Advertência jurídica importante
CONCLUSOES APENSAS DO ADVOGADO-GERAL LENZ APRESENTADAS EM 6 DE MAIO DE 1992. - REPUBLICA PORTUGUESA E REINO DE ESPANHA CONTRA CONSELHO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - PROCESSOS APENSOS C-63/90 E C-67/90. - REINO DE ESPANHA CONTRA CONSELHO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - PROCESSOS C-70/90, C-71/90 E C-73/90.
Colectânea da Jurisprudência 1992 página I-05073
Edição especial sueca página I-00123
Edição especial finlandesa página I-00125
Conclusões do Advogado-Geral
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A - Matéria de facto
1. Nos processos apensos C-63/90 e C-67/90, bem como nos processos C-70/90, C-71/90 e C-73/90, a Espanha e Portugal pedem, nos termos do artigo 173. do Tratado CEE, a anulação dos regulamentos que distribuem, sob forma de quotas atribuídas aos Estados-membros, a parte da Comunidade em existências sujeitas a delimitação de quantidades de pesca nas zonas piscatórias da Noruega e da Suécia, bem como da Gronelândia e das ilhas Faroé. A atribuição das quantidades de captura cuja repartição entre os Estados-membros é contestada assenta em acordos de pescas entre a Comunidade e os dois Estados terceiros referidos e entre, respectivamente, a Comunidade, por um lado, e o Governo da Dinamarca e a) o Governo estadual das ilhas Faroé e b) o Governo local da Gronelândia.
2. São impugnados, em particular:
- nos processos apensos C-63/90 (Portugal) e C-67/90 (Espanha), o Regulamento (CEE) n. 4054/89 (relativo às águas da Gronelândia e a 1990) (1);
- no processo C-70/90 (Espanha), o Regulamento (CEE) n. 4053/89 (relativo às águas das ilhas Faroé e a 1990) (2);
- no processo C-71/90 (Espanha), o Regulamento (CEE) n. 4049/89 (relativo à zona económica exclusiva da Noruega e à zona situada em torno de Jan Mayen, e a 1990) (3);
- no processo C-73/90 (Espanha), o Regulamento (CEE) n. 4051/89 (relativo às águas da Suécia e a 1990) (4), bem como o Regulamento (CEE) n. 4057/89 [segunda alteração do Regulamento (CEE) n. 4198/88 que se refere às águas da Suécia e a 1989] (5).
3. O motivo do recurso é o facto de nenhum dos regulamentos impugnados incluir a Espanha e Portugal no respectivo quadro de distribuição, mas antes, em composição diversa consoante o regulamento em causa, unicamente os Estados-membros, Bélgica, Dinamarca, Alemanha, França, Países Baixos e Reino Unido. Apenas o Regulamento (CEE) n. 4049/89 (processo C-71/90) prevê quotas para os Estados-membros recorrentes (810 t de cantarilho para Portugal, 190 t para Espanha) que, contudo, foram atribuídas pela Noruega fora das quotas de captura da Comunidade (3 000 t da mesma espécie, repartidas entre a Alemanha, o Reino Unido e a França). O referido quadro de distribuição reflecte uma repartição percentual das quantidades atribuídas pela Comunidade aos Estados-membros que se manteve essencialmente inalterada desde 1983, no âmbito dos regulamentos anuais de repartição de quotas, e que também não sofreu qualquer alteração por ocasião da adesão de Espanha e de Portugal. Em 1983, o Regulamento (CEE) n. 172/83 (6) veio pela primeira vez repartir entre os Estados-membros (com efeitos retroactivos a 1982) as unidades populacionais (stocks) sujeitas a totais disponíveis de captura nas águas comunitárias. Os critérios de repartição são expostos no quarto considerando deste regulamento: as actividades piscatórias tradicionais (sendo indiscutivelmente tomado como referência o período compreendido entre 1973 e 1978), as exigências específicas das regiões nas quais a população local depende particularmente das indústrias do peixe e sectores industriais àquelas ligados, e as perdas de possibilidades de captura em águas de países terceiros (que se prendia com a extensão da zona económica exclusiva de países terceiros a 200 milhas marítimas). Do mesmo modo, foi levada a cabo a primeira repartição das quantidades de captura em águas de países terceiros, através dos Regulamentos (CEE) n.os 173/83, 174/83, 175/83, 176/83 e 177/83 (7).
4. O sistema da repartição anual de quotas baseia-se no Regulamento (CEE) n. 170/83 (8) (a seguir "regulamento de base"), que com o "acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos tratados" (JO 1985, L 302, p. 1; a seguir "acto de adesão") constitui o enquadramento jurídico do caso.
5. O regulamento de base descreve, no artigo 1. , a finalidade do regime comunitário de conservação e da gestão dos recursos de pesca, que deve permitir a protecção dos fundos marinhos, a conservação dos recursos biológicos do mar e a sua exploração equilibrada em bases duráveis e em condições económicas e sociais adequadas. O artigo 2. prevê nomeadamente, entre as medidas de conservação necessárias para a realização daqueles objectivos, a limitação do esforço de pesca, em especial através da limitação das capturas.
6. Consta, a este respeito, do primeiro parágrafo do artigo 3. :
"Sempre que, para uma espécie ou espécies afins, se revele necessário limitar o número de capturas, serão determinados anualmente o total de capturas por unidade populacional (stock) ou grupo de unidades populacionais (stocks), a quota disponível para a Comunidade assim como, se for caso disso, o total de capturas concedidas a países terceiros e as condições específicas em que devem ser efectuadas estas capturas."
7. A quota disponível referida no preceito citado é acrescida do total de capturas efectuadas pela Comunidade fora das águas sob jurisdição ou soberania dos Estados-membros.
8. O ponto fulcral em torno do qual giram os casos sub judice é constituído pelo critério de realização da repartição entre os Estados-membros das quotas de capturas referidas no artigo 3. , o qual se encontra no artigo 4. , n. 1. Aí se indica que:
"O volume de capturas disponíveis para a Comunidade referido no artigo 3. é repartido entre os Estados-membros de modo a assegurar a cada Estado-membro uma estabilidade relativa das actividades exercidas em relação a cada uma das unidades populacionais stocks consideradas."
9. Enquanto o artigo 11. autoriza o Conselho a adoptar as medidas de repartição previstas neste preceito, os quinto a sétimo considerandos contêm indicações quanto ao significado do critério de repartição da estabilidade relativa:
"... que a conservação e a gestão dos recursos devem contribuir para uma maior estabilidade das actividades piscatórias, a qual deve ser avaliada na base de uma repartição de referência que reflicta as orientações estabelecidas pelo Conselho;
... por outro lado, que esta estabilidade, dada a situação biológica momentânea dos stocks, deve preservar as necessidades especiais das regiões cujas populações locais são particularmente dependentes da pesca e das indústrias conexas, tal como foi decidido pelo Conselho na sua resolução de 3 de Novembro de 1976, em especial no anexo VII;
... portanto, que é neste sentido que deve ser entendida a noção de relatividade na estabilidade que se pretende alcançar."
10. O n. 2 do artigo 4. do regulamento de base trata das adaptações que se possam vir a revelar necessárias na repartição dos recursos piscatórios prevista no n. 1. Estas são adoptadas pelo Conselho, com base nos dados do relatório referido no artigo 8. e seguindo o processo do artigo 43. do Tratado. Nos termos do n. 1 do artigo 8. , a Comissão apresenta ao Conselho, antes de 31 de Dezembro de 1991, um relatório sobre a situação da pesca na Comunidade, o desenvolvimento económico e social das regiões litorais, o estado dos stocks e a sua evolução previsível.
11. Nos termos do n. 1 do artigo 5. , os Estados-membros podem, sob reserva de notificação prévia à Comissão, trocar, no todo ou em parte, as quotas para uma espécie ou grupo de espécies que lhes tenham sido atribuídas com fundamento no artigo 4.
12. No que respeita agora ao acto de adesão, este prevê nos artigos 154. e segs. (Espanha) e 346. e segs. (Portugal) medidas de transição no sector das pescas. O acto de adesão prevê disposições de carácter geral (artigos 154. , 155. e 346. ), bem como normas que regem os pormenores do acesso dos Estados aderentes às águas sob a soberania ou jurisdição dos Estados-membros originários e abrangidas pelo Conselho Internacional de Exploração do Mar (9), bem como aos recursos correspondentes (10) (artigos 156. e segs. - Espanha; artigos 343. e segs. - Portugal). Os artigos 167. e 354. , que se encontram ambos numa secção especial sobre "recursos externos", dispõem o seguinte:
"1) A partir da adesão, a gestão dos acordos de pesca concluídos pelo Reino de Espanha (pela República Portuguesa) com países terceiros será assegurada pela Comunidade.
2) Os direitos e obrigações decorrentes para o Reino de Espanha (para a República Portuguesa) dos acordos referidos no n. 1 não serão afectados durante o período em que as disposições desses acordos forem provisoriamente mantidas.
