Avis juridique important
Conclusions jointes de l'Avocat général Tesauro présentées le 23 janvier 1990. - Oberhausener Kraftfutterwerk Wilhelm Hopermann GmbH contre Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung. - Agriculture - Mesures spéciales pour les pois, Fèves et féveroles - Délai de notification de l'entrée des produits dans l'entreprise - Délai de dépôt de la demande d'aide. - Affaires C-357/88 et C-358/88.
Recueil de jurisprudence 1990 page I-01669
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Par deux ordonnances de renvoi distinctes, enregistrées au greffe de la Cour le 12 décembre 1988, le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main demande à la Cour d' interpréter deux dispositions contenues dans le règlement ( CEE ) n° 2192/82 de la Commission, du 6 août 1982, prévoyant des mesures spéciales pour les pois, les fèves et les féveroles ( 1 ), tel que modifié par le règlement ( CEE ) n° 3322/82 de la Commission, du 10 octobre 1982 ( 2 ).
Les deux questions posées comportent, comme on le verra, des points de convergence notables et, d' autre part, les dispositions à interpréter s' insèrent dans un contexte normatif unique; des raisons d' économie nous amènent, dès lors, à présenter des conclusions uniques pour les deux affaires .
2 . Le cadre normatif . Le règlement ( CEE ) n° 1431/82 du Conseil, du 18 mai 1982, prévoyant des mesures spéciales pour les pois, les fèves et les féveroles ( 3 ), prévoit l' octroi d' une aide pour les produits récoltés dans la Communauté et utilisés dans la fabrication des aliments pour animaux ( article 3, paragraphe 1 ).
3 . Sur la base de l' article 3, paragraphe 5, et de l' article 4 du règlement précité, le Conseil a adopté, en date du 19 juillet 1982, le règlement ( CEE ) n° 2036/82 arrêtant les règles générales relatives aux mesures spéciales pour les pois, les fèves et les féveroles ( 4 ).
En vertu de l' article 5, paragraphe 1, de ce dernier règlement, l' aide est octroyée à tout utilisateur, à condition qu' il dépose auprès de l' organisme compétent une demande ainsi qu' un certificat attestant que le producteur a bénéficié du prix minimal et que la quantité indiquée dans ledit certificat a été effectivement utilisée, après mise sous contrôle, dans la même entreprise .
La mise sous contrôle est à son tour définie par l' article 3, paragraphe 4, comme étant l' opération effectuée auprès de l' utilisateur, à la demande de ce dernier, par l' organisme compétent de l' État membre et consistant à déterminer la quantité et la qualité des produits devant être utilisés dans l' alimentation humaine ou animale .
Enfin, l' article 11, paragraphe 2, dispose qu' il est procédé à la détermination du poids des produits ainsi qu' à la prise des échantillons lors de l' entrée des produits en question dans les entreprises où les produits sont effectivement utilisés .
4 . En application de l' article 3, paragraphe 7, du règlement n° 1431/82, la Commission a adopté le règlement n° 2192/82, dont l' interprétation est présentement litigieuse .
L' article 18 de ce dernier règlement, dans sa version en vigueur à l' époque des faits qui sont à l' origine des présentes questions préjudicielles, prévoyait qu' au plus tard lors de l' entrée des produits dans l' entreprise l' intéressé en informe par écrit l' organisme compétent de l' État membre . Cette information valait demande de mise sous contrôle .
Il était toutefois prévu que l' intéressé puisse retarder la mise sous contrôle du produit entré dans l' entreprise . Dans ce cas, l' opérateur disposait d' un délai de 30 jours ouvrables supplémentaires pour préciser à l' organisme compétent la quantité qu' il entendait mettre effectivement sous contrôle et donc utiliser dans son entreprise .
En vertu de l' article 29, paragraphe 2, tel qu' il a été modifié par l' article 1er, paragraphe 13, du règlement n° 3322/82, l' aide devait être versée à l' utilisateur qui en avait déposé la demande, à condition qu' il ait déposé, auprès de l' organisme désigné par l' État membre, le certificat attestant du paiement du prix minimal au producteur et que l' organisme chargé du contrôle ait, au préalable, vérifié que la quantité indiquée dans le certificat a effectivement été utilisée dans un délai de 150 jours suivant la date du dépôt de la demande de mise sous contrôle .
