Avis juridique important
Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 21 février 1991. - Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, République française et République fédérale d'Allemagne contre Conseil des Communautés européennes. - Seconde phase du programme de coopération entre l'université et l'entreprise en matière de formation dans le cadre des technologies (Comett II) (1990-1994) - Recours en annulation - Base juridique - Formation professionnelle - Recherche. - Affaires jointes C-51/89, C-90/89 et C-94/89.
Recueil de jurisprudence 1991 page I-02757
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Par les recours qui font l' objet de la présente procédure, le Royaume-Uni ( affaire C-51/89 ), la France ( affaire C-90/89 ) et la République fédérale d' Allemagne ( affaire C-94/89 ) demandent à la Cour de justice d' annuler, pour défaut de base juridique, la décision 89/27/CEE du Conseil, du 16 décembre 1988, portant adoption de la seconde phase du programme de coopération entre l' université et l' entreprise en matière de formation dans le cadre des technologies ( Comett II ) ( 1 ).
2 . La décision Comett II a été adoptée sur la base de l' article 128 du traité ainsi que de la décision 63/266/CEE du Conseil, du 2 avril 1963, portant établissement des principes généraux pour la mise en oeuvre d' une politique commune de formation professionnelle ( 2 ), décision qui, étant elle-même fondée sur l' article 128, ne peut pas, comme les parties elles-mêmes en conviennent, étendre la sphère d' application de cet article .
Selon les gouvernements requérants, la décison Comett II aurait dû être fondée également sur l' article 235 du traité, comme cela avait, du reste, déjà été le cas pour l' adoption du premier programme Comett ( 3 ), dont la décison attaquée constitue la seconde phase .
Il n' est que trop évident qu' un tel litige sur la base juridique correcte n' est pas purement formel . En effet, étant donné que les articles 128 et 235 comportent des règles différentes pour la formation de la volonté du Conseil, l' exclusion de l' article 235, et par conséquent de la règle de vote de l' unanimité, était susceptible d' avoir des conséquences sur la détermination du contenu de la décision attaquée ( 4 ); un choix erroné de la base juridique constituerait donc une violation des formes substantielles, violation de nature à affecter la légalité de l' acte .
3 . Les requérants contestent l' indication du seul article 128 comme base juridique correcte, en alléguant que cet article, qui fait référence à l' adoption des principes généraux pour la mise en oeuvre d' une politique commune de formation professionnelle, permettrait aux institutions d' effectuer une coordination des politiques nationales en la matière, mais non pas d' assurer la gestion d' actions de formation autonomes dans le cadre d' un programme tel que Comett II . En particulier, ils soutiennent qu' un tel programme a un caractère opérationnel, qu' il a des implications financières et budgétaires considérables et qu' il comprend des actions qui n' entrent pas dans le domaine de la formation professionnelle, mais dans celui de la recherche : caractéristiques qui empêcheraient, par conséquent, de considérer l' article 128 comme base juridique suffisante pour son adoption .
4 . Au sujet des deux premières remarques formulées par les requérants - caractère opérationnel du programme et ampleur des implications financières et budgétaires -, nous nous limitons à observer qu' elles sont déjà rejetées par l' arrêt Erasmus ( 5 ), arrêt rendu après l' introduction des recours qui font l' objet de la présente procédure . En effet, dans cet arrêt, la Cour a, tout d' abord, confirmé que l' attribution explicite d' une compétence déterminée, dans le cas d' espèce la mise en oeuvre d' une politique commune de formation professionnelle, implique l' attribution aux institutions des "moyens d' action nécessaires pour conduire utilement cette politique commune" ( point 9 ). La Cour a ensuite affirmé, en particulier afin de garantir l' effet utile de l' article 128, qu' il faut "reconnaître au Conseil la faculté d' arrêter des actes juridiques prévoyant des actions communautaires en matière de formation professionnelle et imposant aux États membres des obligations de coopération correspondantes" ( point 11 ).
Quant aux exigences de procédure prévues par l' article 128, moins rigoureuses que celles prévues par d' autres dispositions du traité concernant l' adoption de mesures de mise en oeuvre d' une politique commune, la Cour a nettement exclu qu' il soit possible d' en tirer un argument pour restreindre la sphère d' application de la disposition en question . De même, elle a souligné que "les conditions d' exercice du pouvoir normatif et celles du pouvoir budgétaire ne sont pas les mêmes" et que, partant, aucune conséquence ne saurait être tirée du fait que les conditions de procédure requises pour les décisions budgétaires sont plus strictes que celles prescrites par l' article 128 .
