CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
SIR GORDON SLYNN
présentées le 5 décembre 1984 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Dans les affaires 55/83 et 56/83, la République italienne demande l'annulation partielle de deux décisions par lesquelles la Commission a refusé de mettre à la charge du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) certaines dépenses faites par l'organisme d'intervention italien (AIMA). La première affaire a trait à la décision 83/37 de la Commission (JO L 38, 1983, p. 30), du 14 janvier 1983, relative à l'exercice financier 1976; la deuxième concerne la décision 83/48 de la Commission datée du même jour mais relative à l'exercice 1977 (JO L 40, 1983, p. 55). Dans les deux cas, des versements relatifs à du vin de table sont en question et, puisque les mêmes problèmes sont posés dans les deux affaires, nous croyons juste de les traiter ensemble. Nous devons cependant encore mentionner une question relative à des versements pour de la viande qui se pose dans l'affaire 55/83 et une autre relative à des versements pour des céréales qui se pose dans l'affaire 56/83.
Le vin
Aux termes du règlement (CEE) n° 816/70 du Conseil du 28 avril 1970 (JO L 99, 1970, p. 1), des aides au stockage privé doivent être accordées si les prévisions font apparaître que la production de vin dans une période donnée dépasse certaines limites; si cette mesure risque d'être inefficace pour un redressement des cours, il est possible de recourir à la distillation. Les conditions dans lesquelles la distillation peut être effectuée doivent être de nature à assurer que l'équilibre du marché de l'alcool éthylique ne sera pas compromis (article 7).
Se fondant sur ces dispositions, le règlement (CEE) n° 567/76 du Conseil (JO L 67, 1976, p. 25) a arrêté les règles relatives aux opérations de distillation de vin à mener dans la Communauté au cours de la période du 1er avril au 31 juillet 1976. Il a fixé un prix minimal d'achat en tenant compte de ce que « le prix des vins destinés à être distillés ne doit pas constituer un encouragement à la production de vins principalement destinés à la distillation, tout en devant être suffisamment attrayant pour que l'opération soit efficace ». Le règlement a également fixé le montant de l'aide à verser au producteur, le solde du prix étant payé par le distillateur.
Comme certains producteurs, « hésitant à utiliser les facultés ouvertes par le règlement », n'avaient pas « introduit de demande à temps », une deuxième tranche de distillation a été prévue pour la période du 15 juin au 30 septembre 1976.
L'AIMA a versé des sommes importantes pour du vin qui avait été distillé. La première objection soulevée par la Commission pour justifier le refus de prendre à sa charge les comptes correspondants concerne l'ensemble de ces sommes; les deuxième et troisième objections se réfèrent uniquement à certains des contrats visés. La Commission a retiré certaines autres objections, notamment à propos de l'irrecevabilité du recours et du fait que les sommes en question auraient été payées à tort aux distillateurs plutôt qu'aux producteurs.
1.
La première et principale objection est que, le 18 mars 1976, trois jours après le règlement n° 567/76, un décret-loi n° 46 a été adopté qui augmentait les taxes sur l'alcool de vin et sur l'alcool de mélasse de manière à rendre le premier meilleur marché que le second.
Avant l'adoption du décret-loi italien et de fait depuis 1970, l'alcool de vin et l'alcool de mélasse étaient grevés tous deux d'une taxe de fabrication de 90000 lires par hectolitre. En outre, l'alcool de mélasse était frappé d'une taxe d'État de 27000 lires par hectolitre, un chiffre inchangé depuis 1955. Il est acquis qu'avant l'adoption dudit décret le prix de vente de l'alcool de mélasse était de 143000 lires tandis que celui de l'alcool de vin était de 147000 lires par hectolitre. Le décret-loi n° 46 a fait passer la taxe de fabrication à 120000 lires pour les deux produits tandis que la taxe d'État était portée à 40000 lires pour l'alcool de mélasse. Bien que les chiffres pertinents ne nous aient pas été présentés dans leur totalité, il est constant qu'au bout du compte l'alcool de vin se vendait à 185000 lires alors que l'alcool de mélasse coûtait 188000 lires.
Le gouvernement italien fait valoir que, par cette action, il s'est borné à exercer très légitimement son pouvoir fiscal. Le décret ne se limitait pas à l'alcool; il couvrait beaucoup d'autres produits et il consistait dans une large mesure en une simple réactualisation des montants des taxes pour tenir compte des effets de l'inflation. Tout en admettant qu'une mesure fiscale peut être incompatible avec le droit communautaire si elle a pour objet ou pour effet de perturber le marché, le gouvernement italien affirme qu'il n'en est rien lorsque son objet et son effet principal sont de nature fiscale alors que tous les autres effets exercés sur le marché sont d'importance mineure.
