Avis juridique important
Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 22 septembre 1992. - Commission des Communautés européennes contre République portugaise. - Manquement d'État - Amémagement progressif des monopoles - Conditions d'adhésion de la République portugaise - Mesures transitoires. - Affaire C-361/90.
Recueil de jurisprudence 1993 page I-00095
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Par le présent recours, la Commission demande à la Cour de constater que, en ne procédant pas à l' aménagement progressif du monopole des alcools éthyliques d' origine agricole et non agricole et du monopole d' acquisition et de fourniture des eaux-de-vie de vin destinées à la production de vin de Porto, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 208, paragraphe 1, de l' acte d' adhésion.
La disposition précitée oblige la République portugaise à aménager progressivement, dès le 1er janvier 1986 (qui marque le début de la période de transition), les monopoles nationaux à caractère commercial de façon à éliminer avant le 1er janvier 1993, date d' expiration de ladite période, toute discrimination entre les ressortissants des États membres dans les conditions d' approvisionnement et d' écoulement pour les produits assujettis à un monopole. Cette même disposition prévoit, au troisième alinéa, que la Commission fait des recommandations, c' est-à-dire des actes non contraignants, au sujet du rythme et des modalités de l' "aménagement progressif".
Dans le cadre de cette compétence, la Commission a adressé, le 8 octobre 1987, une recommandation à la République portugaise au sujet de l' aménagement du monopole national à caractère commercial des alcools vis-à-vis des autres États membres (1), par laquelle elle invitait l' État en cause à ouvrir des contingents pour l' alcool éthylique d' origine agricole et non agricole, ainsi que pour les eaux-de-vie de vin destinées à la production de vin de Porto. Cette recommandation contient également des dispositions très précises en ce qui concerne la fixation du volume des contingents initiaux et de leur taux d' augmentation annuelle jusqu' au 31 décembre 1992, c' est-à-dire à la fin de la période de transition.
2. Cela étant dit, relevons d' emblée que la Commission, qui reproche aussi à la République portugaise, avec insistance et abondance de détails, une série de faits tendant à prouver que la libéralisation des échanges, pour les produits assujettis aux monopoles visés en l' espèce, ne serait pas encore commencée, semble "oublier" de préciser ou du moins n' indique pas avec clarté quel est le contenu de l' obligation, imposée par l' article 208, paragraphe 1, à laquelle la République portugaise aurait manqué.
Ainsi qu' il a été exposé, l' article 208, paragraphe 1, de l' acte d' adhésion, de même que l' article 37, paragraphe 1, du traité, impose une obligation de résultat très précise (exclusion de toute discrimination), qui doit être exécutée: a) avant la fin de la période de transition; b) au moyen d' un aménagement progressif des monopoles à caractère commercial.
Étant donné que la période de transition vient à expiration le 31 décembre 1992 et que l' avis motivé que la Commission a adressé à la défenderesse - avec obligation de s' y conformer dans le délai d' un mois à compter de la notification - a été émis le 16 février 1990, il paraît évident que les griefs formulés par la Commission à l' encontre du gouvernement portugais ne concernent pas (ni ne sauraient concerner) l' obligation de résultat imposée par la disposition en question, mais la façon dont ce gouvernement procède pour parvenir à un tel résultat, c' est-à-dire le moyen par lequel il satisfait à l' obligation d' aménager progressivement les monopoles nationaux. L' identification du contenu de cette obligation est par conséquent indispensable pour constater la prétendue violation de l' article 208, paragraphe 1, commise par la République portugaise.
3. Avant d' examiner le processus d' adaptation engagé par le gouvernement portugais, il convient donc de préciser ce qu' il faut entendre par "aménagement progressif" et, notamment, si les États membres sont tenus de prendre des mesures précises lors de la réalisation, au cours de la période de transition, d' une telle adaptation.
L' article 208, paragraphe 1, ne définit pas expressément le contenu de la notion d' "aménagement progressif", puisqu' il se limite - en substance - à indiquer qu' il s' agit du processus destiné à assurer l' exclusion de toute discrimination avant la fin de la période de transition. Il est donc clair, ainsi qu' il résulte du libellé même de la disposition en question, que l' obligation d' aménager progressivement les monopoles nationaux à caractère commercial a une valeur d' instrument par rapport à l' obligation d' éliminer, avant la fin de la période de transition, toute discrimination entre les ressortissants des États membres. D' ailleurs, comme la Commission l' a elle-même déclaré en cours de procédure, le caractère progressif de l' aménagement a été prévu en faveur des États membres, puisqu' il permet d' éviter de graves perturbations dans le tissu économique et social des États membres en question, perturbations qui pourraient au contraire se produire si l' on exigeait une abrogation immédiate et ipso jure des dispositions internes auxquelles la disposition en question se réfère.