A la lumière de ces considérations, la Cour a donc conclu que la décision Erasmus ( 6 ) n' était pas de nature à dépasser les "pouvoirs conférés au Conseil par l' article 128 du traité en matière de formation professionnelle", dès lors qu' elle se limite à prévoir - en substance - des "actions communautaires d' information et de promotion" et à imposer "aux États membres des obligations de coopération" ( point 19 ).
Compte tenu de ce qui précède, nous n' estimons pas que la décision attaquée contienne des éléments de nature à remettre en question les conclusions auxquelles la Cour est parvenue dans l' arrêt Erasmus .
D' autre part, déjà au stade de la réplique et ensuite au cours de la procédure orale, les gouvernements requérants eux-mêmes n' ont pas insisté sur ces griefs, précisément en raison de l' arrêt rappelé, et se sont limités à demander l' annulation de la décision attaquée parce qu' elle excéderait le cadre de la seule formation professionnelle et concernerait, comme la décision Erasmus, également la recherche .
5 . Ajoutons à cela que, selon une thèse avancée par le gouvernement allemand, le Conseil ne serait compétent, sur la base de l' article 128, que pour adopter des mesures de formation "initiale", à l' exclusion, par conséquent, de la formation "permanente", c' est-à-dire des mesures de perfectionnement professionnel .
Une telle thèse doit être écartée, étant donné qu' elle ne trouve une confirmation ni dans le texte littéral de l' article 128, qui se réfère, sans aucune autre précision, à la "politique commune de formation professionnelle", ni dans aucun argument qui soit convaincant .
En effet, l' expression "formation professionnelle" ne peut pas être limitée à la formation initiale; il est évident qu' un programme de formation qui ne comprendrait pas la formation permanente serait dépourvu d' une grande partie de son utilité . En réalité, la formation est importante à chaque stade de la vie professionnelle, précisément parce qu' elle assure une fonction d' adaptation permanente aux exigences du monde du travail et à l' évolution des professions, surtout à la suite de restructurations économiques et technologiques .
Nous relevons, en outre, que la décision 63/266, précitée, inclut la formation permanente parmi les objectifs de la formation professionnelle (( voir premier principe, troisième alinéa, deuxième principe, sous f ) et g ), et neuvième principe, deuxième alinéa )) et que des programmes communautaires tels que Eurotecnet ( 7 ) et Force ( 8 ), l' un et l' autre fondés sur le seul article 128 et qui n' ont été attaqués par aucun État membre, visent précisément à promouvoir la formation continue .
6 . Cela dit, il reste à vérifier si la décision attaquée vise exclusivement la formation professionnelle ou, comme les requérants le soutiennent ( 9 ), concerne également le secteur de la recherche, de sorte qu' il aurait été nécessaire de recourir à la double base juridique des articles 128 et 235 .
Sur ce point, il faut apporter une précision .
Comme nous venons de le dire, les gouvernements requérants soutiennent que la décision attaquée devait être fondée également sur l' article 235, étant donné qu' elle outrepasserait, en ce qui concerne la recherche, le secteur de la formation professionnelle . A cet égard, nous rappelons, tout d' abord, que, comme la Cour l' a affirmé en plusieurs occasions, "il résulte des termes mêmes de l' article 235 que le recours à cet article comme base juridique d' un acte n' est justifié que si aucune autre disposition du traité ne confère aux institutions communautaires la compétence nécessaire pour arrêter cet acte" ( 10 ).
Or, il est bien connu que l' Acte unique a inséré dans le traité un nouveau titre concernant la recherche et le développement ( articles 130 F à 130 Q ) et que la Cour, dans le même arrêt Erasmus, a affirmé que, avant l' entrée en vigueur de l' Acte unique, les activités de recherche ne pouvaient être fondées que sur l' article 235, laissant ainsi clairement entendre, comme cela est du reste évident, que, à partir de cette date, elles trouvent un fondement certain dans les dispositions spécifiques applicables : celles prévues précisément dans le titre VI du traité .
En présence de ces éléments, il nous est vraiment difficile de comprendre quelles sont les raisons qui incitent les requérants à soutenir, même en présence de dispositions spécifiques concernant la recherche, que la décision attaquée nécessiterait encore l' article 235 comme base juridique pour les actions de recherche .
