CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
présentées le 11 décembre 1985 ( *1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
I — Introduction
Par recours introduit le 17 mai 1984, le Royaume-Uni a demandé à la Cour l'annulation de deux décisions de la Commission relatives à l'apurement des comptes afférents aux dépenses engagées par ce pays et financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section « garantie ».
Il s'agit des décisions suivantes:
—
décision 84/212/CEE, du 8 février 1984, relative à l'apurement des comptes présentés par le Royaume-Uni pour l'exercice financier 1978. Le requérant demande l'annulation de cette décision pour autant que la Commission a refusé de mettre à la charge du Fonds un montant de 389674,76 UKL pour les aides dans le secteur des semences et un montant de 1662 UKL pour les ventes de lait écrémé en poudre provenant de stocks d'intervention;
—
décision 84/213/CEE, du 8 février 1984, relative à l'apurement des comptes présentés par le Royaume-Uni pour l'exercice financier 1979. Le requérant demande l'annulation de cette décision pour autant que la Commission a refusé de mettre à la charge du Fonds un montant de 879175,26 UKL pour les aides dans le secteur des semences, un montant de 71946,92 UKL pour la vente de lait écrémé en poudre provenant de stocks d'intervention et un montant de 586571,56 UKL pour la vente de beurre provenant de stocks d'intervention.
Le litige concerne donc deux cas différents, l'aide à la production de semences et la vente de beurre et de lait écrémé en poudre provenant de stocks d'intervention.
II — Le litige en matière d'aide dans le secteur des semences
Cette partie du litige pose la question de savoir si, en vertu du droit communautaire, les mêmes produits peuvent bénéficier de deux aides différentes à différents stades de commercialisation.
1. La législation applicable
a) Le régime d'aide dans le secteur des semences
Le règlement (CEE) n° 2358/71 du Conseil, du 26 octobre 1971, crée une organisation commune des marchés dans le secteur des semences (JO 1971, L 246, p. 1). L'organisation commune des marchés concerne, entre autres, les légumes à cosse secs destinés à l'ensemencement (relevant de la position 07.05 du tarif douanier commun). En son article 3, ledit règlement prévoit qu'une aide peut être octroyée lorsque la situation du marché dans la Communauté de ces produits ne permet pas d'assurer un revenu équitable aux producteurs. Selon les termes du deuxième considérant du règlement, l'aide est nécessaire pour maintenir des prix concurrentiels par rapport aux prix mondiaux de ces produits. Par l'effet du règlement (CEE) n° 1674/72, le Conseil a déterminé des règles générales d'octroi de cette aide (JO 1972, L 177, p. 1). Des modalités d'application plus précises figurent dans le règlement (CEE) n° 1686/72 de la Commission (JO 1972, L 177, p. 26).
b) Le régime d'aide à la production de pois, fèves et féveroles
Par l'effet du règlement (CEE) n° 1119/78, du 22 mai 1978, le Conseil a instauré un régime d'aide pour les pois, les fèves et les féveroles utilisés dans l'alimentation des animaux (JO 1978, L 142, p. 8). Il résulte des considérants que la réglementation établie visait à encourager l'utilisation sans cesse croissante des légumes à cosse dans l'alimentation animale. En vertu de l'article 1er du règlement cité, l'aide est accordée pour les pois, à l'exclusion des pois chiches, relevant de la sous-position 07.05 B I du tarif douanier commun et pour les fèves et féveroles relevant de la sous-position 07.05 B III de ce tarif. L'aide est accordée aux fabricants d'aliments pour animaux. L'une des conditions mises à l'octroi de l'aide est que les fabricants aient conclu avec les producteurs des contrats prévoyant le paiement à ces derniers d'un prix minimal. Des dispositions générales d'application du régime d'aide figurent dans le règlement (CEE) n° 1418/78 (JO 1978, L 171, p. 5) qui a été remplacé par le règlement (CEE) n° 2036/82 (JO 1982, L 219, p. 1). Contrairement au règlement précédent, le nouveau règlement prévoit en son article 12 que les aides prévues ne peuvent être octroyées pour les produits bénéficiant du régime d'aide pour les semences, prévu par le règlement (CEE) n° 2358/71. Selon le quinzième considérant de ce dernier règlement, le régime d'aide pour les pois, les fèves et les féveroles destinés à l'alimentation humaine ou animale ne vise pas le même objectif que le régime d'aide pour ces mêmes produits destinés à être utilisés en tant que semences et il convient donc, à titre de clarification, de prévoir expressément que ces produits ne peuvent donner droit qu'à une seule forme d'aide.