Nul n'a affirmé en l'occurrence que les taxes litigieuses aient été discriminatoires et contraires à l'article 95 du traité et, de même, personne n'a invoqué l'existence d'une aide d'État contraire à l'article 92. Cependant, la Commission s'appuie sur l'arrêt de la Cour dans les affaires jointes 15 et 16/76, France/Commission (Rec. 1979, p. 321, aux pages 338 à 341) où il est dit que, « en matière d'application de la réglementation communautaire, les États membres ne sauraient prendre unilatéralement des mesures supplémentaires de nature à compromettre l'égalité de traitement des opérateurs économiques dans l'ensemble de la Communauté et à fausser ainsi les conditions de concurrence entre les États membres ». Même si, dans la présente affaire, il ne s'agissait pas à strictement parler d'une aide — comme dans l'affaire française précitée où l'intention (à savoir de fournir une aide complémentaire parce que le gouvernement français tenait pour insuffisantes les mesures prises et l'aide fixée par la Communauté) et les effets (l'aide versée était égale à deux fois le montant qui devait être celui de l'aide communautaire à la France) étaient clairs —, le principe reste le même et il s'applique en l'espèce à ce qui constitue une sorte d'aide indirecte.
Selon la Commission, s'il est démontré qu'une mesure nationale a pour objet ou pour effet d'interférer avec le fonctionnement de mesures prises par la Commission dans le cadre d'une organisation de marché, l'État membre ne peut invoquer ce qui est fait prétendument dans le cadre de la réglementation communautaire comme étant conforme au droit communautaire et, par conséquent, susceptible de lui ouvrir une action à l'encontre du FEOGA.
Nous pensons que c'est là aller trop loin. Nous ne croyons pas qu'un État membre perde automatiquement son droit de recourir au Fonds lorsqu'il adopte des mesures dont il peut être démontré qu'elles n'ont aucun effet sur le fonctionnement d'un mécanisme comme celui qui nous préoccupe, même si elles étaient destinées à avoir un tel effet. Mais, d'autre part, s'il y a intention de prendre des mesures complémentaires qui sont normalement susceptibles d'avoir un effet de distorsion sur les actions entreprises au niveau communautaire, cet effet peut être présumé jusqu'à preuve du contraire. Dans des affaires comme l'affaire 177/78, Pigs and Bacon Commission/McCarren & Co. Ltd (Rec. 1979, p. 2161), les affaires jointes 36 et 71/80, Irish Creamery Association/Irlande (Rec. 1981, p. 735) et l'affaire 297/82, De samvirkende danske Landboforeninger/Ministère danois des Impôts et Accises (Rec. 1983, p. 3299), la Cour, bien qu'ayant examiné l'objet des mesures nationales, s'est en fin de compte attachée aux situations dans lesquelles les mesures avaient produit ou auraient pu produire des effets nuisibles ou perturbateurs. Il convient de garder à l'esprit que, dans l'arrêt 177/78, la Cour a défini les obligations des États membres comme étant « de s'abstenir de toute mesure qui serait de nature à y déroger ou à y porter atteinte [à la réglementation communautaire] ».
En ce qui concerne l'intention, la Commission insiste beaucoup sur une note du ministère italien de l'Agriculture du 24 mars 1982, indiquant que le règlement communautaire n'avait pas eu l'effet désiré, en partie parce que le marché était saturé d'alcool de vin et en partie à cause de la concurrence de l'alcool de mélasse dont la production était meilleur marché. Le décret-loi n° 46 était donc — affirmait-on dans cette note — nécessaire non seulement pour recueillir de nouvelles recettes fiscales, mais également parce que augmenter le prix de l'alcool de mélasse devait permettre d'encourager la production et la consommation d'alcool de vin. En outre, il y était dit que le décret-loi n° 46 ne suffisait pas à réaliser l'objectif des mesures communautaires d'intervention. Par conséquent, le jour même de l'adoption du décret n° 46, un autre décret a fixé à 61000 lires par hectolitre, net d'impôts, le prix de l'alcool fait à partir de vins de table produits en 1975. Dans la requête, il est dit que cela n'avait entraîné aucun bénéfice injustifié pour les producteurs et distillateurs italiens puisque le prix du marché était alors de 65000 lires. En tout état de cause, ce point particulier a été écarté après qu'on a admis que nul alcool n'avait en fait été vendu au prix inférieur fixé dans le deuxième décret.