En revanche, il nous semble que si nous apercevions dans la décision attaquée des éléments ou des actions relatifs aux secteurs de la recherche et du développement technologique, la décision devrait être fondée, non seulement sur l' article 128, mais également sur la disposition applicable du titre VI .
Ajoutons qu' une telle conclusion laisse inchangés les termes du litige qui nous occupe, en ce sens que ce dernier, dans ce cas également, n' est pas purement formel . L' article 130 Q, disposition qui constituerait en l' occurrence la base juridique appropriée, prévoit, en effet, des règles différentes de celles de l' article 128, en ce qui concerne tant la procédure de vote que la participation du Parlement . En conséquence, si on parvenait à la conclusion que la décision attaquée exigeait comme base juridique correcte les articles 128 et 130 Q, la décision serait entachée du vice de violation des formes substantielles .
7 . Et nous arrivons finalement à la qualification juridique de la décision attaquée, en examinant, tout d' abord, les finalités ainsi que le contenu de l' acte en question ( 11 ).
Quant à sa finalité, elle résulte clairement de l' article 1er, qui définit Comett II comme un programme de "coopération intracommunautaire entre l' université et l' entreprise en matière de formation initiale et continue dans le domaine des technologies, notamment avancées"; il s' agit donc d' un programme d' action ayant certainement pour but de favoriser la formation professionnelle .
Une telle conclusion est contestée par les requérants, qui invoquent certaines dispositions de la décision elle-même, desquelles il résulterait qu' elle a également pour but de promouvoir les activités de recherche .
En particulier, ils invoquent l' article 3, sur la base duquel le programme en question "contribue, par les actions de formation qu' il soutient, à l' utilisation et à l' exploitation des résultats, des méthodes et des outils de la technologie développés par la politique communautaire de recherche et de développement" et "favorise l' innovation et le transfert technologiques, ainsi que le développement économique et social équilibré de la Communauté" ( voir, en outre, le treizième considérant ).
Or, il ne nous semble pas possible de soutenir, comme le gouvernement du Royaume-Uni le prétend, qu' un programme ayant ces effets comporte nécessairement des activités de recherche . En effet, il est évident, à notre avis, que telle qu' elle est rédigée, la disposition en question implique simplement l' utilisation des résultats de la recherche ( déjà élaborée ), recherche qui constitue, par conséquent, la prémisse de l' action de formation prévue par le programme Comett II et non pas son but .
En d' autres termes, un programme de formation professionnelle dans le domaine des technologies avancées comporte nécessairement une valorisation des ressources humaines, un renforcement des bases scientifiques de l' industrie et une impulsion donnée à l' innovation, cela par le fait même de mettre à la disposition de l' industrie une main-d' oeuvre hautement qualifiée, donc en mesure d' appliquer et de développer les progrès réalisés en matière technologique . Il s' agit donc de conséquences logiques et naturelles qui font certainement apparaître l' existence d' un lien entre un programme du type en question et la politique de recherche et de développement, mais qui conduisent certainement aussi à exclure que le programme en lui-même ait comme objectif de promouvoir la recherche et donc d' avoir une incidence sur cet objectif, si ce n' est dans la mesure qui est propre à tout programme de formation professionnelle dans le domaine des technologies .
Nous n' estimons pas qu' il soit possible de considérer comme déterminant le fait que, en vertu de l' article 5, paragraphe 10, la Commission est tenue de vérifier "la cohérence entre le programme Comett II et les autres actions de recherche et le développement déjà programmées ". En effet, une telle décision ne peut pas être lue en ce sens que ledit programme Comett II serait, de cette manière, qualifié de programme de recherche; elle doit, au contraire, être lue en ce sens qu' il faut assurer sa cohérence avec les programmes de recherche, et cela non seulement en évitant les répétitions avec des aspects de ces programmes qui concernent de quelque manière la formation, mais également afin de réaliser une coordination optimale entre deux politiques qui, bien que distinctes, sont liées .
Une telle interprétation est, d' ailleurs, confirmée par le cinquième considérant de la décision elle-même qui, après avoir rappelé les décisions instituant des programmes en matière de recherche et de développement, affirme que la coopération technologique et industrielle instituée par ces programmes "doit être soutenue par un effort parallèle dans le domaine de la formation professionnelle ".