3) Logo que possível, e em qualquer caso antes do termo dos acordos referidos no n. 1, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, adoptará em cada caso as decisões adequadas à preservação das actividades piscatórias que deles decorrem, incluindo-se a possibilidade de prorrogação de certos acordos por períodos de um ano, no máximo."
13. À data da adesão nenhum dos Estados aderentes era parte em acordos de pesca relativos aos recursos agora em causa, à excepção da Espanha, que tinha um acordo com a Noruega, o qual previa a sua duração até 31 de Dezembro de 1986 (processo C-71/90).
14. Na exposição do parecer referir-me-ei a outros pormenores da matéria de facto; quanto ao restante, remeto para o relatório para audiência.
B - Parecer
15. I.1. É possível dividir em dois grupos os fundamentos que devem, no entender dos recorrentes, conduzir à anulação dos regulamentos impugnados, por violação de preceitos materiais de direito comunitário. Alega-se, por um lado, violação do princípio da estabilidade relativa, consagrado no n. 1 do artigo 4. do regulamento de base (e ainda desvio de poder quando da aplicação deste princípio, nos recursos apresentados pela Espanha), por outro, violação de princípios gerais de direito referidos no Tratado ou não escritos.
16. 2. Estes argumentos, contudo, não podem ser apreciados antes de terem sido examinados mais em pormenor os efeitos do acto de adesão sobre os recursos piscatórios aqui em questão. Este modo de proceder é ocasionado pelas alegações da Comissão, cuja opinião, a este respeito, difere muito sensivelmente da dos restantes intervenientes. Ainda que haja acordo, acertadamente, no sentido de que o acto de adesão não contém nada que permita fundamentar a pretensão dos Estados-membros recorrentes à atribuição de quotas para 1990 (ou 1989) nas águas de países terceiros em causa (pelo que esta pretensão terá sempre que se basear no n. 1 do artigo 4. do regulamento de base), a Comissão, se bem entendo (11), defende isoladamente o ponto de vista de que o acto de adesão afasta a possibilidade de invocar aquela norma. Com efeito, afirma a Comissão, o acto de adesão contém um regime especial com carácter transitório a respeito da inclusão dos novos Estados-membros na política da pesca da Comunidade quanto aos seus recursos externos. É possível deduzir, a partir deste regime, que até ao termo do prazo de transição a participação dos novos Estados-membros nestes recursos será mantida ao nível fixado no acto de adesão (abstraindo de recursos obtidos através de acordos da Comunidade depois da adesão). A participação prevista naquele acto limita-se a recursos externos relativos a acordos dos Estados-membros aderentes, em relação aos quais a Comunidade se comprometia assegurar a gestão das actividades piscatórias daqueles decorrentes (12). O termo do prazo de transição resulta, na falta de disposição expressa do acto de adesão, do artigo 4. do regulamento de base, ocorrendo assim em simultâneo com as adaptações relativas à repartição dos recursos da Comunidade dos Dez, nos termos do n. 2 deste preceito.
17. Por outras palavras: antes desta última data (ou seja, em qualquer caso antes do fim de 1991) está desde logo afastada a participação dos novos Estados-membros nos recursos previamente repartidos entre os Estados da Comunidade dos Dez, sem que os Estados-membros aderentes tenham a possibilidade de invocar o n. 1 do artigo 4. , do regulamento de base para obter um resultado diferente.
18. Só a título subsidiário, a Comissão afirma que a correcta aplicação do princípio da estabilidade relativa conduziria ao mesmo resultado, nomeadamente, a julgar improcedentes no conjunto dos cinco processos os pedidos dos Estados-membros recorrentes sobre a repartição das quotas de captura nas águas em causa.
19. A ser consequentemente defendido o ponto de vista da Comissão, tal teria consequências importantes na apreciação do presente caso (ainda que não, necessariamente, na decisão final a adoptar). Tornar-se-ia impossível o exame não só do princípio da estabilidade relativa, tal como está previsto no n. 1 do artigo 4. do regulamento de base, como também da situação jurídica à luz de princípios gerais de direito, dado que aquela decorreria de uma disposição de direito primário, não podendo assim o Tribunal de Justiça fiscalizar a sua legalidade (13).
20. Com esta tese (exposta detalhadamente no n. 19 B do relatório para audiência) a Comissão apresenta uma solução simples e de fácil tratamento dos problemas, que resultam de uma situação fáctica e jurídica razoavelmente complexa. Em correspondência, é muito grande a tentação de adoptar esta via de solução. Para verificar se podemos ceder à tentação ou se temos que a contrariar não basta apreciar um após outro os argumentos da Comissão, sendo antes necessário ter presentes os elementos que caracterizam esta situação.
21. Os artigos 167. e 354. constam da quarta parte do acto de adesão, constituindo assim "medidas transitórias", nomeadamente em relação às pescas, em correspondência com a denominação do capítulo 4, quer do título II (medidas provisórias relativas à Espanha) quer do título III (medidas provisórias relativas a Portugal) da quarta parte. Se dirigirmos agora a nossa atenção para o regime de pescas da Comunidade, o regulamento de base surge como a peça fundamental da política comum da pesca introduzida em 1983.
22. O espaço de tempo decorrido desde a data-limite (31 de Dezembro de 1978) acordada no artigo 102. do acto de adesão de 1972 (JO 1973, L 2, p. 1) dá uma ideia da dificuldade encontrada pelo legislador comunitário para chegar a acordo quanto aos princípios fixados naquele diploma.
23. Mas, dado que o regulamento de base pertencia ao acquis communautaire, na acepção do artigo 2. do acto de adesão, e não foi alterado (à excepção de uma parte que não interessa para este efeito) (14) por ocasião da adesão, os redactores daquele acto teriam, na medida do necessário, que inserir as frotas de pesca dos novos Estados-membros no regime criado por este regulamento, através das "medidas transitórias". Os artigos 156. e 347. do acto de adesão apontam expressamente para esta finalidade e, além disso, os preceitos que se seguem a estes artigos referem-se sempre ao fundamento de autorização contido nos artigos 11. e 14. do regulamento.
24. Já tivemos possibilidade de conhecer neste processo uma das dificuldades com que se viram confrontados os redactores na execução desta tarefa. Ela resulta do critério da estabilidade relativa, consagrado no n. 1 do artigo 4. do regulamento de base, em relação às possibilidades de captura da Comunidade, cujas quantidades foram reduzidas. Este critério, como resulta da minha descrição da matéria de facto, tinha-se baseado na primeira repartição das quotas entre os Estados-membros, bem como na prática posterior, para manter a chave de repartição em tempos escolhida. O Tribunal de Justiça confirmou a legalidade desta prática no acórdão Romkes (15). Com efeito, afirma-se no n. 17 deste acórdão que a exigência da estabilidade relativa quando da repartição de quotas da pesca da Comunidade entre os Estados-membros deve ser entendida como significando:
"a manutenção de uma percentagem fixa para cada Estado-membro nessa repartição."
25. Afirma-se, para fundamentar aquela afirmação:
"Com efeito, ao prever que as adaptações que se revelem necessárias na repartição dos recursos entre os Estados-membros serão decididas pelo Conselho de acordo com o procedimento previsto no artigo 43. do Tratado, o artigo 4. , n. 2, demonstra que a chave da repartição inicialmente fixada por força do artigo 4. , n. 1, e com base no artigo 11. , continuará a aplicar-se enquanto não for adoptado um regulamento modificativo segundo o procedimento seguido para o Regulamento n. 170/83."
26. Assim, o critério da estabilidade relativa, entendido no sentido da manutenção da chave de repartição escolhida em tempos, não podia ser utilizado para a inclusão das frotas dos novos Estados-membros na política da pesca da Comunidade, constituindo antes um impedimento à sua realização, dado que a manutenção da chave de repartição escolhida teria necessariamente que conduzir à exclusão dos pescadores dos novos Estados-membros.
27. A situação seria diferente, se o n. 1 do artigo 4. do regulamento de base não tivesse somente fornecido a chave para uma repartição justa mantendo inalterado o número de Estados-membros, mas também a nova repartição eventualmente necessária aquando do alargamento da Comunidade. Parece-me duvidoso que os redactores do preceito tenham pensado nesta dupla natureza. Seria também difícil retirar dela as indicações necessárias para a elaboração de um critério adequado. De qualquer modo, não posso concordar com os Estados-membros recorrentes quando estes vêem este critério de repartição realizado na aplicação da orientação adoptada em 1983. Para este efeito, invocam as suas actividades piscatórias históricas nas águas em causa durante o período de referência de 1973 a 1978 (processos C-63/90, C-67/90, C-70/90 e C-71/90), e defendem a opinião, relativa aos direitos que por esta forma invocam, de que deve ser tomada em conta a nova composição da Comunidade à luz destas actividades piscatórias. Nesta medida, o princípio consagrado no n. 1 do artigo 4. do regulamento de base é um princípio de continuidade. Nada aponta no sentido de que alguma coisa deva ser aqui alterada em virtude da ocorrência de adesões. Mas, antes de mais, não é possível supor que o legislador comunitário tenha querido regulamentar o caso da adesão de novos Estados-membros pelos critérios fixados na primeira repartição, independentemente da estrutura do sector da pesca dos Estados aderentes, dos interesses respectivos dos antigos e dos novos Estados-membros no momento da adesão e da relação de força constituída nas negociações. Teria por esta forma sujeitado a um grande número de imponderáveis a situação da política da pesca comunitária alcançada com tanto esforço.