2. Le litige
L'origine du litige réside dans le fait que, pour les années 1978-1979, le Royaume-Uni a accordé une aide double, c'est-à-dire que, pour la production de pois, de fèves et de féveroles, il a octroyé des aides tant en vertu du règlement (CEE) n° 2358/71 qu'en vertu du règlement (CEE) n° 1119/78. A la suite d'entretiens et d'un échange de correspondance entre le Royaume-Uni et la Commission, le double octroi d'aides a finalement donné lieu à l'adoption du règlement (CEE) n° 2036/82.
Le Royaume-Uni prétend que le refus opposé par la Commission de mettre ces montants à la charge du FEOGA est irrégulier parce qu'il repose sur une interprétation inexacte des règlements pertinents. A titre subsidiaire, il soutient que la Commission a suscité la confiance de l'État membre intéressé quant à la régularité du versement des montants en cause.
3. L'interprétation des régimes d'aide
Pour résoudre la question d'interprétation qui se pose en l'espèce, il importe de déterminer précisément quel est le champ d'application quant au fond des deux régimes d'aides. Les deux règlements du Conseil renvoient à la position 07.05 du tarif douanier commun, qui est la suivante:
« 07.05 Légumes à cosse secs, écossés, même décortiqués ou cassés:
A.
destinés à l'ensemencement:
I.
Pois, y compris les pois chiches, et haricots
II.
Lentilles
III.
autres
B.
autres:
I.
Pois, y compris les pois chiches, et haricots
II.
Lentilles
III.
non dénommés ».
En son article 1er, le règlement (CEE) n° 2358/71 renvoie aux légumes secs à cosse destinés à l'ensemencement, « ex 07.05 » du tarif douanier commun. L'ajout du petit mot « ex » montre déjà que la référence ne renvoie pas à l'ensemble de la position tarifaire 07.05. La qualification « destinés à l'ensemencement » également ajoutée n'est pas non plus le fait du hasard, mais vise clairement, à la lumière du libellé de la position tarifaire 07.05, à limiter le bénéfice de l'aide aux produits relevant de la sous-position 07.05 A. En revanche, l'article 1er du règlement (CEE) n° 1119/78 renvoie aux sous-positions 07.05 B I et B III du tarif douanier commun (pois, fèves et féveroles).
Quant au problème d'interprétation qui se pose, une indication utile se trouve en outre dans les objectifs des deux régimes d'aide. Le régime d'aide pour les semences est conçu comme un soutien aux revenus des producteurs de façon à maintenir la production communautaire de semences à un niveau concurrentiel sur le marché mondial. Le régime d'aide pour les pois, fèves et féveroles est conçu comme une aide à la production en vue de promouvoir la production de ces produits et, au vu des considérants du règlement (CEE) n° 1119/78, rendre ces produits intéressants comme solution de rechange par rapport aux tourteaux oléagineux importés à des droits nuls. Cette aide à la production est également destinée aux producteurs puisqu'en vertu de l'article 2, paragraphe 2, du règlement le fabricant d'aliments pour animaux doit payer un prix minimal s'il veut pouvoir bénéficier de l'aide. Comme la même disposition le prévoit expressément, le prix minimal a également le caractère d'un soutien aux revenus. Les dispositions pertinentes montrent clairement que les deux régimes d'aides doivent être considérés séparément. En effet, si le producteur de pois, fèves et féveroles destinés à l'alimentation animale bénéficiait également d'une aide directe aux revenus au titre du règlement (CEE) n° 2358/71 et si, conformément à ces dispositions, il était ainsi déjà assuré d'un revenu équitable, le système de répercussion de l'aide inhérent au règlement (CEE) n° 1119/78 ne serait pas nécessaire.