8 . Après avoir précisé ce qui précède, à propos des finalités de l' acte qui nous occupe, il est également nécessaire de s' arrêter sur son contenu et donc sur le type d' actions prévues par la décision attaquée, actions décrites dans son annexe .
Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que les actions prévues au point 4 B a ), en particulier sous ii ) et iii ), dans la mesure où elles prévoient l' attribution de bourses, concernent très vraisemblablement des activités de recherche scientifique .
En vérité, le gouvernement du Royaume-Uni semble attribuer aux bourses en question qui, de l' avis du Conseil, ont exclusivement un caractère de formation, non pas tellement la fonction d' incitation pour des travaux de recherche que plutôt la possibilité qu' elles puissent être utilisées à cette fin, en outrepassant les limites de ce qui est expressément prévu et en empiétant sur le secteur de la recherche .
A bien considérer la question, l' élément mis principalement en relief par les arguments des requérants est le suivant : le programme Comett II ne concernerait pas en tant que tel la politique de recherche et de développement, mais il pourrait le faire potentiellement, étant donné les interférences naturelles et inévitables qu' un programme de ce type peut avoir sur les activités de recherche et de développement .
Une telle perspective nous semble avoir été largement confirmée au cours de la procédure orale, durant laquelle les requérants ont précisément insisté, en particulier le représentant du gouvernement du Royaume-Uni et celui du gouvernement français, sur le fait que Comett II ne serait pas un programme mixte ( formation professionnelle plus recherche ), mais un programme de formation qui pourrait avoir certaines implications dans le secteur de la recherche .
9 . Cela étant précisé, il faut - nous semble-t-il - tout d' abord établir si un programme d' action communautaire qui, comme en l' espèce, a incontestablement pour but de promouvoir la formation professionnelle peut être fondé sur le seul article 128, même si, au moins potentiellement, il est de nature à avoir une répercussion - quant à ses effets - sur la politique de recherche et de développement technologique .
Notre réponse est positive; en effet, nous estimons que la simple éventualité que les actions prévues dans le cadre du programme Comett II puissent avoir des répercussions dans le secteur de la recherche n' est pas de nature à justifier la conclusion selon laquelle le programme litigieux excéderait le cadre de la politique de formation professionnelle et à empêcher le Conseil de l' adopter en vertu du seul article 128 .
A notre avis, une telle conclusion ne saurait être remise en cause par le fait que la Cour a adopté une solution différente à propos de la décision Erasmus, et cela pour la simple raison que, à la différence de ce que les requérants soutiennent, il n' est pas possible de transposer tel quel au programme Comett II le raisonnement qu' elle a effectué à propos du programme Erasmus, étant donné la diversité des buts et du contenu des deux programmes en question .
A ce propos, nous observons, tout d' abord, que le programme Erasmus est limité au monde universitaire : il est donc uniquement destiné aux professeurs et aux étudiants universitaires et a comme objectif, outre la mobilité des étudiants, la promotion d' une "coopération plus étroite entre les universités ".
C' est précisément en raison de ces caractères que, dans l' arrêt Erasmus, la Cour, après avoir rappelé que la notion de formation professionnelle englobe les études universitaires, à la seule exclusion des cycles d' études "qui s' adressent à des personnes désireuses d' approfondir leurs connaissances générales plutôt que d' accéder à la vie professionnelle" ( 12 ), a toutefois précisé que la recherche scientifique entre, de manière particulière, dans les fonctions propres des universités : en fait, une partie du personnel universitaire s' y consacre exclusivement, et la recherche constitue, en outre, un élément essentiel de l' activité de la majorité des professeurs ainsi que d' une partie des étudiants .
En partant de ces prémisses, et après avoir constaté l' absence d' une réserve explicite concernant la recherche scientifique, la Cour est ainsi parvenue à la conclusion, en ce qui concerne le programme Erasmus, que "au moins une partie des actions envisagées visent tout à la fois le domaine de la recherche et celui de la formation professionnelle" ( 13 ) et que, en conséquence, il était indispensable de recourir à l' article 235 du traité pour son adoption .
