CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
GIUSEPPE TESAURO
apresentadas em 23 de Janeiro de 1990 ( *1 )
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Através de duas decisões de reenvio distintas, registadas na Secretaria do Tribunal com data de 12 de Dezembro de 1988, o Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main solicitou ao Tribunal de Justiça que interpretasse duas disposições constantes do Regulamento (CEE) n.° 2192/82 da Comissão, de 6 de Agosto de 1982, que prevê medidas especiais para as ervilhas, as favas e as favarolas ( 1 ), na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 3322/82 da Comissão, de 10 de Outubro de 1982 ( 2 ).
As duas questões colocadas têm, como se verá, importantes pontos de contacto e, por outro lado, as disposições a interpretar inserem-se num único contexto normativo. Razões de economia conduzem-me, portanto, a apresentar conclusões únicas para os dois processos.
2.
Enquadramento legal. O Regulamento (CEE) n.° 1431/82 do Conselho, de 18 de Maio de 1982, que prevê medidas especiais para as ervilhas, as favas e as favarolas ( 3 ), contempla a concessão de uma ajuda para os produtos colhidos na Comunidade e utilizados no fabrico de alimentos para animais (artigo 3.°, n.° 1).
3.
Com base nos artigos 3.°, n.° 5, e 4.°, do citado regulamento, o Conselho adoptou, em 19 de Julho de 1982, o Regulamento (CEE) n.° 2036/82, que aprova as regras gerais relativas às medidas especiais para as ervilhas, as favas e as favarolas ( 4 ).
De acordo com o disposto no artigo 5.°, n.° 1, deste último regulamento, a ajuda será concedida a qualquer utilizador, desde que deposite, junto do organismo designado pelo Estado-membro, um pedido bem como um certificado atestando que o produtor beneficiou do preço mínimo e que a quantidade referida no certificado foi efectivamente utilizada depois de submetida a controlo na própria empresa.
A colocação sob controlo é, por sua vez, definida no artigo 3.°, n.° 4, como sendo a operação efectuada junto do utilizador, pelo organismo competente do Estado-membro, a pedido do utilizador, e que consiste em determinar a quantidade e a qualidade dos produtos destinados a serem utilizados na alimentação humana ou animal.
O artigo 11.°, n.° 2, dispõe, por último, que se procede à determinação do peso dos produtos bem como à recolha das amostras no momento da entrada dos produtos em questão nas empresas onde os produtos são efectivamente utilizados.
4.
Ao abrigo do artigo 3.°, n.° 7 do Regulamento n.° 1431/82, a Comissão adoptou o Regulamento n.° 2192/82, cuja interpretação se discute.
O artigo 18.° deste regulamento, na versão em vigor aquando da ocorrência dos factos que estão na origem das presentes questões prejudiciais, previa que, o mais tardar no momento da entrada dos produtos na empresa, o interessado devia disso informar, por escrito, o organismo competente do Estado-membro. Esta comunicação valia como pedido de colocação sob controlo.
Previa-se, todavia, a possibilidade de o interessado atrasar a colocação sob controlo do produto entrado na empresa. Nesse caso, o operador dispunha de um prazo de 30 dias úteis suplementares para dar a conhecer ao organismo compente a quantidade que efectivamente pretendia colocar sob controlo e, portanto, utilizar na sua empresa.
Por força do artigo 29.°, n.° 2, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.°, n.° 13 do Regulamento (CEE) n.° 3322/82, a ajuda devia ser entregue ao utilizador que a tivesse solicitado, desde que este tivesse apresentado ao organismo competente do Estado-membro o certificado atestando que foi pago o preço mínimo ao produtor e que o organismo encarregado do controlo tivesse, previamente, verificado a efectiva utilização da quantidade indicada dentro do prazo de 150 dias a contar da data da apresentação do pedido de colocação sob controlo.
Por último, o artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2192/82, sempre na versão que se encontrava cm vigor aquando da ocorrência dos factos que estão na origem do presente processo, estabelecia que, o pedido de ajuda a que se refere o artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2036/82 devia ser apresentado o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao da apresentação do pedido de colocação sob controlo.
5.