En conséquence, même avant l'adoption du règlement (CEE) n° 2036/82, il ne pouvait selon nous pas être question d'octroyer une aide double pour les mêmes semences.
L'argument invoqué par le Royaume-Uni, selon lequel le droit à l'aide prévu par le régime applicable dans le secteur des semences ne dépend pas de leur destination, ne modifie en rien ce point de vue. Comme il a été développé ci-dessus, il est établi que cette aide est bien conçue en ce sens. C'est ce qui ressort également du système du règlement (CEE) n° 2358/71 et des modalités d'application figurant dans les règlements (CEE) nos 1674/72 et 1686/72. Ces règlements sont fondés sur le fait que l'aide n'est octroyée que pour les semences certifiées sur la base des dispositions de la directive 66/401/CEE, fondement qui a entraîné le système des contrats de multiplication et des déclarations de multiplication. Dans le cas de semences destinées à l'alimentation animale, un tel système n'est pas nécessaire. Le régime a manifestement été fondé sur l'idée qu'en la rattachant à ce système l'aide serait octroyée dans le but dans lequel elle avait été créée. Le fait que malgré cela, avec le bénéfice de l'aide, la production de semences est cependant utilisée dans l'alimentation des animaux est à considérer comme révélant une lacune du régime pertinent. Le Royaume-Uni a également reconnu le risque existant, comme il ressort du fait que, dès avant l'adoption du régime octroyant une aide pour l'alimentation animale, il a attiré l'attention de la Commission sur le risque que des producteurs fassent certifier leurs récoltes bien qu'une grande partie de celles-ci doive être utilisée pour l'alimentation animale. Nous ajoutons encore à cela que ce problème n'était manifestement pas important lors de l'introduction du régime d'aide pour les semences, mais qu'il n'a acquis un caractère d'actualité qu'au cours des dernières années. En outre, il convient encore de signaler dans ce contexte que l'article 5 du règlement (CEE) n° 1674/72 impose aux États membres de prévoir un régime de contrôle administratif susceptible de garantir que les intéressés satisfont aux conditions d'octroi de l'aide.
L'article 12 du règlement (CEE) n° 2036/82 doit, selon nous, être considéré comme une disposition déclaratoire. C'est ce que met en évidence le fait que, selon les considérants, cette disposition complémentaire a été ajoutée « à titre de clarification ». Le Royaume-Uni a certes soutenu que cette formulation a été utilisée à tort dans ce règlement, mais, nous ralliant en cela à l'avis de la Commission, nous estimons que cette réglementation reflète la volonté du Conseil, à moins que le règlement ne fasse apparaître le contraire. Si le Royaume-Uni estimait que cet acte du Conseil était incorrect, il aurait pu suggérer une modification du règlement ou en attaquer la validité devant la Cour.
4. La confiance légitime
A titre subsidiaire, le Royaume-Uni s'est prévalu de ce que la Commission a suscité la confiance en ce sens que le cumul des aides serait régulier. Ce moyen est fondé en premier lieu sur l'argumentation selon laquelle la Commission n'aurait pas déclaré, du moins avant la réunion du 16 octobre 1980, que le double octroi d'aide était illégal. Selon nous, il convient sans plus de rejeter cet argument. Le point de savoir si l'octroi d'aide est ou était régulier ne dépend pas du point de vue de la Commission, mais est déterminé par les règlements pertinents. On ne saurait pas non plus reprocher à la Commission d'avoir été négligente. Comme le problème du double octroi d'aide s'est présenté dans le cours de l'année 1980, la Commission n'a manifestement pas hésité, après un examen interne effectué par ses services, à adopter un point de vue clair.
En second lieu, le Royaume-Uni attire l'attention sur les différentes propositions que la Commission a formulées dans la période allant de fin 1980 à mi-1982 pour éliminer le problème du double octroi d'aide. On pourrait en déduire, selon le Royaume-Uni, qu'avant cela la Commission estimait manifestement que le double octroi d'aide était régulier. Cet argument ne saurait pas non plus aboutir. Même si les efforts de la Commission pouvaient être interprétés en ce sens — ce qui n'est nullement établi selon nous —, des clarifications apportées ultérieurement sur des aides octroyées antérieurement — au cours des années 1978 et 1979 — ne sauraient faire disparaître l'irrégularité de l'octroi au motif que, par la suite, la Commission a suscité une confiance dans le fait que l'octroi d'aide était régulier.