Enfin, l' article 22, paragraphe 1, du règlement n° 2192/82, toujours dans la version en vigueur à l' époque des faits qui sont à l' origine de la présente affaire, prévoyait que la demande d' aide visée à l' article 5, paragraphe 1, du règlement n° 2036/82 devait être déposée au plus tard le premier jour ouvrable qui suit celui du dépôt de la demande de mise sous contrôle .
5 . Par les présentes demandes préjudicielles, le juge de renvoi demande en substance à la Cour de préciser la nature des obligations prévues à l' article 18, paragraphe 1, et à l' article 22, paragraphe 1, du règlement n° 2192/82, tel qu' il a été modifié par le règlement n° 3322/82 .
Plus précisément, dans l' affaire 357/88, le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main pose la question de savoir si le respect du délai de notification de l' entrée des produits dans l' entreprise prévu par l' article 18, paragraphe 1, constitue une condition de l' octroi de l' aide, alors que dans l' affaire 358/88 le juge de renvoi vous demande si le délai de dépôt de la demande d' aide prévu par l' article 22, paragraphe 1, constitue un délai de forclusion .
6 . Nous répondrons d' abord à cette dernière question, en observant que le caractère impératif du délai prévu à l' article 22, paragraphe 1, résulte de façon suffisamment claire du contexte général de la réglementation en cause .
On doit, tout d' abord, signaler que ce n' est qu' avec la présentation de la demande de subvention que l' utilisateur précise si l' aide sollicitée est celle fixée conformément à l' article 3, paragraphe 1 ( utilisation dans la fabrication d' aliments pour animaux ), ou conformément à l' article 3, paragraphe 2 ( utilisation dans l' alimentation humaine ), du règlement n° 1431/82 ( voir article 22, paragraphe 3, du règlement n° 2192/82 ).
En outre, le montant de l' aide à octroyer est celui en vigueur au jour du dépôt de la demande par l' intéressé ( voir article 6, paragraphe 1, du règlement n° 2036/82 ).
Considérer, dès lors, le délai prévu comme de nature simplement indicative reviendrait à supposer que le législateur a entendu accorder aux opérateurs la possibilité de rester dans l' expectative pour pouvoir éventuellement profiter d' une évolution des prix et en retirer de la sorte un profit supplémentaire, ce qui est manifestement contraire aux finalités poursuivies par la réglementation en cause, qui sont de favoriser le développement de la production des pois, des fèves et des féveroles, mais non d' avantager certains opérateurs ( 5 ).
L' importance particulière que le législateur a entendu attribuer au respect de ce délai résulte, d' autre part, également de la constatation que l' article 23 du règlement n° 2192/82 va jusqu' à fixer l' heure limite de présentation de la demande .
7 . Pour ce qui est, ensuite, du respect de l' obligation de communiquer immédiatement l' entrée des produits dans l' entreprise, visée à l' article 18, paragraphe 1, du règlement n° 2192/82, on doit signaler que le défaut d' observation de cette obligation rend tout autant aléatoire le respect de la disposition visée à l' article 11, paragraphe 2, du règlement n° 2036/82 du Conseil, selon lequel il y a lieu de procéder, dès l' entrée des produits dans l' entreprise, à la détermination du poids des produits ainsi qu' à la prise des échantillons qui permettent un contrôle de la qualité et de la teneur en humidité de la marchandise .
D' autre part, c' est précisément à partir de cette première notification que court le délai fixé pour la mise sous contrôle de la marchandise et donc l' autre délai fixé pour la présentation de la demande d' aide .
L' observation du délai de 150 jours, fixé comme limite aux fins de l' utilisation effective de la marchandise et qui court à compter de la date de présentation de la demande de mise sous contrôle, s' avère elle-même difficile à vérifier dès lors que fait défaut une certitude réelle quant au premier point de référence, qui est précisément celui de la notification de l' entrée des produits dans l' entreprise .
8 . En d' autres termes, dans un système tel que celui décrit dans la réglementation en cause, qui tend à assurer, au moyen d' un système articulé de contrôles, l' utilisation correcte de l' aide prévue, on ne peut pas considérer que les délais fixés aient simplement un caractère indicatif, puisque leur non-respect prive toute la procédure de la rigueur nécessaire, ce qui comporte des conséquences sérieuses non seulement du point de vue d' une saine gestion administrative, mais également au regard de l' efficacité des contrôles et de la fixation du montant de l' aide qu' il y a lieu d' accorder .