28. Assim, impunha-se forçosamente, pelo menos por razões de segurança jurídica, definir no acto de adesão os critérios de inclusão dos novos Estados-membros no regime do regulamento de base. Aqueles critérios encontram-se aí efectivamente separados em função de dois tipos de áreas geográficas. Os artigos 156. e seguintes e 347. e seguintes regulamentam o acesso a águas sujeitas à autoridade ou à jurisdição dos Estados-membros originários (e abrangidas pelo Conselho Internacional de Exploração do Mar), bem como o acesso a recursos que aí se encontram, e em parte, ainda, a recursos adjacentes em alto mar (16). Enquanto o artigo 161. define com precisão a quota-parte do TAC das espécies sujeitas a TAC a conceder à Espanha de acordo com a espécie e a zona (e expresso em valores percentuais até três números a seguir à vírgula) (17), o artigo 349. (relativo a Portugal) delimita apenas geograficamente as possibilidades de captura, deixando, aliás, a sua fixação, em granda medida, ao Conselho, no que respeita, em particular, à aplicação das quotas previstas no n. 2 do preceito.
29. No que respeita agora aos denominados "recursos" externos, o acto de adesão limita-se aos artigos 167. e 354. , cujos textos, coincidentes, já reproduzi na minha exposição da matéria de facto. A Comissão presume com razão que tratando-se de recursos externos, é o terceiro parágrafo destes preceitos que contém, tendo em conta o objectivo claramente prosseguido pelo acto de adesão que é de integrar os novos Estados-membros no regime do regulamento de base, o critério segundo o qual se deve efectuar esta integração. Esta integração deve efectuar-se preservando as actividades piscatórias resultantes de acordos de pesca dos Estados aderentes com países terceiros.
30. O que resulta daqui para os presentes casos, nos quais - sob reserva de apreciação do processo C-71/90 (18) - não existia qualquer actividade piscatória deste tipo no momento da adesão? É a esta questão que a Comissão procura responder com a sua tese da "exclusão", que resulta assim numa dedução a contrario a partir destes preceitos. As minhas considerações a este respeito decorrerão em dois momentos. Num primeiro momento verificar-se-á se o n. 3 dos artigos 167. e 354. permite de algum modo uma conclusão a contrario deste tipo para casos deste género. O segundo momento destina-se a procurar auxiliar a determinação do conteúdo exacto daquele raciocínio.
31. Tal como a Comissão, sou de opinião que os referidos preceitos não delimitam apenas em termos positivos, como também, em certo sentido, negativos, a inclusão dos novos Estados-membros no sistema de quotas, no que respeita aos recursos externos. Terão assim que ser entendidos, como resulta das considerações acima desenvolvidas, como resposta à questão suscitada pelo princípio da estabilidade relativa (19). Com efeito, está em causa o volume das actividades piscatórias com as quais os novos Estados-membros participarão neste sistema, orientado para a continuidade, a partir do momento da adesão. Além disso, terá que se tomar em consideração que o referido sistema tem por objecto a repartição de recursos escassos pelo que se torna particularmente pertinente a questão do respeito da não discriminação (ou de outros princípios gerais de direito que se se situem herarquicamente ao nível dos tratados). É a esta luz que terá que ser apreciado o facto de no acto de adesão, que integra o direito primário, ter sido fixada uma participação dos novos Estados-membros em certos recursos, de âmbito bem determinado, que lhes deviam caber por ocasião da adesão. Considerada a questão nestes termos, é claro que esta regulamentação devia afastar qualquer discussão quanto à possibilidade de a adesão, de acordo com os princípios gerais do Tratado (nomeadamente, os artigos 7. e 40. , n. 3), levar a uma participação de âmbito mais alargado. De tudo isto retiro a conclusão de que os preceitos em causa não se limitam a afirmar que é garantida aos novos Estados-membros a continuação das respectivas actividades piscatórias existentes, mas também que tal constitui um limite.
32. É mais difícil determinar com precisão o alcance exacto desta conclusão a contrario. Em meu entender, a tese defendida a este respeito pela Comissão vai claramente longe de mais. Com efeito, a sua tese da "exclusão" equivale a proibir ao Conselho a atribuição de quotas que vão para além da medida prevista no acto de adesão (pelo menos até 1991, inclusive), a qual se baseia em direito derivado. Esta consequência não corresponde ao texto do acto de adesão. O compromisso da Comunidade ali estabelecido vai no sentido da "adopção" das "decisões adequadas" à preservação das actividades piscatórias tradicionais dos novos Estados-membros. Esta formulação adequa-se com rigor à lógica do regulamento de base. Com efeito, se o Conselho adoptar as decisões adequadas, na acepção referida, quanto a um stock em relação ao qual existem restrições quantitativas de capturas, estará assegurada a continuidade das actividades piscatórias em causa, com base no princípio da estabilidade relativa. Quando Conselho tiver cumprido esta obrigação, a integração dos novos Estados-membrosno regime do regulamento de base está concluída. Não é necessário qualquer prazo especial de transição.
33. A conclusão a contrario a retirar desta norma jurídica não é que, como entende a Comissão, a actuação do Conselho ("adopção de decisões") no sentido de uma maior participação dos novos Estados-membros está proibida ou mesmo excluída. Será antes no sentido de não existir qualquer obrigação de ter uma actuação deste tipo. Esta consideração simplesmente lógica é confirmada pelo contexto e finalidade do regime do acto de adesão. Como resulta do tipo e modo de inclusão dos novos Estados-membros no sistema do regulamento de base quanto aos recursos externos, este processo devia interferir tão-pouco quanto possível com o referido sistema. No contexto daquela regulamentação nada aponta no sentido que a aplicação deste sistema deve ser temporariamente suspensa, na medida em que daí pudesse (excepcionalmente) resultar uma participação mais importante dos novos Estados-membros. Aquela disposição não contém, nomeadamente, qualquer período de transição. É significativo o facto de a Comissão se ter visto obrigada a deduzir este do n. 2 do artigo 4. do regulamento de base, apesar de o acto de adesão não fazer qualquer referência a esta norma (20).
34. A diferença entre estas duas opiniões é de importância decisiva quanto à posição hierárquica do preceito aqui em causa. Se determinado comportamento das instituições comunitárias for proibido pelo direito primário, tornar-se-ão por esta forma inaplicáveis não só os actos jurídicos que violem directamente esta proibição, mas também aqueles que contêm a autorização ou imposição da adopção de tal comportamento. Consequentemente - do ponto de vista da Comissão - o n. 1 do artigo 4. do regulamento de base não pode ser aplicado, na medida em que dele pode resultar (no entender dos Estados-membros recorrentes) o direito a uma certa participação em recursos em relação aos quais não existia actividade destes Estados antes da adesão. Em contrapartida, um preceito de direito primário nos termos do qual as instituições comunitárias não têm que actuar em determinado sentido não afecta, por natureza, autorizações e imposições de direito derivado. Se se seguir a posição aqui defendida (em conjugação com as orientações referidas no n. 5 do relatório para audiência que remetem para o acquis communautaire em relação às questões presentemente em litígio no âmbito de acordos da Comunidade dos Dez com países terceiros), será possível, por esta forma, que os Estados-membros recorrentes invoquem o n. 1 do artigo 4. do regulamento de base, e terá que se verificar se esta norma permite fundamentar as pretensões invocadas.
35. Tendo em conta tudo o que precede, a conclusão a contrario dos artigos 167. e 354. do acto de adesão será a de que o Conselho não está obrigado pelo direito primário a assegurar uma participação nos recursos externos da Comunidade mais importante do que a prevista nestes preceitos.
36. No que respeita agora aos limites temporais do seu âmbito de aplicação, no acto de adesão omitiu-se, acertadamente, a estipulação de um período de transição. Com efeito, estes limites resultam do contexto jurídico em que se encontram os dois preceitos mencionados. A este respeito ganham significado duas particularidades: por um lado, o facto de a regulamentação respeitar à circunstância da adesão; por outro, o facto de, pelo menos na medida em que tal aqui interessa, ter sido pensada como resposta para as questões (21) suscitadas pelo princípio da estabilidade relativa no caso dos recursos externos. Daqui decorre que esta regra respeita apenas ao ponto de partida em que são colocados os novos Estados-membros no quadro do sistema do regulamento de base, tal como existia à data do acto de adesão. Assim, aqueles Estados não podem pôr em causa este ponto de partida. Poderão antes impugnar modificações posteriores enquanto tais, e pedir ao Tribunal de Justiça verifique a sua compatibilidade com o direito primário, nomeadamente do ponto de vista da igualdade de tratamento, nos termos dos artigos 7. e 40. , n. 3, do Tratado. Não lhes está vedado, em contrapartida, invocar os referidos princípios para exigir modificações com base em circunstâncias verificadas depois de adesão, para tomar em conta a mudança de situação. Na prática, isto significa que, em caso de aumento, bem como de redução, dos recursos piscatórios da Comunidade, os novos Estados-membros devem ser tratados da mesma forma que os restantes. Voltarei mais tarde a este ponto. Alterações surgidas depois da adesão podem ainda ser consideradas no âmbito do n. 2 do artigo 4. do regulamento de base, tendo em todo o caso que ser, naturalmente, tomada em consideração a vasta margem discricionária atribuída ao Conselho pelo artigo 43. do Tratado.