III — Le litige sur la vente de lait écrémé en poudre et de beurre
Cette partie du recours concerne les conséquences d'une modification des cours représentatifs appliqués dans la politique agricole commune. Il se pose, en l'espèce, la question de savoir quel est le moment à prendre en considération pour convertir en monnaie nationale le prix exprimé en unités de compte.
1. La législation applicable
a) La valeur de l'unité de compte
Le règlement (CEE) n° 1134/68 du Conseil (JO 1968, L 188, p. 1) a fixé des règles plus précises pour l'application du règlement (CEE) n° 653/68 (JO 1968, L 123, p. 4) relativement aux conditions de modification de la valeur de l'unité de compte utilisée pour la politique agricole commune. L'article 4 du premier règlement cité prévoyait que, pour les opérations réalisées dans le cadre de la politique agricole commune, la conversion des unités de compte en monnaie nationale se faisait en utilisant le rapport en vigueur au moment de la réalisation de l'opération. En vertu de l'article 6, « est considérée comme moment de réalisation de l'opération, la date à laquelle intervient le fait générateur de la créance relative au montant afférent à cette opération, tel que ce fait générateur est défini par la réglementation communautaire ou, à défaut et en attendant, par la réglementation de l'État membre concerné ».
b) La vente de lait écrémé en poudre et de beurre
A l'époque déterminante pour le présent litige, la vente de lait écrémé en poudre et de beurre était soumise aux règlements suivants :
—
règlement (CEE) n° 1282/72, relatif à la vente à l'armée et aux unités assimilées de beurre à prix réduit (JO 1972, L 142, p. 14);
—
règlement (CEE) n° 1717/72, relatif à la vente de beurre à prix réduit à des institutions et collectivités sans but lucratif (JO 1972, L 181, p. 11);
—
règlement (CEE) n° 2213/76, relatif à la vente de lait écrémé en poudre de stock public (JO 1976, L 249, p. 6);
—
règlement (CEE) n° 443/77, relatif à la vente à un prix déterminé de lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation des porcs et des volailles (JO 1977, L 58, p. 16);
—
règlement (CEE) n° 649/78, relatif à l'écoulement à prix réduit de beurre d'intervention destiné à la consommation directe sous forme de beurre concentré (JO 1978, L 86, p. 33).
2. Le litige
Au cours des exercices en cause, l'Intervention Board for Agricultural Produce a appliqué le taux représentatif en vigueur à la date à laquelle cet organisme avait reçu et accepté l'offre d'achat. En raison des dévaluations régulières de la livre verte à cette époque, les prix d'achat imputés par le Board étaient inférieurs à ce qu'ils auraient été s'il avait appliqué le taux en vigueur à la date à laquelle l'acheteur avait enlevé effectivement les produits du stock d'intervention. La Commission a refusé de mettre à la charge du FEOGA les montants résultant de ces différences. Selon la Commission, c'est ce dernier taux qui aurait dû être appliqué. Le Royaume-Uni prétend qu'à défaut de réglementation communautaire déterminant le fait générateur, c'est la réglementation nationale qui est applicable de sorte que l'interprétation de la Commission est erronée. A titre subsidiaire, l'État membre intéressé invoque l'erreur excusable, imputable à la Commission.
3. La définition du fait générateur
Avant d'aborder cette question d'interprétation, nous attirons l'attention de la Cour sur les conclusions de l'avocat général Sir Gordon Slynn du 23 octobre 1985 dans les affaires jointes 129 et 130/84 (République italienne/Commission), dans lesquelles se présentait un problème analogue.
La première question qui se pose est celle de savoir si les articles 4 et 6 du règlement (CEE) n° 1134/68 donnent une indication déterminant le fait générateur pour les ventes de lait écrémé en poudre et de beurre au titre des cinq règlements cités ci-dessus. Selon nous, il est possible de résoudre cette question sans plus par la négative. L'article 6 du règlement en cause ne donne qu'une définition abstraite de la notion de fait générateur. Comme la Commission l'a fait observer, le texte anglais diffère sur ce point des autres versions linguistiques. Dans ses conclusions dans l'affaire 80/76 (Kerry Milk, Rec. 1977, p. 425), l'avocat général M. Capotorti y a consacré un long développement. Toutefois, en l'espèce, cette différence de définition n'est pas déterminante puisque la description de la notion de fait générateur revêt un caractère abstrait et qu'elle ne peut être appliquée à un cas concret que grâce à des réglementations plus précises.