Reconnaissant sans doute que l'intention est un élément pertinent, le gouvernement italien tente d'éluder l'effet provoqué par cette « malheureuse » note en affirmant qu'elle a été écrite bien après les faits et qu'elle est erronée. Par ailleurs, elle émanerait du ministère italien de l'Agriculture dont il ne serait indiqué nulle part qu'il eût été consulté avant la promulgation du décret-loi n° 46.
Ce dernier argument ne nous paraît pas de nature à emporter la conviction. En effet, le ministère a quand même pu être consulté et, en tout état de cause, il a pu par la suite être informé pleinement des intentions du gouvernement et être autorisé à rédiger une note en son nom. Nous croyons impossible de rejeter ce document ministériel comme étant tout à fait étranger aux intentions du gouvernement italien, car il a très clairement été écrit avec soin. Il révèle selon nous que l'intention était à cette époque d'encourager la distillation de vin au-delà de ce qui était prévu par les mesures communautaires.
Le fait que ces taxes aient été incluses dans un décret de portée générale peut certes démontrer que ce décret était à caractère fiscal, mais l'intention d'influer sur l'application d'une mesure communautaire ne peut être exclue pour autant. En l'occurrence, le décret a été pris juste après l'adoption de la réglementation communautaire et il est entré en vigueur avant le début de la campagne de distillation, qui a été de courte durée. Le changement de circonstances pertinent, à savoir l'augmentation de la taxe sur l'alcool de mélasse, est intervenu à ce moment clé pour la première fois en vingt et un ans et nul n'a soutenu qu'il n'aurait pu atteindre la fin de la campagne. Bien que leur portée ne doive pas être exagérée, nous croyons que ces facteurs appuient dans une certaine mesure la thèse de la Commission quant à l'intention qui sous-tendait les mesures.
Toutefois, la question la plus importante à notre avis est de savoir si le décret a eu l'effet que la Commission lui prête. Nous ne retiendrons pas l'argument de la Commission selon lequel la différence de prix entre l'alcool de vin et l'alcool de mélasse signifiait automatiquement pour les distillateurs des marges bénéficiaires plus élevées que si seule l'aide communautaire avait été versée. Pour savoir si tel était le cas ou non, il faudrait une analyse détaillée de la structure de chacun des deux prix qui, l'élément fiscal mis à part, ne nous a jamais été présentée. Les éléments dont nous avons connaissance ne nous permettent pas non plus d'admettre que, comme la Commission l'affirme, les producteurs ont perçu ou auraient pu percevoir une somme plus élevée que le prix minimal fixé puisque les distillateurs ont eu en effet la possibilité de partager avec eux les bénéfices supplémentaires allégués. Rien de tel n'a été prouvé et il appartenait à la Commission d'en apporter la preuve.
Mais, d'autre part, nous ne pouvons éluder les faits suivants: 1) si l'alcool de vin pouvait être vendu meilleur marché que l'alcool de mélasse, le premier se vendrait nécessairement en plus grande quantité puisque les deux sont concurrents; 2) les distillateurs achèteraient donc de plus grandes quantités de vin; 3) l'objectif étant de payer pour le vin à distiller un prix suffisamment supérieur au prix du marché pour être attrayant, les producteurs réaliseraient un bénéfice global plus élevé puisqu'ils pourraient vendre plus de vin et cette vente se ferait sans aucun doute aux dépens des producteurs de mélasse. Cela a été confirmé par la note du ministère de l'Agriculture d'après laquelle, « grâce aux » deux décrets (dont il est désormais acquis que l'un d'entre eux n'a eu aucun effet), l'opération de distillation avait eu un certain succès en Italie puisqu'elle avait permis la distillation de 2,3 millions d'hectolitres de vin.
La difficulté dans la présente affaire découle de la nécessité de faire l'équilibre entre le droit d'un État membre d'arrêter sa propre législation en matière de fiscalité et la nécessité de garantir que les mesures communautaires ne sont pas tournées, de propos délibéré ou non, par des actions entreprises même sous couvert de mesures de taxation. Nous croyons également important de garder à l'esprit que, bien que le présent recours ait été formé par l'Italie et non pas par la Commission au titre de l'article 169 du traité CEE, la question essentielle est de savoir si l'Italie a manqué aux obligations lui incombant en vertu du traité. Nous croyons que, dans cette mesure, et en tout cas en un premier temps, c'est à la Commission qu'il revient de prouver l'existence de cette violation.
Partant de ce critère, il nous semble que la Commission a prouvé en l'espèce l'adoption de mesures complémentaires qui ont affecté le fonctionnement des mesures communautaires de distillation. Cette thèse doit être retenue si, voire parce que, nous pouvons dire en définitive que le gouvernement italien a réalisé son objectif d'arriver au même but que celui recherché par la Communauté.