37. Quanto aos casos aqui em apreciação, terá que se concluir que o acto de adesão enquanto tal não impõe a atribuição de quotas pedida pelos Estados-membros recorrentes, nem tão pouco a exclui, no que respeita ao direito derivado.
38. II. Terá de seguida que se verificar se a repartição de quotas adoptada pelo Conselho violou o n. 1 do artigo 4. do regulamento de base, eventualmente em conjugação com disposições do acto de adesão (22).
39. 1) Em primeiro lugar, terão que ser feitas algumas observações complementares quanto à exigência da estabilidade relativa. Estas incidem sobre o ponto de referência da regra estabelecida pelo Tribunal de Justiça de existência de percentagens fixas, a sua influência sobre a actuação discricionária do Conselho e, em conexão com aquelas, os pressupostos para o abandono desta regra.
40. a) Como resulta do n. 1 do artigo 4. do regulamento de base, a repartição das quotas de pesca deve assegurar uma estabilidade relativa
- para cada Estado-membro,
- para cada um dos stocks em questão.
Daqui resulta que o ponto de referência da regra estabelecida pelo Tribunal de Justiça é a quota de pesca da Comunidade num "stock" bem definido. Embora este conceito remeta para limites geográficos, concretamente, os da zona de pesca a que respeita a limitação da quantidade de capturas (23), não remete para determinadas quantidades, dado que a finalidade das "medidas de protecção dos stocks", nos termos do regulamento de base, não respeita apenas a determinadas quantidades de peixe numa determinada zona, mas a todos os peixes - apenas na medida, certamente, em que estes pertencem à mesma espécie ou grupo de espécies, dado que as medidas de conservação são adoptadas em relação a cada espécie ou grupo de espécies (n. 2, artigo 2. em conjugação com o n. 1 do regulamento de base). Mas, dado que as quantidades de determinado stock podem ser maiores ou menores consoante o momento, o mesmo valerá para a quota de pesca da Comunidade, de acordo com a lógica das limitações de quantidades de captura. Esta última pode ainda ser modificada para mais ou para menos, na medida em que seja dada mais ou menos atenção aos interesses piscatórios dos países terceiros no âmbito dos acordos de pesca em vigor. Este último aspecto aplica-se às águas da Comunidade mas também, o que é de grande importância, às águas de países terceiros - de acordo com o conteúdo do acordo de pesca em causa.
41. Dado que os dois mecanismos referidos, que podem influenciar a quota de pesca da Comunidade em determinado stock, eram conhecidos do legislador comunitário, deve presumir-se que a exigência da estabilidade relativa e a regra que a jurisprudência desta retirou de fixação de percentagens fixas se referem a qualquer quantidade de captura em stocks bem definidos, independentemente do respectivo âmbito.
42. Dali decorre, inversamente, que a repartição de uma quota de pesca relativa a um stock a que a Comunidade não tinha acesso até ao momento constitui uma primeira repartição, para a qual terá que se começar por fixar uma chave de repartiçao.
43. Todavia, não se estará perante uma primeira repartição, na acepção referida, no caso de a quantidade total de capturas ser pela primeira vez fixada no quadro de acordos de pesca da Comunidade com países terceiros, depois de ter anteriormente sido autonomamente fixada, por um determinado período de tempo. Resulta dos dois números do artigo 3. , em conjugação com o n. 1 do artigo 4. , do regulamento de base que os dois casos se encontram sujeitos às mesmas regras em relação à repartição de quotas. Assim, quando, em relação às águas da Gronelândia (processos C-63/90 e C-67/90), que pertenceu à Comunidade até 1 de Fevereiro de 1985, a quantidade admissível de pesca (e a quota da Comunidade nesta) são fixadas autonomamente, o mesmo acontecendo em relação à quantidade total de capturas da Comunidade na (outrora zona internacional) zona branca (processo C-73/90), mas posteriormente vem a ser fixada a quantidade de capturas da Comunidade nestas águas no quadro de acordos de pesca, tal não vem modificar coisa alguma aos princípios previamente elaborados.
44. b) Para poder verificar se a regra concretizada por esta forma, de acordo com a qual as percentagens já fixadas permanecem inalteradas, deixa excepcionalmente ao Conselho uma margem de discricionariedade, dentro da qual possa ou não ser dado provimento aos pedidos apresentados pelos Estados-membros recorrentes, terá que ser inserida no seu contexto próprio.
45. aa) Para este efeito, ganha relevo o facto de o n. 1 do artigo 4. do regulamento de base, analisado mais de perto, regulamentar três casos diversos - abstraindo do caso duvidoso da adesão - (para o período anterior às adaptações previstas no n. 2).
46. O primeiro caso é constituído pela primeira repartição de todos os recursos sujeitos a limitações de quantidades de captura e a quotas à disposição da Comunidade no momento em questão. Trata-se da fixação do ponto de partida da política da pesca, enquanto exercida com os meios referidos. Tal verificou-se com a repartição histórica que foi feita no Regulamento n. 172/83 e nos já referidos regulamentos que o vieram completar (24). É certo que nos considerandos do regulamento de base não é indicada em relação a esta primeira repartição qualquer finalidade diferente da das subsequentes. Mas na realidade há um denominador comum, concretamente, o objectivo de proteger as actividades piscatórias tradicionais e, por esta forma, os interesses das populações locais que em cada Estado-membro dependem da pesca e das indústrias conexas (25). Contudo, ao invés do que sucederia com as repartições subsequentes, tinha aqui que ser dominada a dificuldade particular decorrente do facto de numerosos países terceiros terem alargado as suas zonas de pesca a 200 milhas marítimas, tendo assim os navios da Comunidade perdido uma série de possibilidades de pesca (26). Nesta repartição teria assim que ser criado um novo equilíbrio global, que se aproximasse, na medida do possível, do equilíbrio original entre as actividades piscatórias.
47. É manifesto que, face à complexa situação politico-económica que tinha que regulamentar, o Conselho dispunha de uma ampla margem de apreciação.
48. O segundo caso é constituído pelas repartições subsequentes, nas quais, logicamente, têm que ser protegidas as actividades piscatórias tradicionais no quadro deste novo equilíbrio. Encontra aqui lugar a regra das percentagens fixas, que se destina a assegurar que as proporções entre as actividades piscatórias dos Estados-membros permaneçam inalteradas, assegurando assim literalmente a estabilidade "relativa".
49. Como já vimos anteriormente, o acto de adesão inseriu os novos Estados-membros neste sistema de modo a evitar uma alteração das proporções fixadas com a repartição histórica entre os Estados-membros originários. Em lugar de modificar a repartição original, o acto de adesão "somou" as actividades piscatórias "trazidas" pelos novos Estados-membros, sem tornar necessária uma nova repartição correspondente ao primeiro caso.
50. O terceiro caso respeita à repartiçao de stocks de que a Comunidade passou a dispor em data posterior à repartição histórica. O objectivo da estabilidade proíbe que aqui seja em cada caso colocado em causa o conjunto do equilíbrio global e, por esta forma, a chave de repartiçao tradicional. Assim, o Conselho tem aqui a tarefa de estender o equilíbrio existente a este novo stock, fixando em relação a ele uma chave de repartição (que passará depois a estar sujeita à regra das percentagens fixas). Não há qualquer fórmula precisa para este efeito. O Conselho terá aqui que exercer o seu poder de apreciação caso a caso, tendo em atenção as finalidades consagradas nos considerandos do regulamento de base.
51. bb) Desta perspectiva parece resultar, à primeira vista, que o Conselho só dispõe de margem de apreciação nos primeiro e terceiro casos, pelo que em todas as regulamentações de repartição subsequentes à repartição histórica que não tenham por objecto novos stocks se encontrará sempre vinculado pela chave de repartiçao originariamente adoptada. A apreciação em geral desta questão pode ser deixada por aqui. Em todo o caso, e em relação aos litígios que temos agora perante nós, terá que se declarar que esta solução rígida ignoraria a conexão existente entre este segundo caso e os primeiro e terceiro casos.