Pour déterminer le fait générateur, l'article 6 du règlement (CEE) n° 1134/68 renvoie tout d'abord aux dispositions du droit communautaire. Selon la Commission, ce renvoi doit être entendu comme se rapportant aux cinq règlements relatifs à la vente de beurre et de lait écrémé en poudre que nous avons mentionnés précédemment. Il ressortirait, selon elle, de l'économie de ces règlements que le fait générateur vise le jour de l'enlèvement du stock public. En application du régime établi par ces règlements, l'acheteur peut rompre le contrat unilatéralement tant que le prix d'achat ou son solde n'ont pas été acquittés. L'enlèvement présuppose que le prix d'achat a été payé et que le contrat est donc devenu définitif. La Commission a déjà manifesté ce point de vue lors de la 442e réunion du comité de gestion compétent en la matière. Nous ajoutons d'ailleurs à cela que ce dernier élément ne saurait être considéré comme un acte de législation au sens de l'article 6 du règlement (CEE) n° 1134/68.
Nous ne pouvons accepter le point de vue de la Commission. Aucun des cinq règlements pertinents ne contient un renvoi explicite ou implicite déterminant le fait générateur. On pourrait aussi déduire des règlements que le fait générateur est la conclusion du contrat de vente puisque cet acte crée des droits et des obligations bilatérales. Le fait qu'il s'agit à cet égard d'un droit conditionnel — soumis à la condition que l'acheteur ne rompe pas le contrat — n'emporte aucune modification. Selon nous, les cinq règlements ne peuvent pas être considérés comme une « réglementation communautaire » au sens de l'article 6 du règlement (CEE) n° 1134/68. Cette interprétation trouve également une confirmation dans la législation relative au fait générateur dans le secteur des céréales, du riz et de la viande bovine. Dans les deux cas, par l'effet d'un règlement séparé de la Commission, à savoir les règlements (CEE) nos 1003/81 GO 1981, L 100, p. 11) et 2182/77 (JO 1977, L 251, p. 60), le fait générateur fait l'objet d'une description précise. Sans vouloir transposer ces dispositions au cas d'espèce, on peut en déduire à notre avis que la détermination du fait générateur peut exiger une législation spécifique.
Comme, selon nous, il est établi que des dispositions spécifiques déterminant le fait générateur font défaut dans le secteur des produits laitiers, il reste la question de savoir si la qualification en tant que fait générateur du moment de conclusion du contrat en vertu du droit national peut être considérée comme irrégulière. Nous n'estimons pas que cela soit le cas. Par l'effet du règlement (CEE) n° 1676/85 (JO 1985, L 164, p. 1), le règlement (CEE) n° 1134/68 a été abrogé. A l'article 5 du premier règlement cité, les différents faits générateurs sont décrits de façon plus claire que jusqu'à présent. Il y est précisé que, en tant que fait générateur des créances résultant de contrats, il convient de considérer la conclusion de ces contrats, à moins d'indication en sens contraire. Bien que cette législation ne soit pas applicable au cas d'espèce, elle montre cependant qu'il est possible de qualifier comme fait générateur la conclusion du contrat. Selon nous, en l'absence de législation communautaire, ce choix du Royaume-Uni doit donc être considéré comme régulier.
IV — Conclusion
A titre de conclusion, nous proposons la solution suivante:
1)
les décisions 84/212/CEE et 84/213/CEE du 8 février 1984 doivent être déclarées nulles pour autant qu'elles portent refus de mettre à la charge du FEOGA les montants afférents à la vente de lait écrémé en poudre de stocks d'intervention;
2)
le recours doit être rejeté pour le surplus;
3)
chaque partie est condamnée à supporter ses propres frais.
( *1 ) Traduit du néerlandais.
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