Une telle approche trouve appui dans la jurisprudence relative à l' article 37, paragraphe 1, du traité et, notamment, dans l' affirmation de la Cour selon laquelle le fait que le traité a laissé aux États membres un certain délai pour aménager progressivement les monopoles nationaux "de façon à ce que, au terme de la période de transition, cette exclusion de toute discrimination soit assurée", est "destiné à faciliter la création de situations nouvelles compatibles avec la règle" (2). Cela implique qu' il est demandé aux États membres de restructurer, de réorganiser ou en tout cas de modifier, dans les délais impartis, les monopoles en question pour atteindre l' objectif poursuivi.
D' autre part, comme la Cour a eu l' occasion de le préciser dans l' arrêt Albatros Sopeco (3), "le rythme d' adaptation envisagé ne permet pas de prévoir dans l' abstrait les moments de la période transitoire auxquels les obstacles dont il s' agit en l' espèce doivent avoir disparu". On observera en outre, en ce qui concerne le rythme et les modalités d' adaptation, que le fait même que la Commission se soit vu réserver, en vertu de l' article 208, paragraphe 1, troisième alinéa, de l' acte d' adhésion, uniquement un rôle d' incitation et d' impulsion au moyen de l' adoption de recommandations, c' est-à-dire des actes non contraignants, montre que la forme et le contenu d' une telle adaptation relèvent du pouvoir discrétionnaire des États membres.
Toutefois, cela ne signifie pas qu' un État membre puisse arriver à l' expiration de la période de transition sans avoir au moins engagé un processus de réorganisation des monopoles nationaux. Le caractère progressif de l' adaptation exclut, en effet, qu' un État membre puisse la différer jusqu' à la fin de la période de transition ou la retarder arbitrairement. Il s' agit donc d' un pouvoir discrétionnaire qui est limité à certains égards: l' État membre doit en tout cas démontrer qu' il a pris des mesures tendant à réaliser, avant la fin de la période de transition, l' objectif consistant à exclure toute discrimination.
4. A la lumière des considérations qui précèdent, il n' est pas douteux que, plutôt que d' analyser en détail le processus d' adaptation engagé par la défenderesse (et l' état d' avancement de celui-ci) afin de vérifier le bien-fondé des griefs soulevés par la Commission, c' est-à-dire s' il existe ou non un manquement de la part de la République portugaise, il suffit d' examiner: a) si, à la date fixée par l' avis motivé, le gouvernement portugais avait adopté des mesures tendant à exclure, avant la fin de la période de transition, toute discrimination entre ressortissants des États membres; b) si l' ouverture des contingents, telle qu' elle est prévue par la recommandation de la Commission, est indispensable pour atteindre ce résultat.
Selon la Commission, la défenderesse n' aurait pas encore commencé à aménager les monopoles en question: les mesures prises jusqu' à présent ne seraient en fait que préparatoires d' un futur aménagement. Une telle affirmation nous paraît révélatrice de ce que l' institution requérante ne conteste pas que le gouvernement portugais avait déjà engagé le processus d' aménagement des monopoles, en ce sens que - à la date fixée pour se conformer à l' avis motivé - il était déjà en train de procéder à une restructuration des monopoles nationaux.
En effet, en ce qui concerne les monopoles des alcools éthyliques d' origine agricole et non agricole, le gouvernement portugais a commencé, à l' aide notamment de subventions communautaires, la reconversion de la production de figues et a procédé à une réduction progressive du prix des figues à la distillation. En outre, il a réduit l' effectif de l' organisme de gestion du monopole en question (AGA) et a procédé au démantèlement de ses capacités de stockage. La réalité de ces mesures n' est nullement mise en cause par la Commission.