Através dos presentes pedidos prejudiciais, o juiz de reenvio solicita, em substância, ao Tribunal que esclareça qual a natureza das obrigações previstas nos artigos 18.°, n.° 1, e 22.°, n.° 1 do Regulamento (CEE) n.° 2192/82 na redacção que lhes foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 3322/82.
De uma forma mais precisa, no processo 357/88, o Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main pergunta se o cumprimento do prazo para a comunicação da entrada dos produtos na empresa, nos termos do artigo 18.°, n.° 1, é condição para a concessão da ajuda, enquanto, no processo 358/88, o juiz de reenvio pergunta se o prazo para apresentar o pedido de ajuda, nos termos do artigo 22.°, n.° 1, é um prazo de preclusão.
6.
Responderei, antes de mais, a esta última questão observando que o carácter preclusivo do prazo previsto no artigo 22.°, n.° 1, resulta claramente do contexto geral do regulamento em questão.
Deve-se, antes de mais, assinalar a este respeito, que é apenas com a apresentação do pedido de ajuda que o utilizador esclarece se a ajuda solicitada é a concedida em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1 (utilização no fabrico de alimentos para animais) ou com o artigo 3.°, n.° 2 (utilização na alimentação humana) do Regulamento (CEE) n.° 1431/82 [ver artigo 22.°, n.° 3 do Regulamento (CEE) n.° 2192/82],
Além disso, o montante da ajuda a conceder é o que se encontra em vigor no dia em que o interessado depositou o pedido [ver artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2036/82].
Considerar, portanto, que o prazo previsto tem uma natureza meramente indicativa, significa supor que o legislador tinha a intenção de conceder aos operadores a possibilidade de adoptarem uma posição de expectativa para poderem eventualmente beneficiar de uma evolução dos preços obtendo assim um lucro suplementar, o que se encontra em manifesta contradição com os objectivos da regulamentação em causa, que são os de favorecer o desenvolvimento da produção de ervilhas, favas e favarolas, e não os de atribuir vantagens a alguns operadores ( 5 ).
A especial importância que o legislador pretendeu atribuir ao respeito por este prazo resulta, por outro lado, igualmente do facto de o artigo 23.° do Regulamento (CEE) n.° 2192/82 chegar a fixar a hora-limite em que o pedido deve ser apresentado.
7.
No que se refere, em seguida, ao respeito da obrigação de comunicar imediatamente a entrada dos produtos na empresa, a que se refere o artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2192/82, deve-se referir que a não observância dessa obrigação torna igualmente aleatório o respeito pelo disposto no artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 2036/82 do Conselho, segundo o qual se deve proceder, a partir da entrada dos produtos na empresa, à determinação do peso dos produtos bem como à recolha de amostras para que seja possível o controlo da qualidade e do grau de humidade da mercadoria.
Por outro lado, é precisamente a partir dessa primeira comunicação que começa a correr o prazo fixado para a colocação sob controlo da mercadoria e, portanto, o outro prazo estabelecido para a apresentação do pedido de ajuda.
A própria observância do prazo de 150 dias, fixado como limite para a efectiva utilização da mercadoria e que começa a correr a partir da data de apresentação do pedido de colocação sob controlo, se revela de difícil verificação se não existe uma certeza efectiva quanto ao primeiro ponto de referência, que é exactamente o da comunicação da entrada dos produtos na empresa.
8.
Por outras palavras, num sistema como o configurado no regulamento em questão, destinado a garantir, através de um articulado sistema de controlos, a correcta utilização da ajuda prevista, não se pode considerar que os prazos fixados tenham um carácter meramente indicativo, pois que a sua inobservância retira a todo o processo o necessário rigor, com graves consequências não só do ponto de vista de uma correcta gestão administrativa, mas também relativamente à eficácia dos controlos e à determinação do montante da ajuda a conceder.
9.
Nem me parece que uma tal interpretação das normas em questão viole o princípio da proporcionalidade, tal como foi por diversas vezes definido pelo Tribunal, ou que dessa forma se permita à Comissão estabelecer condições suplementares para a obtenção da ajuda, excedendo assim os poderes que lhe foram atribuídos.