52. 1. No que respeita à conexão com o primeiro caso, é certo que corresponde ao sentido e finalidade do regime manter, nas repartições posteriores, as actividades piscatórias dos Estados-membros no quadro do equilíbrio originalmente encontrado (e eventualmente completado pelo acto de adesão), pelo menos até terem sido realizadas as adaptações previstas no n. 2 do artigo 4. do regulamento de base. Porém, o verso desta lógica é o seguinte: no caso de as circunstâncias em que assenta este equilíbrio originalmente criado virem posteriormente a sofrer uma alteração de fundo, poderão, consoante a situação, vir a revelar-se necessárias alterações da chave de repartição para repor o equilíbrio, pelo menos de forma aproximada. Parece-me que é precisamente esta conclusão que está na base da declaração inscrita na acta aquando da adopção do regulamento de base (27), nos termos da qual o Conselho acorda, aquando da apreciação da estabilidade relativa das quotas a conceder aos Estados-membros, em tomar em consideração as diversas circunstâncias que possam afectar de modo substancial a situação geral, tendo em conta a qual o Conselho decidiu a repartição original.
53. Na discussão perante o Tribunal de Justiça foi com razão várias vezes evocado, neste contexto, o exemplo de uma catástrofe ecológica que aniquile um stock em relação ao qual existe uma repartição de quotas. Neste caso poderão eventualmente verificar-se situações equivalentes à existente no momento da repartiçao inicial, pois naquela altura se impunha também encontrar um novo equilíbrio no quadro de possibilidades de captura duradouramente reduzidas.
54. Assim, o Conselho deve aproveitar este tipo de eventos para verificar em que medida lesam o equilíbrio originalmente criado e permitem ou impõem mesmo medidas para a criação de um novo equilíbrio que se aproxime o mais possível do anterior.
55. É perfeitamente concebível a possibilidade de o Conselho ser colocado perante uma situação deste tipo, mas, como resulta das considerações anteriores, tal possibilidade deve reduzir-se às situações de diminuição das possibilidades de captura. Não me parece de forma alguma imaginável, na prática, um alargamento das possibilidades de captura que coloque o Conselho na situação em que se encontrava aquando da repartição inicial.
56. Todavia, não é perceptível a existência de circunstâncias daquele tipo relacionadas com os casos sub judice. Os factos com que estamos confrontados permitem-nos antes distinguir duas configurações, nenhuma das quais reúne os pressupostos de uma situação especial deste tipo.
57. Em primeiro lugar, e em ligação com as minhas considerações sobre o ponto de partida da regra das percentagens fixas (28), terá que se declarar que um simples aumento das quotas de pesca da Comunidade em determinado stock, como pode ocorrer a qualquer momento de um ano para o outro, não obriga o Conselho a exercer os seus poderes discricionários para apreciar a questão de uma nova repartição, ao invés do que entende o Governo português (processo C-63/90). Com efeito, para que se verifique um desenvolvimento deste tipo falta o elemento da durabilidade (v. o artigo 1. do regulamento de base) que justifique uma nova decisão de fundo sobre a chave de repartição. Como foi, com razão, afirmado pelo Conselho, uma eventual participação de Estados-membros que até aí não tinham sido incluídos na chave de repartição teria que ser reduzida ou suprimida em caso de redução posterior das possibilidades de captura. Esta solução conduziria a que os titulares das quotas repartidas de acordo com a chave de repartição tradicional fossem sempre temporariamente privados dos resultados da sua disciplina piscatória, tendo que sofrer a compensação para períodos de quotas comunitárias menores, sem que a tal correspondesse necessariamente uma vantagem durável ("estável") dos Estados-membros acabados de entrar na repartição, como prevê o n. 1 do artigo 4. , do regulamento de base.
58. É contudo concebível que em relação a um mesmo stock se verifique um aumento da quota de pesca de Comunidade que não se traduza em simples oscilações anuais, antes se revestindo de carácter duradouro. Estas alterações podem surgir em consequência de uma mudança na situação jurídica em que se baseia a determinação da quota de pesca da Comunidade. Um evento destes não dá origem a qualquer dever do Conselho de apreciar, no âmbito dos seus poderes discricionários, se deve ser definido um novo equilíbrio. A situação descrita não se assemelha de forma alguma à existente por altura da repartição histórica. Pode todavia ser aproximada da situação que é aquela de uma (primeira) repartição, tratando-se de um stock ao qual a Comunidade não tinha acesso anteriormente (terceiro caso). Como, contudo, já foi referido, a finalidade do regime aqui aplicável não exige, nesta última situação, a criação de um novo equilíbrio, mas sim o alargamento do equilíbrio original ao novo stock, através da aplicação a este dos mesmos critérios que aos stocks já existentes.
59. Assim, o ponto de vista de uma redifinição do equilíbrio das actividades piscatórias dos Estados-membros - o ponto de vista, portanto, resultante da conexão com a propriedade do n. 1 do artigo 4. de fundamento da repartição histórica - não justifica qualquer abandono da regra das percentagens fixas, neste caso.
60. 2. Em todo o caso, como resulta das observações que acabo de expor, este abandono pode ser considerado no caso de se estar perante uma situação que se aproxime da repartição inicial de um stock que é novo para a Comunidade (terceiro caso). Como já foi referido, o Conselho deverá exercer o seu poder discricionário em relação a esta repartição original respeitante a este "novo stock", para verificar que Estados-membros participam, e em que âmbito, nas quotas de pesca disponíveis para a Comunidade, ficando a chave de repartição escolhida de novo submetida à regra das percentagens fixas.
61. Contudo, tratando-se de um stock já sujeito à repartição tradicional, estas considerações decorrentes da conexão com o terceiro caso só podem levar a um dever do Conselho de considerar a adopção de uma nova chave se estiverem reunidos dois pressupostos. Destes depende a possibilidade de comparação com a situação do terceiro caso. Em primeiro lugar, as quantidades em questão não devem ser inteiramente insignificantes, por comparação com as quantidades tradicionalmente atribuídas no âmbito dos acordos de pesca. Caso contrário, o Conselho poderá considerar primordial o interesse numa exploração eficaz (v. terceiro considerando do Regulamento n. 172/83), prescindindo de considerar uma nova repartição. Em segundo lugar, e considerando o fundamento jurídico de que decorre o aumento da quota de pesca da Comunidade, terá que se partir do princípio de que se trata de uma modificação durável. Se estes pressupostos estiverem presentes, o Tribunal de Justiça verificará, caso a caso, se o Conselho exerceu correctamente o seu poder discricionário em relação à questão da manutenção ou alteração da chave de repartição e, eventualmente, à escolha dos Estados-membros beneficiados e das percentagens.
62. 2. É nesta base que terão que ser apreciadas as especificidades de cada um dos casos que nos foram apresentados, para o que, por uma questão de clareza, procederei seguindo a ordem numérica dos processos. Os argumentos relativos ao subaproveitamento das quotas nacionais serão apreciados em conjunto num ponto à parte (infra, 3).
a) Quanto aos processos apensos C-63/90 e C-67/90
63. Recordo a este respeito que, no âmbito do acordo de pesca da Comunidade com a Gronelândia (29), foram acordados protocolos de aplicação (n. 1 do artigo 2. ) sobre a actividade piscatória nas águas da Gronelândia de navios arvorando pavilhão de um Estado-membro da Comunidade, tendo o primeiro protocolo (30) vigorado entre 1 de Fevereiro de 1985 e 31 de Dezembro de 1989, e cobrindo o segundo (31) o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1990 e 31 de Dezembro de 1994 (v., em cada caso, artigo 1. , n. 1). As quantidades atribuídas à Comunidade em relação ao bacalhau ascendem, no segundo protocolo, a 16 000 t (stocks oeste - NAFO 0/1) e 15 000 t (stocks leste - ICES XIV/V), excedendo assim as do primeiro protocolo em, respectivamente, 4 000 t e 2 500 t. O Regulamento (CEE) n. 4054/89 impugnado repartiu para 1990 - o primeiro ano do período de aplicação do segundo protocolo - a "quota de pesca" da Comunidade, nos referidos montantes totais, de acordo com a chave tradicional, concretamente entre o Reino Unido e a Alemanha. Os Estados-membros recorrentes vêem aqui uma violação do princípio da estabilidade relativa e entendem que o aumento da quota de pesca da Comunidade verificado no segundo protocolo devia ter conduzido a atribuir-lhes também quotas de capturas.
64. Para apreciar estas alegações terá que se ter presente a conclusão retirada dos princípios anteriormente analisados de que a manutenção da chave de repartição inicial não pode ser posta em causa se não se estiver perante uma situação análoga à da primeira repartição de um "novo" stock.
65. No presente caso não estamos perante uma situação desse tipo, dado que, de acordo com os princípios jurídicos aplicáveis quanto ao aumento, não é assegurado o necessário carácter duradouro em relação ao segundo protocolo.