10 . Une telle conclusion ne peut pas s' appliquer au programme Comett II . A la différence d' Erasmus, comme nous l' avons déjà dit, le programme Comett II concerne, en effet, le développement des rapports entre les universités et les entreprises dans le domaine de la formation professionnelle . Il s' ensuit que les professeurs et les chercheurs qui bénéficient de ce programme le font en leur qualité de formateurs et non pas de "chercheurs ". Par ailleurs, les échanges transnationaux entre les universités et les entreprises, prévus au point 4 B de l' annexe, sont tout au plus indicatifs du fait que le programme est limité, en ce qui concerne ses effets, à l' exploitation et à la divulgation des résultats de la recherche scientifique, mais ne comporte pas en lui-même des activités de recherche .
Or, s' il est vrai que l' article 130 G, sous c ), du traité prévoit les "diffusion et valorisation des résultats des activités en matière de recherche, de développement technologique et de démonstration communautaires ", il est également évident, et cela découle de la lettre même de cette disposition, que celle-ci concerne les programmes de recherche communautaires ayant pour but essentiel de garantir à toutes les entreprises et aux opérateurs intéressés l' accès aux résultats de la recherche financée par la Communauté .
Vice versa, un programme tel que Comett II concerne plutôt l' organisation de la formation professionnelle en tant que telle, et, par conséquent, ne comporte pas, par lui-même, des activités spécifiques de recherche ou de développement qui entreraient dans les compétences visées au titre VI du traité .
En effet, comme nous l' avons déjà dit, la divulgation et la valorisation des activités de recherche résultant de l' application de Comett II constituent uniquement la conséquence naturelle, si ce n' est le complément nécessaire, de toute action de formation professionnelle dans le domaine des technologies avancées .
11 . Il résulte à l' évidence des considérations développées jusqu' ici que c' est à juste titre que le Conseil s' est fondé sur le seul article 128 pour adopter la décision attaquée .
Nous concluons donc en proposant à la Cour de rejeter les recours et de condamner les requérants aux dépens, y compris ceux des parties intervenantes .
(*) Langue originale : l' italien .
( 1 ) JO 1989 L 13, p . 28 .
( 2 ) JO 1963, 63, p . 1338 .
( 3 ) Décision 86/365/CEE du Conseil, du 24 juillet 1986, portant adoption du programme de coopération entre l' université et l' entreprise en matière de formation dans le domaine des technologies ( JO L 222, p . 17 ).
( 4 ) Voir arrêt du 26 mars 1987, Commission/Conseil, point 12 ( 45/86, Rec . p . 1493 ).
( 5 ) Arrêt du 30 mai 1989, Commission/Conseil ( 242/87, Rec . p . 1427 ); voir, en outre, arrêt du 30 mai 1989, Royaume-Uni/Conseil ( 56/88, Rec . p . 1615 ).
( 6 ) Décision 87/327/CEE du Conseil, du 15 juin 1987, portant adoption du programme d' action communautaire en matière de mobilité des étudiants ( JO L 166, p . 20 ).
( 7 ) Décision 89/657/CEE du Conseil, du 18 décembre 1989, établissant un programme d' action visant à promouvoir l' innovation dans le domaine de la formation professionnelle résultant du changement technologique dans la Communauté européenne ( JO L 393, p . 29 ).
( 8 ) Décision 90/267/CEE du Conseil, du 29 mai 1990, établissant un programme d' action pour le développement de la formation professionnelle continue dans la Communauté européenne ( JO L 156, p . 1 ).
( 9 ) A ce propos, nous estimons qu' il n' est pas sans intérêt de souligner, même sans vouloir en tirer une conclusion, que le Royaume-Uni et la France ont avancé une telle thèse uniquement dans la réplique, à savoir après que la Cour eut affirmé dans l' arrêt Erasmus que la décision attaquée ne concernait pas seulement le domaine de la formation professionnelle, mais également celui de la recherche scientifique, et qu' en conséquence le Conseil n' était pas compétent pour l' adopter en vertu du seul article 128 et ne pouvait que se fonder, avant l' entrée en vigueur de l' Acte unique, sur l' article 235 également .
( 10 ) Voir arrêt du 26 mars 1987 ( précité note 4 ), point 13 .
( 11 ) Voir arrêt du 29 mars 1990, Grèce/Conseil ( C-62/88, Rec . p . I-1527 ).
( 12 ) Arrêt du 2 février 1988, Blaizot, point 20 ( 24/86, Rec . p . 379 ).
( 13 ) Arrêt Erasmus, précité, point 36 .
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