Le deuxième règlement, le règlement n° 1281/76, a évidemment été arrêté après l'adoption du décret italien n° 46. Comme la Commission ou le Conseil en avait ou aurait dû en avoir connaissance, elle ou il a — a-t-on argué — reconnu par ce texte que le décret-loi n'avait eu aucun effet de distorsion ni aucun autre effet néfaste sur le système communautaire. Nous n'admettons pas ce dernier argument. Nous ne croyons pas que la Commission puisse être présumée avoir connaissance de la législation nationale si elle ne lui a pas été communiquée. Nul n'a prétendu qu'une telle communication ait eu lieu en l'espèce. Les États membres et la Commission devraient se consulter systématiquement à propos des textes relatifs à la fiscalité ou d'autres textes législatifs qui sont susceptibles d'avoir une incidence sur une future réglementation communautaire, en particulier si la procédure du comité de gestion est retenue. En l'espèce, nous ne ferons donc aucune différence entre les deux règlements. Des questions différentes, étrangères à la présente affaire, se poseraient en présence d'un règlement communautaire contraire à une règle nationale existante — en particulier quand cette dernière a un effet indirect plutôt que direct sur une action communautaire — dont les termes ont été communiqués à la Commission avant l'adoption de la législation communautaire.
En ce qui concerne le premier point dans la présente affaire, nous pensons que l'argumentation de la Commission doit être retenue dans la mesure que nous avons indiquée.
2.
En deuxième lieu, la Commission affirme que l'Italie a versé des aides pour des contrats de distillation qui n'ont pas été entièrement exécutés. Elle fait valoir l'article 6, paragraphe 3, du règlement n° 567/76, qui dispose que:
« La différence visée à l'article 2, paragraphe 5, est versée lorsque la preuve est apportée que la quantité totale de vin figurant au contrat, sans préjudice de l'article 4, a été distillée. »
La Commission en déduit que l'aide n'aurait dû être payée que si le contrat avait été entièrement exécuté.
L'Italie fait valoir que l'article 1er du même règlement dispose que les contrats de livraison à conclure entre producteurs et distillateurs sont révocables. La Commission réplique que cette révocation n'est possible que dans le cadre de l'article 4, qui établit des conditions très strictes à cet égard. Ces conditions seraient superflues si les contrats pouvaient être exécutés en partie seulement pour être ensuite systématiquement révoqués.
Selon nous, la Commission a raison et l'aide n'est due que si la quantité de vin précisée dans le contrat a été distillée.
Il est constant entre les parties que certains contrats ont été pleinement exécutés de sorte que, si la Cour tranche en faveur de l'Italie en ce qui concerne le point 1, le FEOGA devra prendre en charge les dépenses correspondantes. Dans ses dupliques, la Commission s'est, avec raison, déclarée disposée à réexaminer les comptes avec les autorités italiennes de manière à déterminer quels contrats ont été pleinement exécutés. Pour ces derniers, le montant de l'aide sera dû si la Cour tranche en faveur de l'Italie en ce qui concerne le premier point.
3.
Enfin, la Commission soutient que l'Italie — qui l'admet d'ailleurs — a très souvent versé l'aide en un seul montant plutôt qu'en deux versements, comme l'exige l'article 2 du règlement n° 567/76. Il s'agissait là très clairement d'une violation du règlement. Cependant, les parties reconnaissent que, dans certains cas, les versements ont été effectués en deux fois, conformément aux dispositions applicables. En outre, les versements effectués au cours de la période couverte par le règlement n° 1281/76 pouvaient être légitimement faits en une seule fois, puisque l'article 2 de ce règlement l'autorisait expressément. Par conséquent, si la Cour donne tort à la Commission sur le premier point, la Commission et l'Italie devront vérifier les comptes ensemble pour déterminer quelle proportion des aides doit être prise en charge par le FEOGA.
La viande
Aux termes de l'article 1er du règlement n° 1857/74 du Conseil (JO L 195, 1974, p. 17):
« Les États membres peuvent promouvoir, dans les douze mois à compter de l'entrée en vigueur du présent règlement, des campagnes d'information publicitaires destinées à mieux orienter le choix des consommateurs en fonction de l'offre et de la demande des produits du secteur de la viande bovine. »
L'article 4 disposait que le règlement entrerait en vigueur le troisième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes, laquelle est intervenue le 18 juillet 1974.