66. Com efeito, o acordo de pescas contém uma série de mecanismos que permitem aumentar mas também, especialmente, diminuir a quantidade a atribuir em última análise à Comunidade (de uma ou outra espécie) em relação ao fixado no protocolo. Esta diminuição é possível face ao artigo 7. Nos termos deste, as quotas acordadas com a Comunidade serão reduzidas, sem que esta redução afecte o montante da compensação financeira prevista no respectivo protocolo, se, em relação a uma campanha de pesca especial, as circunstâncias biológicas impuserem a necessidade da fixação de um volume total de capturas quanto a determinado stock que não permita à Gronelândia respeitar a obrigação decorrente do artigo 2. e manter ao mesmo tempo as suas actividades piscatórias a um nível correspondente às quantidades mínimas fixadas nos protocolos referidos no n. 1 do artigo 2. Pode verificar-se um aumento face ao artigo 8. Nos termos do n. 1 deste preceito, as autoridades responsáveis pela Gronelândia concederão à Comunidade uma prioridade especial para o acesso às possibilidades suplementares de capturas que excedam as capacidades de pesca da frota da Gronelândia e as quotas anuais acordadas em relação à Comunidade por força dos protocolos referidos no n. 1 do artigo 2. Nos termos do n. 2, ao concederem as possibilidades suplementares de captura referidas no n. 1, as autoridades responsáveis pela Gronelândia oferecem à Comunidade, contra o pagamento de um montante adequado, as quantidades correspondentes, quanto ao bacalhau do stock ocidental da Gronelândia, a pelo menos 20% de qualquer aumento do TAC que exceda 75 000 t.
67. Com base nestes mecanismos, e de acordo com os números não contestados do Conselho (anexo à contestação em ambos os processos), depois de uma suspensão completa da atribuição das quotas relativas ao stock ocidental de bacalhau, em 1986 e 1987, verificou-se em 1988 uma redução de 5 000 t, para 7 000 t (32), e em 1989 um aumento de 4 000 t, para um montante total de 16 000 t (33). Assim, em três anos consecutivos a quantidade efectivamente atribuída manteve-se muito abaixo das quantidades indicadas no primeiro protocolo. Tal revela claramente que os prognósticos em que os números fixados assentavam se podiam revelar demasiado optimistas, do mesmo modo que as expectativas reveladas nos mesmos números poderiam ser satisfeitas em alguns anos. Assim, não é possível declarar que a diferença entre os dois protocolos corresponda a uma modificação duradoura e juridicamente assegurada. Tal é tanto mais exacto quanto não pode ser posta de parte a possibilidade de o terceiro protocolo (correspondente ao período subsequente a 1 de Janeiro de 1995) vir a fixar de novo quotas inferiores ao segundo, em função da evolução dos stocks.
68. O Governo espanhol alegou ainda a este respeito que o aumento da compensação financeira e a abertura do mercado comunitário foram determinantes para o aumento das quotas de bacalhau no âmbito do segundo protocolo. Não consigo, contudo, aperceber-me de qual o significado que este argumento pode ter para a questão do carácter durável das modificações verificadas. De qualquer modo, o procedimento invocado pela Espanha, que é aliás contestado pelo Conselho, encontrar-se-ia em contradição com o n. 2 do artigo 2. do acordo de pesca. Todavia, não existe qualquer indício real que aponte contra a suposição de uma aplicação correcta do acordo.
69. O Governo espanhol alegou, finalmente, que em 1986, 1987 e 1988 a Comunidade recusou um conjunto de ofertas de quotas em relação a uma série de espécies (diversas do bacalhau) apresentadas pela Dinamarca, em nome da Gronelândia. Estas não foram aceites pela Comunidade por falta de interesse por parte dos Estados-membros contemplados na repartição, embora a Espanha, por seu lado, se tivesse interessado por tais quotas. Em contrapartida, a Comunidade aceitou em 1989 quotas suplementares relativas a bacalhau e capelim. Terá assim que se reconhecer que a aceitação ou recusa de ofertas dependeu exclusivamente do interesse dos Estados-membros que eram titulares de quotas.
70. Terá que se começar por declarar a este respeito que a presente repartição de quotas só respeita às quantidades efectivamente atribuídas no âmbito do segundo protocolo da Comunidade, e não a quaisquer quantidades que a Comunidade pudesse no passado ter aceite como quotas suplementares. Em segundo lugar, não há qualquer indicação no sentido de que existem circunstâncias que apontem que a recusa das ofertas anteriores feitas à Comunidade estava viciada de erro da apreciação.
71. Assim, não se vê nada que possa apontar no sentido de a aplicação do princípio das percentagens fixas ser incorrecta.
72. b) Não teremos que nos debruçar muito longamente sobre o processo C-70/90. Aqui não é possível encontrar qualquer aumento das quotas de captura concedidas à Comunidade em 1990 (quer em relação a 1982, quer em relação a 1989) (34), à parte um aumento muito reduzido em relação a "outras espécies" que, contudo, tanto quanto é do nosso conhecimento, não decorreu de qualquer alteração do fundamento jurídico aplicável. Assim, não há qualquer base para supor que aqui se tenha verificado qualquer evento que ponha em causa a aplicação do princípio das percentagens fixas.
73. c) O processo C-71/90 é o único no qual a posição jurídica do recorrente (a Espanha) tem que ser apreciada do ponto de vista do acto de adesão.
74. aa) Deste ponto de vista, resulta dos autos a existência entre a Espanha e a Noruega de um acordo de pescas, que deixou de vigorar em 31 de Dezembro de 1986, relativamente a alguns dos stocks sobre que incide o regulamento impugnado.
75. Nos termos deste acordo os navios espanhóis estão autorizados a exercer actividades piscatórias na zona económica exclusiva da Noruega, nas águas situadas a norte do paralelo 62 Norte, a uma distância de 12 milhas das linhas de água zero. Para este efeito, o Governo norueguês devia fixar uma quota adequada da parte do total das capturas que excediam as capacidades de pesca norueguesas.
76. É pacífico que, no âmbito deste acordo, deixaram desde o início de 1982 de ser postas à disposição da Espanha quaisquer quantidades, dado que a Noruega só estava disposta a fazê-lo desde que a Espanha limitasse as suas actividades piscatórias na zona de Spitzbergen. O Estado-membro recorrente afirma que esta condição decorre de uma interpretação do tratado de Paris (35) não partilhada pela Espanha.
77. A recorrente é de opinião que, dado que a Comunidade aceita as restrições em relação à zona de Spitzbergen, o Conselho devia ter atribuído à Espanha quotas correspondentes às suas actividades piscatórias tradicionais em relação ao bacalhau, marisco, escamudo e cantarilho, em aplicação do princípio da estabilidade relativa. Estas exigências não podem ser satisfeitas pela quota de 190 t de cantarilho - uma espécie de peixe de pequeno valor económico - a que o regulamento impugnado limita a participação da Espanha e que a Noruega, aliás, só concedeu fora do acordo com a Comunidade. Aliás, a referida quantidade é tão diminuta que é "tecnicamente impossível" capturá-la.
78. A este respeito terá que se declarar, em primeiro lugar, que a adesão da Espanha à Comunidade não conduziu, indiscutivelmente, a que a Comunidade visse serem-lhe atribuídas maiores quantidades de captura do que anteriormente, no âmbito deste acordo de pesca com a Noruega (36) - tendo em conta o fim do prazo de vigência do acordo com a Espanha. Assim, não é possível encontrar qualquer violação do princípio da estabilidade relativa, tal como concretizado pelo n. 3 do artigo 167. do acto de adesão.
79. É completamente diferente a questão de saber se por força deste preceito a Comunidade estava obrigada a, face ao acordo celebrado pela Espanha, efectuar uma atribuiçãqo de quantidades mais elevadas, eventualmente através de um complemento ao seu próprio acordo de pesca com a Noruega. Todavia, tal só pode ser considerado no caso de se verificarem actividades piscatórias resultantes do primeiro acordo referido no momento da adesão. Mesmo que, para efeitos deste pressuposto, o caso fosse considerado como se não existisse o diferendo relativamente às actividades piscatórias na zona de Sptitzbergen, continua a ser inteiramente incerto se, e em que medida, resultavam possibilidades de captura daquele acordo. Não é possível em particular verificar se este, extrapolado para 1990, conduziria à atribuição de quantidades mais elevadas ou de outras espécies suplementares em relação ao previsto no regulamento impugnado. Contudo, e de acordo com as regras gerais sobre ónus de prova, esta incerteza corre por conta do Estado-membro recorrente. Deve notar-se a este respeito que, como é afirmado pela própria Espanha, já em 1981 - primeiro ano de vigência do acordo - a Noruega, no âmbito deste, não tinha atribuído qualquer quota-parte nos seus recursos, para além do cantarilho (e de uma outra espécie, que não é objecto das exigências espanholas). Quanto ao conjunto das espécies em relação às quais a Espanha entende ter direito à atribuição de quotas, as atribuições da Noruega à Espanha resultantes de um acordo de 1977 apresentam importantes reduções entre 1978 e 1980. Além disso, este acordo (37) ainda não tinha limitado as atribuições à Espanha a uma quota nas quantidades que excedessem as capacidades de captura norueguesas. Não é assim possível encontrar, do ponto de vista das actividades piscatórias espanholas anteriores à adesão, qualquer violação nem do n. 3 do artigo 167. do acto de adesão, nem do n. 1 do artigo 4 do regulamento de base, na medida em que este tivesse que ser aplicado em conexão com aquele preceito.