9 . Il ne nous semble pas, d' ailleurs, qu' une telle interprétation des règles en cause soit contraire au principe de proportionnalité tel qu' il a été à maintes reprises énoncé par la Cour, ou qu' on permette de la sorte à la Commission d' ériger des conditions supplémentaires à l' obtention de l' aide, en excédant - ce faisant - les pouvoirs qui lui ont été conférés .
10 . Quant au premier point, il résulte de la jurisprudence de la Cour que, s' agissant de vérifier si une norme communautaire est conforme au principe de proportionnalité, il importe de vérifier si les moyens qu' elle met en oeuvre sont aptes à réaliser l' objectif visé et s' ils ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l' atteindre ( 6 ).
Or, il nous paraît ressortir de façon suffisamment claire de ce qui a été dit, que le fait de sanctionner par la perte du droit à l' aide le non-respect des obligations prévues par les dispositions en cause ne représente pas pour les administrés un sacrifice disproportionné, puisque - comme nous venons de le montrer - le respect rigoureux de ces obligations est nécessaire aux fins de garantir le fonctionnement correct du système d' aides prévu par les institutions communautaires .
On doit, en outre, considérer, en se référant en particulier aux dispositions de l' article 22, paragraphe 1, du règlement n° 2192/82, que la forclusion à la suite de l' introduction tardive d' une demande est, en règle générale, la conséquence normale de l' expiration de tout délai impératif et non une sanction ( 7 ).
11 . En ce qui concerne, par contre, l' autre argument avancé par la requérante au principal selon lequel, si on devait estimer que les délais indiqués sont fixés à peine de forclusion, on finirait par ouvrir à la Commission la possibilité de poser, au moyen d' un règlement portant modalités d' application, des conditions supplémentaires à l' octroi des subventions par rapport à celles prévues par le règlement n° 2036/82 du Conseil, il nous suffira d' observer - ainsi qu' il résulte de la jurisprudence de la Cour - que, lorsque la Commission exerce ses compétences d' exécution dans le contexte d' un marché agricole, elle est autorisée à adopter toutes les mesures d' application nécessaires ou utiles pour la mise en oeuvre de la réglementation de base, pour autant qu' elles ne soient pas contraires à celles-ci ou à la réglementation d' application établie par le Conseil ( 8 ).
Or, en l' espèce, il apparaît évident que la fixation d' un délai pour la présentation des demandes d' aides, tout comme l' obligation d' informer à temps l' organisme compétent de l' entrée des produits dans l' entreprise, en tant que ces modalités procèdent de l' exigence d' assurer le fonctionnement correct du régime de subventions, ne sont pas contraires aux dispositions de base adoptées par le Conseil .
12 . A la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons donc à la Cour de répondre aux deux questions formulées par le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main en ce sens que l' observation du délai visé à l' article 18, paragraphe 1, du règlement n° 2192/82, prévu pour informer l' organisme compétent de l' entrée du produit dans l' entreprise, est une condition préalable à l' octroi de la subvention et que le délai visé à l' article 22, paragraphe 1, du même règlement, prévu pour la présentation de la demande de subvention, est un délai de forclusion .
(*) Langue originale : l' italien .
( 1 ) JO L 233, p . 5 .
( 2 ) JO L 351, p . 27 .
( 3 ) JO L 162, p . 28 .
( 4 ) JO L 219, p . 1 .
( 5 ) Voir premier considérant du règlement ( CEE ) n° 1431/82 .
( 6 ) Voir, en dernier lieu, notamment, arrêt du 30 juin 1987, Roquette Frères, point 19 ( 47/86, Rec . p . 2889 ); arrêt du 18 mars 1987, Société pour l' exportation des sucres, point 28 ( 56/86, Rec . p . 1423 ), ainsi que l' arrêt du 14 janvier 1987, Zuckerfabrik Bedburg, point 36 ( 291/84, Rec . p . 49 ).
( 7 ) Voir arrêt du 22 janvier 1986, Denkavit France, point 21 ( 266/84, Rec . p . 149 ).
( 8 ) Voir, en particulier, arrêt du 18 janvier 1990, Firma Butter-Absatz ( 345/88, Rec . p . 0000 ); arrêt du 14 février 1989, Knoeckel ( 13/88, Rec . p . 0000 ); arrêt du 18 octobre 1988, Bayernwald Fruechteverwertung GmbH ( 121/87, Rec . p . 0000 ) et arrêt du 15 mai 1984, Zuckerfabrik GmbH ( 121/83, Rec . p . 2039 ).
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