10.
Quanto ao primeiro ponto, resulta da jurisprudência do Tribunal que, para se determinar se uma norma comunitária está de acordo com o princípio da proporcionalidade, é, em primeiro lugar, necessário verificar se os meios postos em prática para realizar o objectivo que se pretende são adequados à importância do próprio objectivo e, em segundo lugar, se são necessários para o alcançar ( 6 ).
De tudo quanto acaba de ser dito parece-me resultar claramente que o punir com a perda do direito à ajuda a não observância das obrigações a que se referem as disposições em causa não representa, para os administrados, um sacrifício desproporcionado, pois que, como acima se referiu, a rigorosa observância dessas obrigações é necessária para garantir o correcto funcionamento do sistema de ajudas previsto pelas instituições comunitárias.
Deve, portanto, considerar-se, com referência especial ao disposto no artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2192/82, que, bem vistas as coisas, a preclusão em que se incorre em caso de apresentação intempestiva de um pedido é, regra geral, consequência normal do não cumprimento de um prazo peremptório e não uma sanção ( 7 ).
11.
No que se refere, por outro lado, ao outro argumento deduzido pela demandante no processo principal, de que, se se devesse considerar que os referidos prazos são fixados sob pena de preclusão acabar-se-ia por consentir que a Comissão.— através de um regulamento relativo às modalidades de aplicação — impusesse condições suplementares para a concessão das ajudas a acrescentar às previstas pelo Regulamento (CEE) n.° 2036/82 do Conselho, basta observar que, como resulta da jurisprudência do Tribunal, quando a Comissão exerce as suas próprias competências de execução no âmbito do mercado agrícola, pode adoptar todas as medidas necessárias ou úteis para a implementação dessa regulamentação de base, desde que não viole essa disciplina ou as normas de execução aprovadas pelo Conselho ( 8 ).
Ora, no caso em apreço, parece evidente que a fixação de um prazo para apresentação do pedido de ajuda, assim como a obrigação de atempadamente informar o organismo competente da entrada dos produtos na empresa, enquanto têm a sua origem na exigência de garantir o correcto funcionamento do regime de ajudas não estão em contraste com as disposições de base adoptadas pelo Conselho.
12.
À luz das considerações que precedem, proponho que o Tribunal responda às duas questões formuladas pelo Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main declarando que a observância do prazo a que se refere o artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2192/82, previsto para informar o organismo competente da entrada do produto na empresa, é um pressuposto para a atribuição da ajuda, e que o prazo a que se refere o artigo 22.°, n.° 1 do mesmo regulamento, previsto para apresentação do pedido de ajuda, é um prazo de preclusão.
( *1 ) Língua original: italiano.
( 1 ) JO L 233, p. 5.
( 2 ) JO L 351, p. 27.
( 3 ) JO L 162, p. 28; EE 03 F25 p. 170.
( 4 ) JO L 219, p. 1; EE 03 F25 p. 334.
( 5 ) Ver o primeiro considerando do Regulamento (CEE) n.° 1431/82.
( 6 ) Ver, em último lugar e em especial, acórdão de 30 de Junho de 1987, Roquette Frères, n.° 19 (47/86, Colea., p. 2889); acórdão de 18 de Março de 1987, Société pour l'exportation des sucres, n.° 28 (56/86, Colect., p. 1423); e acórdão de 14 de Janeiro de 1987, Zuckerfabrik Bedburg, n.° 36(291/84, Colect., p. 49).
( 7 ) Ver acórdão de 22 de Janeiro de 1986, Dcnkavit/France, n.° 21 (266/84, Colecl., p. 149).
( 8 ) Ver, cm especial, acórdão de 18 de Janeiro de 1990, Firma Butler-Absatz (C-345/88, Colccl., p. I-159; acórdão de 14 de Fevereiro de 1989, Knocckcl (13/88, Colect., p. 337); acórdão de 18 de Ouiubro de 1988, Bayernwald Früchteverwertune GmbH (121/87, Colect., p. 6273) c acórdão de 15 de Maio de 1984, Zuckerfabrik GmbH (121/83, Recueil, p. 2039).
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