80. bb) No que respeita à aplicação do n. 1 do artigo 4. do regulamento de base enquanto tal, a Espanha alega que o acordo com a Noruega foi revalorizado e estabilizado, dado que foram impostas restrições à frota espanhola na zona de Spitzbergen, e que as relações comerciais entre a Comunidade e a Noruega foram ajustadas através da celebração de acordos nas áreas da agricultura e das pescas (38). De facto, um destes acordos prevê (troca de cartas n. 3) que as disposições sobre concessões pautais da Comunidade em relação a determinados produtos piscatórios acordadas em 1973 seriam estendidas à Comunidade alargada, a partir de 1 de Março de 1986. Além disso, a Comunidade atribui ao Reino da Noruega tratamento preferencial na forma de suspensão total ou parcial da cobrança de direitos aduaneiros na importação para a Comunidade de determinados produtos piscatórios originários da Noruega (troca de cartas n. 3). São ainda previstas algumas outras concessões da Comunidade em relação ao respectivo alargamento, que respeitam a importações do sector das pescas (v. o n. 2 da troca de cartas n. 1). O Conselho não parece querer contestar a existência de uma conexão entre esta alteração do regime de importações da Comunidade e a evolução de quantidades de captura àquela atribuídas desde 1986. Contudo, é de opinião que, de acordo com o princípio da estabilidade relativa, os aumentos destas quantidades deviam ter efeitos em relação aos Estados-membros que participaram na repartição inicial. A adaptação dos acordos entre a Comunidade e os Estados da EFTA constitui uma consequência necessária do alargamento da Comunidade.
81. Não consigo descortinar nestes factos qualquer incorrecção no exercício do poder discricionário do Conselho. Com efeito, não há qualquer indício de que se tenha verificado qualquer alteração duradoura no fundamento jurídico da atribuição de quotas de capturas à Comunidade. Não foram, em particular, acordadas nas referidas trocas de cartas quaisquer atribuições que excedessem o previsto no acordo de pescas (39). Não é ainda possível concluir que se tenha verificado sequer uma modificação duradoura na aplicação do acordo de pescas.
82. Depreende-se a este respeito da tabela apresentada pelo Conselho que é certo que em 1986 se verificou um aumento em relação ao ano anterior quanto a várias espécies (bacalhau, marisco e cavala), o qual, em 1987, em parte se manteve, em parte aumentou. Todavia, os números que se podem retirar do regulamento impugnado encontram-se novamente muito abaixo dos de 1986 (à excepção da cavala, em relação à qual, contudo, só em 1989 as quotas de pesca da Comunidade sofreram quebras).
83. Assim, tão-pouco se encontram no processo C-71/90 quaisquer indícios de existência de erros no exercício do poder discricionário do Conselho.
84. d) Chego, finalmente, ao processo C-73/90.
85. aa) No que respeita às quantidades repartidas no âmbito do Regulamento (CEE) n. 4051/90, devem ser aqui distinguidos dois aspectos.
86. Um respeita à repartição das quantidades tradicionalmente atribuídas no quadro do acordo de pescas com a Suécia de 1979 (40). Trata-se de 2 500 t de bacalhau, 1 500 t de arenque e 40 t de salmão. A Espanha não contesta o facto de estas quantidades enquanto tais serem repartidas de forma tradicional.
87. O segundo aspecto respeita à repartição de quantidades que a Suécia atribui à Comunidade na zona branca, antigamente internacional. Estas quantidades foram atribuídas pela primeira vez em 1989, no quadro do acordo com a Suécia (41). A Espanha entende que o aumento das quotas de pesca da Comunidade verificado por esta forma (5 000 t de bacalhau e 150 t de salmão, em relação a 1990) devia ter conduzido a uma alteração da repartição que contemplasse os novos Estados-membros.
88. Deve declarar-se a este respeito que no período em que as zonas de pesca em causa se encontravam ainda entre as águas internacionais, a Comunidade tinha fixado quantidades totais de captura em relação ao stock de bacalhau que eram indiscutivelmente mais elevadas do que as quotas de pesca cuja repartição está agora em causa. Nesta medida, a chave de repartição não foi alterada depois da integração destas actividades piscatórias no regime do acordo de pescas. Se se equiparar a quota da Comunidade nas quantidades totais de captura fixadas autonomamente à quota que lhe foi atribuída no quadro das quantidades totais de captura em águas de países terceiros (42), as quantidades a repartir entre os Estados-membros em relação à zona branca não podem ser consideradas um aumento das quantidades tradicionalmente atribuídas nos termos dos acordos de pescas, como foi com razão afirmado pelo Conselho. Dado que também não se verificou qualquer aumento (antes pelo contrário, uma diminuição (43)) das quantidades de bacalhau depois da integração destes stocks no acordo, não pode ser encontrado qualquer erro no exercício do poder discricionário por parte do Conselho a este respeito.
89. Verifica-se uma situação um pouco diferente em relação aos stocks de salmão da zona branca. As actividades piscatórias dos navios da Comunidade em relação a estes stocks não estavam sujeitas a quaisquer restrições de quantidades de captura antes de estes stocks terem sido objecto do acordo de 1977. Por esta forma, a repartição da quota de captura do salmão da Comunidade entre os Estados-membros teve, neste âmbito, o carácter de repartição inicial (44). O Conselho afirmou, sem contestação, que aquela teve lugar tendo em atenção as actividades piscatórias tradicionais. Não há quaisquer indícios de exercício incorrecto dos poderes discricionários do Conselho nem a este respeito, nem quanto à manutenção da chave de repartição escolhida para este efeito (45) - a quota de pesca de salmão da Comunidade na zona branca diminuiu de 170 t, em 1989, para 150 t, em 1990.
90. bb) O Regulamento (CEE) n. 4057/89 impugnado repartiu a quota de captura adicional de arenque da Comunidade para 1989 (5 000 t) entre os Estados-membros, mantendo a chave de repartição tradicional. Não vejo aqui qualquer erro no exercício do poder discricionário. Por falta de indícios suficientes, esta quota adicional não pode ser considerada expressão de uma alteração duradoura, baseada no fundamento jurídico aplicável. A comparação com o Regulamento (CEE) n. 4051/89, que volta a apresentar a quota de pesca de arenque da Comunidade como de 1 500 t, aponta antes no sentido de se tratar de um aumento esporádico das quantidades a repartir, que não pode pôr em causa o princípio das percentagens fixas.
91. cc) O Governo espanhol afirmou ainda que que a quota de pesca da Comunidade nas águas suecas aumentou, com base no acordo da Comunidade com a Suécia de 14 de Julho de 1986 (46). De facto, encontra-se concordantemente nos textos com os quais este acordo foi celebrado que as autoridades suecas atribuem, a possibilidade, a navios que ostentem pavilhão de um dos Estados-membros, de pescar as seguintes quantidades:
- bacalhau do mar Báltico: 2 500 t;
- arenque do mar Báltico: 1 500 t,
além das quantidades anuais acordadas no âmbito do acordo de pesca entre o Reino da Suécia e a Comunidade.
92. A este respeito basta, contudo, declarar que estas quantidades suplementares não são objecto do regulamento impugnado. A sua repartição foi antes efectuada pelo Regulamento (CEE) n. 1655/90 (47), que não é visado pelo recurso no processo C-73/90.
93. 3. No âmbito das considerações sobre o n. 1 do artigo 4. do regulamento de base é necessário ainda analisar os argumentos da Espanha (nos processos C-67/90, C- 70/90 e C-71/90) de que os Estados-membros que dispunham de quotas em relação a cada stock não esgotaram estas quotas em determinados anos anteriores ao período de vigência do regulamento impugnado.
94. Em meu entender, este argumento deve ser rejeitado. Com efeito, o recorrente não referiu que também não foram efectuadas capturas efectivamente possíveis e economicamente rentáveis. Da mesma forma, faltam referências ao facto de que estas circunstâncias ou outras semelhantes permitirem a conclusão de que os Estados-membros que receberam quotas no quadro do regulamento impugnado não esgotariam estas novas quotas até ao limite do economicamente rentável. Até que seja apresentada prova do contrário, terá que se presumir que as possibilidades de captura susceptíveis de utilização económica foram ou aproveitadas, ou objecto de troca, nos termos do n. 1 do artigo 5. do regulamento de base.
95. É significativo, neste contexto, o facto de as quotas de pesca da Comunidade fixadas no âmbito de acordos de pesca não reflectirem necessariamente as quantidades cuja captura é efectivamente possível e economicamente rentável. Com efeito, a fixação das quantidades totais de captura e das quotas de pesca atribuídas aos Estados-membros em causa (em particular: dos países terceiros em causa e da Comunidade) é baseada em previsões, nomeadamente sobre o estado e a evolução de cada stock considerado, que não têm necessariamente que se revelar correctos. Assim, o referido argumento deve ser rejeitado.