En ce qui concerne le monopole des eaux-de-vie de vin destinées à la production du vin de Porto, le gouvernement portugais soutient qu' à la suite du décret-loi du 30 mai 1988 l' Instituto do vinho do Porto (IVP) n' a plus l' exclusivité de l' achat et de la distribution des eaux-de-vie de vin aux producteurs de vin, mais se limite au contraire à défendre la pureté et le prestige national et international du vin de Porto. En outre, l' importation des eaux-de-vie de vin serait désormais effectuée par voie d' appels d' offres publics dans lesquels tous les agents économiques de la Communauté peuvent concourir. Certes, la Commission doute que ces mesures soient suffisantes pour exclure l' existence de discriminations; à cet égard, il suffit cependant d' observer que des griefs de cette nature ne pourront être soulevés valablement qu' à la fin de la période de transition, c' est-à-dire à la date à laquelle l' État membre concerné est tenu d' avoir satisfait à l' obligation d' éliminer toute discrimination.
En définitive, on ne saurait assurément reprocher à la République portugaise d' avoir différé la réalisation de l' aménagement progressif jusqu' à la fin de la période de transition, puisqu' il est incontesté qu' elle a pris, dès le début de celle-ci, certaines mesures tendant à "créer des situations nouvelles". D' autre part, l' institution requérante n' a pas du tout démontré que les mesures prises par le gouvernement portugais ne sont pas appropriées pour réaliser, avant la fin de la période de transition, l' objectif consistant à exclure toute discrimination.
5. Cela étant précisé, on a la nette impression qu' au-delà des griefs précis concernant les mesures que la défenderesse aurait prises ou non, la Commission lui reproche, en substance, de ne pas avoir donné suite à la recommandation qu' elle lui a adressée et par laquelle elle l' invitait à ouvrir des contingents globaux aux importations et à augmenter annuellement, dans la limite des pourcentages fixés dans ladite recommandation, le volume de ces contingents.
Le prétendu manquement serait donc précisément dû au fait que la République portugaise n' a pas ouvert les contingents en question. En réalité, la Commission, tout en reconnaissant que la recommandation est un acte qui ne lie pas l' État membre destinataire, semble considérer que le seul moyen de procéder à l' aménagement progressif et, partant, de parvenir - à la fin de la période de transition - à l' élimination de toute discrimination, réside dans l' ouverture des contingents selon le rythme et les modalités qu' elle a indiqués dans la recommandation. En d' autres termes, pour satisfaire à l' obligation visée à l' article 208, paragraphe 1, il n' y aurait pas d' autre moyen que celui indiqué dans la recommandation.
L' ouverture des contingents est-elle vraiment une condition indispensable pour pouvoir satisfaire à l' obligation en question? A vrai dire, nous n' en sommes pas convaincu et la Commission ne le démontre en aucune façon. En réalité, on a plutôt l' impression que la Commission assimile la progressivité de l' aménagement à une libéralisation progressive. Comme nous l' avons déjà vu, il importe au contraire que le monopole soit restructuré de telle manière que le résultat définitif, à la fin de la période de transition, soit l' élimination de toute discrimination. Or, la Commission n' a pas du tout démontré que seule une ouverture progressive de contingents permettrait d' atteindre le résultat poursuivi, ni, en tout cas, que l' on se trouve en présence d' éléments permettant de considérer que l' aménagement progressif suppose l' ouverture de contingents à l' importation. Un argument contraire à cette thèse découle même précisément de l' article 208, qui prévoit expressément, au paragraphe 2, l' ouverture de contingents à l' importation mais seulement en ce qui concerne certains des produits assujettis à un monopole (l' essence auto, le pétrole lampant, le gasoil et le fuel-oil).
En définitive, compte tenu du pouvoir discrétionnaire dont les États membres disposent, dans les délais indiqués, et étant donné qu' il est suffisant qu' ils prennent des mesures démontrant qu' ils progressent vers l' objectif poursuivi (exclusion de toutes les discriminations), nous considérons que la République portugaise n' a pas manqué à l' obligation visée à l' article 208, paragraphe 1, du traité d' adhésion.
6. A la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons donc à la Cour de rejeter le recours et de condamner la requérante aux dépens.
(*) Langue originale: l' italien.
(1) JO L 306, p. 32.
(2) Arrêt du 17 février 1976, Rewe/Hauptzollamt Landau (45/75, Rec. p. 181, point 24).
(3) Arrêt du 4 février 1965, Albatros (20/64, Rec. XI-3, p. 1).
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