif à l'Irlarde du Nord trois jours plus tard.
De l'avis du plaignant, auquel se rangent le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission, le décret de 1981 était valide les 10 et 13 juillet. Le décret de 1978 a simplement été adopté à nouveau à la suite d'une erreur et aucune modification de fond n'y a été apportée. Il était indifférent, dans la mesure où il s'agissait des eaux en cause, que la version défectueuse du décret de 1978 partiellement régulier ait été laissée intacte ou amendée pour que soient exclues les eaux relevant de l'Irlande du Nord. Le décret de 1978 avait été approuvé et une mesure parfaitement équivalente ne nécessitait nullement l'approbation de la Commission puisque aucune modification n'avait été apportée.
Le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne soutient que toutes les mesures, qu'elles comportent ou non des modifications de fond, doivent être approuvées par la Commission. Faute d'approbation avant l'adoption, elles sont automatiquement entachées d'invalidité. En tout état de cause, elles doivent être soumises à l'approbation avant d'être adoptées. En outre, en l'espèce, il était notoire, même avant la réunion du groupe de travail du CIEM qui s'est tenue en avril-mai, que les réserves de frai de hareng dépassaient largement le minimum de 200000 tonnes justifiant la réouverture de la pêche. Cet élément d'information et en particulier les propositions présentées le 5 mai modifiaient à ce point la situation que le décret de 1981 ne pouvait juridiquement remettre en vigueur le décret de 1978. Cette argumentation obligeait logiquement le gouvernement allemand à affirmer que le décret de 1978 aurait dû être remplacé au plus tard dès la présentation des propositions du groupe de travail hareng du CIEM. Renchérissant sur cette idée, le gouvernement allemand affirme que le décret de 1978 était imparfait en ce que son effet n'était pas limité dans le temps, la situation devant être réexaminée chaque année. Il souligne que dès la présentation par la Commission de ses propositions en date du 12 juin, le décret de 1981 est devenu caduc, de sorte que le 10 juillet aucune infraction n'a été commise. Ce dernier point ne se retrouve pas dans la formulation expresse du renvoi, apparemment à la suite d'une décision délibérée de la Cour nationale. Néanmoins, il convient d'en traiter succinctement afin de juger du bienfondé de l'argument quant à la situation à l'époque de l'adaption du décret de 1981.
A notre avis, aucune disposition du traité ou du règlement du Conseil (CEE) no 101/76 du 19 janvier 1976 établissant une politique structurelle commune pour l'industrie de la pêche (JO L 20 du 28.1.1976, p. 19) ni aucune considération figurant dans les arrêts de la Cour dans l'affaire 804/79 ou l'affaire 269/80, Regina/Tymen, Recueil 1981, p. 3079, ne prévoit que des mesures nationales approuvées doivent avoir un effet limité dans le temps ou être établies annuellement. Il suffit qu'au fur et à mesure des modifications de la politique communautaire elles soient remplacées ou amendées. Il ne nous semble pas non plus fondé en droit de soutenir qu'en fonction de l'évolution de la situation, s'agissant en l'espèce de l'accroissement des réserves de harengs, les mesures nationales deviennent caduques et ne peuvent légalement être remises en vigueur. Une recommandation du groupe de travail hareng CIEM au comité consultatif CIEM de l'aménagement des pêcheries (ACFM) et les recommandations de ce dernier à la Commission revêtent certainement une grande importance pour la formulation de la politique communautaire, mais ces organismes ne se composent pas exclusivement d'États membres et il ne s'agit pas d'institutions de la Commission. Leurs rapports n'ont donc pas eu pour effet d'abroger le décret de 1978 ni n'impliquaient que la situation s'était modifiée au point que, sous réserve d'arguments de procédure, le décret de 1981 ne pouvait le remettre en vigueur. A notre avis, la High Court of Justiciary a eu raison de formuler sa question en posant que le décret de 1978 avait non seulement été adopté légalement mais reconduit tout aussi légalement. Conclure dans le sens contraire serait source d'incertitude et de divergences et semble erroné en principe, car ce serait présumer que des dispositions nationales puissent être abrogées sans l'intervention d'une institution communautaire quelconque.