Le règlement n° 2930/74 (JO L 311, 1974, p. 6) du Conseil a prévu l'extension de la campagne à la viande de porc et à la viande de volaille. Son article 1er dispose que:
« Les États membres peuvent promouvoir, au cours de la période s'étendant jusqu'au 20 juillet 1975, des campagnes d'information publicitaires destinées à mieux orienter le choix des consommateurs en fonction de l'offre et de la demande des produits des secteurs de la viande de porc et de la viande de volaille. »
Dans sa décision 83/37, la Commission a estimé que le FEOGA ne pouvait rembourser les dépenses engagées par l'Italie dans ces campagnes publicitaires. D'après le point 3.6.5 du rapport de la Commission sur l'apurement des comptes pour les exercices 1976 et 1977, la raison en était que l'Italie n'avait pas respecté la date limite du 20 juillet 1975.
L'Italie le conteste. Le 20 juillet 1975, elle avait pris toutes les mesures préparatoires pour les campagnes prévues, mais elle n'avait rien fait de plus. Elle affirme maintenant que l'exigence de « promouvoir » les campagnes était remplie dès lors que les mesures préparatoires avaient été prises.
Si nous acceptions l'argumentation de l'Italie, les campagnes publicitaires pourraient être engagées à n'importe quel moment, pourvu que les mesures préparatoires aient été prises avant le 20 juillet 1975. Cela est contraire, à notre avis, aux préambules des deux règlements, en particulier du règlement n° 1857/74 dont il découle que l'objectif des campagnes était de résoudre des difficultés à très court terme, provoquées par des prix particulièrement bas.
Par ailleurs, le deuxième considérant du préambule au règlement n° 2930/74 prévoit que les campagnes envisagées par ce règlement « se termineront à la même date que la campagne prévue pour la viande bovine ». Il n'y a aucun doute que cette date était le 20 juillet 1975.
Enfin, l'article 3, paragraphe 2, du règlement n° 1857/74 dispose que, «à l'expiration d'un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur du présent règlement, les résultats des mesures prévues audit règlement sont examinés... ». L'article 3, paragraphe 2, du deuxième règlement contient une disposition similaire. Même si les périodes pertinentes n'avaient pris fin dans aucun des deux cas, ces dispositions présupposent, selon nous, l'adoption des mesures en question puisque ce sont « les résultats » de ces dernières qu'elles prévoient d'examiner.
Cette partie de l'argumentation de la République italienne doit donc être rejetée.
Les céréales
Le règlement n° 2255/77 du Conseil (JO L 261, 1977, p. 4) prévoyait la vente à l'organisme d'intervention italien (AIMA) de 200000 tonnes de froment tendre panifiable se trouvant aux mains de l'organisme d'intervention allemand. Le règlement n° 2452/77 de la Commission (JO L 285, 1977, p. 11) arrêtait les modalités d'application de cette vente.
D'après les règlements communautaires applicables, le prix d'achat aurait normalement dû être payé directement par l'AIMA à l'organisme d'intervention allemand. Cependant, le règlement n° 2255/77 a prévu une dérogation à ce système: le FEOGA devait agir en tant qu'intermédiaire en avançant la somme en question à l'organisme d'intervention allemand pour être remboursé par l'AIMA à la fin de 1977. En outre, la Commission a en même temps fait une déclaration inscrite au procès-verbal du Conseil, de laquelle il ressortait que l'Italie pourrait rembourser l'argent dû au FEOGA par anticipation le 1er décembre 1977.
L'Italie prétend avoir exercé cette option et avoir remboursé ladite somme le 1er décembre 1977. Dans l'affaire 56/83, elle conteste donc la décision 83/48 de la Commission au motif que cette dernière n'aurait pas pris cet élément en considération. La Commission affirme pour sa part que la somme correspondante ne lui a pas été payée ni portée à son crédit à la date indiquée.
Par conséquent, le litige entre les parties semble en fin de compte se réduire à la question suivante: la somme en question a-telle ou non été remboursée ou portée en compte le 1er décembre 1977?
Il est constant entre les parties qu'il n'y a aucune preuve documentaire que le paiement ait été fait à cette date. L'Italie affirme que cela n'ébranlerait en rien sa position puisqu'il n'est pas et n'a jamais été d'usage de faire la preuve de tels versements par voie documentaire. La Commission le nie et affirme que ces paiements ont toujours donné lieu à l'établissement de documents probatoires, comme il convient évidemment de le faire. Nous pensons que la Commission a raison de dire en l'occurrence qu'il n'y a nulle preuve que l'Italie ait exercé son droit de mettre cette somme à la disposition de la Commission dès le 1er décembre 1977; nous proposons donc de rejeter ce moyen.
En définitive, nous concluons au rejet des deux recours et à la condamnation de la République italienne aux dépens dans les deux affaires.
( 1 ) Traduit de l'anglais.
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