De même, nous ne voyons pas que la formulation du procès-verbal du Conseil du 27 mars, quelle qu'en soit la version approuvée, modifie la situation dans la mesure où il s'agit de la régularité du décret de 1978. Si la pêche devait être autorisée, elle devait l'être, selon nous, sur une base moins douteuse qu'une simple note traduisant les intentions des États membres. Les propositions de la Commission du 12 juin et ses propositions amendées du 24 juillet étaient plus précises. Néanmoins, il était douteux en particulier compte tenu de la succession des tentatives en vue de parvenir à un accord qu'elles seraient adoptées et, en fait, la Commission s'est réservé le 12 juin le droit de les modifier, ce qu'elle a fait en pratique. Ces propositions étaient postérieures à l'adoption du décret de 1981; elles n'auraient pu l'avoir abrogé par rétroactivité au moment de cette adoption et comme en tant que propositions elles restaient susceptibles d'amendements ultérieurs, elles ne pouvaient selon nous abroger le décret dès leur adoption de manière à faire obstacle à des poursuites pour violation du décret en ce qui concerne les faits remontant au 10 juillet. S'il en est ainsi, l'allégation, suivant laquelle le décret était irrégulier avant les propositions de la Commission du 12 juin, apparaît encore plus fragile.
Pour les besoins de la cause, nous supposons que la déclaration de la Commission du 27 juillet et sa lettre du 28 juillet dénotent suffisamment de certitude et de clarté tout en constatant que le gouvernement du Royaume-Uni s'y est conformé. Elles ne peuvent faire que le décret ait été entaché d'invalidité le 10 juillet 1981.
Le gouvernement allemand se fonde également sur le procès-verbal d'une réunion du Conseil des 15, 16 et 17 septembre 1980 aux termes duquel, dans l'exécution de leurs activités de pêche, les États membres doivent tenir compte du total des captures permises (TAC) pour 1981 soumis à la Commission les 18 novembre et 16 décembre 1980. Néanmoins les propositions en ce sens n'envisageaient qu'un TAC négatif et ce procès-verbal ne peut s'interpréter comme imposant aux États membres l'obligation de se conformer à toute proposition ultérieure de la Commission.
Selon nous, il n'existait donc, à l'abrogation du décret de 1978, aucune raison de fond permettant de faire obstacle à sa remise en vigueur en 1981 ou de le rendre caduc le 13 juillet 1981. Nous pensons qu'il en aurait été autrement si la déclaration de la Commission avait été antérieure à l'adoption du décret de 1981.
Pour autant qu'il soit question de procédure, il est évidemment souhaitable que les mesures soient soumises à la Commission au préalable pour éviter le risque que des modifications de fond soient apportées par inadvertance. Il peut être également nécessaire, du point de vue juridique, comme la Commission le prétend, que des amendements qui prolongent le délai d'application d'une mesure dont l'effet est limité dans le temps lui soient soumis au préalable. Néanmoins, dans le cas où une mesure dont l'effet n'est pas limité dans le temps est à nouveau adoptée ou l'est au cours de sa durée de validité et pour une période plus longue que la période prescrite, sans aucune modification de fond, selon nous, elle n'est pas dépourvue de validité parce qu'elle n'a pas été soumise à la Commission pour approbation préalable. Cette mesure n'a apporté aucune modification d'ordre juridique et, à notre avis, il ne résulte aucunement des arrêts de la Cour que sa soumission soit une condition préalable de sa validité, même si, sur le plan de l'efficacité administrative, il est normal qu'elle soit notifiée. Sur le fond, la Commission n'avait ni à apprécier ni à contrôler; en aucune manière ne peut-il être allégué que cette mesure constituait un manquement du gouvernement à ses obligations «en sa qualité de gestionnaire de l'intérêt commun» et qu'elle dénotait un manque de coopération avec la Commission.
Enfin, la République fédérale d'Allemagne soutient que si la mesure était valide la Cour devrait décider que l'auteur d'un acte qui constituerait une infraction s'il n'avait été commis à la suite d'une erreur inévitable ne peut être condamné pour une infraction se rattachant à cet acte. La question ne nous semble pas devoir être soulevée en ce qui concerne le présent renvoi et, selon nous, il appartient en tout cas à la High Court of Jusiticiary de la régler en faisant prévaloir le droit interne dans la mesure où cette question est soulevée devant elle.
Pour conclure, la réponse à la question déférée devrait suivre les principes suivants: «Au cas où un État membre notifierait après le 1er janvier 1979, à la Commission l'adoption à nouveau sans modification de fond d'une mesure de conservation des pêcheries nationales, elle-même adoptée et maintenue en vigueur conformément au droit communautaire, cette mesure serait remise en vigueur conformément au droit communautaire, même sans approbation expresse de la Commission, et resterait conforme au droit communautaire en l'absence d'un décision du Conseil ou de la Commission indiquant que cette mesure doit être abrogée ou amendée de manière à l'aligner sur la politique de conservation de la Communauté.»
Dans la mesure où le Procurator Fiscal a encouru des frais distincts pour le présent renvoi, il doit être statué à leur sujet par la High Court dans le cadre de l'affaire principale. A notre avis, la Commission et les gouvernements du Royaume-Uni et de la République fédérale d'Allemagne devraient prendre en charge leurs frais respectifs.
( 1 ) Traduit de l'anglais.
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