96. 4. A conclusão das considerações produzidas até ao momento é de que o regulamento impugnado não viola o n. 1 do artigo 4. do regulamento de base, eventualmente em conjugação com o acto de adesão.
97. III. Em conexão com as considerações precedentes debruçar-me-ei ainda brevemente sobre as alegações da Espanha (processos C-67/90, C-70/90, C-71/90 e C-73/90), segundo as quais a aplicação do n. 1 do artigo 4. do regulamento de base está viciada de desvio de poder. Contudo, o recorrente não apresenta nada de novo em apoio desta acusação, antes a baseia nos argumentos que já tive ocasião de tratar isoladamente.
98. Sem ser necessário analisar a questão de saber em que medida o Conselho adoptou as disposições postas em causa no exercício do seu poder de apreciação, basta a verificação de que, em direito comunitário, as medidas só podem ser consideradas como adoptadas em desvio de poder dentro de pressupostos muito estritos. É necessário entender, com base em indícios objectivos, conclusivos e concordantes, que foram tomadas com finalidades diversas das previstas na regulamentação correspondente (48). Contudo, o Governo espanhol não apresentou estes indícios. Deve, assim, ser rejeitada a censura de desvio de poder.
99. IV. No quadro da apreciação das críticas de direito substantivo terá finalmente que ser apreciada a crítica relativa à violação de princípios gerais de direito.
100. 1. Ambos os recorrentes alegam - de pontos de vista diferentes - que os regulamentos impugnados violam o princípio da não discriminação enunciado no artigo 7. do Tratado CEE.
101. a) O primeiro destes pontos de vista respeita à aplicação do princípio da estabilidade relativa em relação ao alargamento da Comunidade em dois Estados-membros. No processo C-63/90, Portugal afirma, em relação às suas actividades piscatórias durante o período de referência (1973 a 1978 (49)), que se em 1982, por altura da elaboração da chave de repartição adoptada, fosse membro da Comunidade, teria direito a quotas relativas ao bacalhau e ao cantarilho. Deste ponto de vista, teria sido discriminado pela manutenção estrita da primeira chave de repartição, sem que tal possa ser justificado pela circunstância de a adesão só se ter verificado em 1986. Com efeito, esta teve por efeito a integração imediata de Portugal na política da pesca. As circunstâncias de que decorre a adopção do princípio da estabilidade relativa e da primeira chave de repartição sofreram uma alteração decisiva com a adesão bem como com a conjugação das legítimas exigências de Portugal com o aumento das possibilidades de captura nas águas da Gronelândia.
102. O Governo espanhol argumenta de forma análoga (nos processos C-67/90, C-70/90, C-71/90 e C-73/90), salientando a perda de competência para a celebração de acordos de pesca por parte dos novos Estados-membros. Face a esta perda, a Comunidade não pode dispor sobre novas possibilidades de captura apenas em benefício de determinados Estados-membros sem violar o princípio da não discriminação.
103. Todos estes argumentos ocultam, no seu cerne, duas questões (50). A primeira respeita a saber se devia ser atribuída a novos Estados-membros, por ocasião da adesão, uma ampla participação nos recursos externos da Comunidade, sem contudo afectar o princípio da estabilidade relativa, na forma que lhe foi dada pela praxis do Conselho, ratificada pelo Tribunal de Justiça. Esta questão encontra uma resposta conclusiva no acto de adesão, como já referi numa parte anterior destas conclusões (51). Assim, a medida de participação dos novos Estados-membros não pode ser apreciada com base no artigo 7. do Tratado.
104. A segunda questão respeita a saber se, face àquele preceito, o Conselho, por ocasião da adesão, se poderia ter afastado da regra das percentagens fixas em benefício de um tratamento mais maleável do princípio da estabilidade relativa. Esta questão também deve ser respondida de forma claramente negativa. Podemos com segurança pôr de lado a questão da possibilidade de dar um tal passo sem alteração do artigo 4. do regulamento de base e da medida em que devem ser apreciados os obstáculos resultantes da ligação entre este preceito e o acto de adesão (52). De qualquer modo, esta colocação da questão vem confundir duas coisas, concretamente, a conformidade com o Tratado do sistema de política comum da pesca contido na altura no regulamento de base e o tipo e modo de participação dos novos Estados-membros neste sistema. Se se propuser, como aqui, partir do princípio de que o tipo e modo desta participação não pode ser posta em causa em razão do Tratado, só poderão incidir dúvidas sobre o próprio sistema. Mas é necessário ter em atenção que a rigidez deste, que os recorrentes põem em causa, atinge os pescadores de todos os Estados-membros do mesmo modo, positiva ou negativamente. Assim, não pode dar origem a uma discriminação em função da nacionalidade, na acepção do artigo 7. do Tratado. Tal parece ter sido indirectamente confirmado pelo acórdão proferido no processo Romkes. É certo que o Tribunal de Justiça, ao apreciar o regulamento na altura impugnado face ao artigo 7. , apreciou apenas os critérios em que se tinha baseado a chave de repartição adoptada:
"No que respeita à compatibilidade do sistema instituído pelo Regulamento n. 1/85 com o artigo 7. do Tratado, convém acentuar que resulta do processo que as percentagens concedidas aos diversos Estados-membros foram fixadas em função das quantidades pescadas pelas respectivas frotas dentro de um período de referência, quantidades que reflectiam a sua capacidade de pesca nessa época. Tal método não é contrário ao princípio de não discriminação que resulta do artigo 7. do Tratado, já que impõe aos pescadores de cada Estado-membro esforços de limitação proporcionais ao que eles pescavam antes da entrada em vigor do regime comunitário de conservação dos recursos da pesca (53)."
105. Contudo, no mesmo acórdão o Tribunal de Justiça estabeleceu o princípio das percentagens fixas, o que não teria certamente feito se o considerasse susceptível de objecções face ao artigo 7. do Tratado, cuja violação era expressamente alegada pelo recorrente no processo principal.
106. Contudo, todas estas considerações devem ser tomadas com uma importante reserva que corresponde com os argumentos anteriormente apresentados quanto à interpretação do acto de adesão (54) bem como com o princípio da estabilidade relativa (55). A continuidade que marca este sistema só é claramente isenta de discriminações enquanto continuarem, no essencial, inalterados os factores em que assentam o tipo e o modo de participação dos Estados-membros originários na criação do sistema (a isto respeita o acórdão Romkes) e a participação dos novos Estados-membros na altura da adesão (sobre este aspecto incide o acto de adesão). Se não forem retiradas as necessárias consequências de uma alteração dos factores determinantes, pode vir a verificar-se uma situação em que a distinção em função dos pavilhões dos navios em causa já não corresponda à distinção da situação dos pescadores. Nestas circunstâncias, pode vir a verificar-se uma discriminação em função da nacionalidade. Contudo, nos casos que nos foram presentes não foram apresentados quaisquer factos que permitam concluir no sentido da existência de alterações daquela natureza dos factores determinantes. Assim, tudo considerado, não consigo encontrar qualquer violação do artigo 7. do Tratado do ponto de vista aqui analisado (56).
107. b) Na opinião da Espanha (processos C-71/90 e C-73/90), os regulamentos impugnados são contrários ao artigo 7. do Tratado CEE no facto de os aumentos das quotas de pesca da Comunidade, que se verificaram devido à abertura do mercado espanhol em relação aos produtos dos países terceiros em causa através da adesão, não beneficiaram aos novos Estados-membros mas apenas àqueles que estavam incluídos na chave de repartição tradicional. Do mesmo modo, afirma-se no processo C-70/90 que a abertura do mercado espanhol aos produtos das ilhas Faroé não teve por consequência qualquer aumento das possibilidades de captura de Espanha (nas águas em causa). No ponto III.12. do seu recurso (processo C-63/90), Portugal critica (do ponto de vista da justiça) que tenha que participar solidariamente no pagamento das contrapartidas decididas no acordo sobre as águas da Gronelândia, sem, contudo, poder beneficiar das possibilidades de captura previstas pelo mesmo acordo.
108. Basta a este respeito declarar (57) que os encargos alegados pelos Estados-membros recorrentes (abertura aduaneira em relação aos Estados-membros da EFTA, contribuições para o orçamento comunitário) se limitam a reflectir o estado geral dos recorrentes enquanto Estados-membros, não tendo qualquer conexão específica com a política da pesca da Comunidade. Não há qualquer norma de direito comunitário de acordo com a qual a encargos gerais deste tipo devam corresponder determinadas vantagens em políticas sectoriais das Comunidade. No que respeita, nomeadamente, ao princípio da não discriminação prevista no artigo 7. do Tratado, esta não incide sobre a conexão entre encargos gerais e vantagens específicas, mas antes sobre os critérios de distribuição dos encargos ou benefícios pelos operadores económicos, dentro de cada âmbito de regulamentação; estes critérios não podem conduzir a favorecer ou prejudicar em razão da nacionalidade.
109. Também em relação a este aspecto devem ser rejeitadas as alegações dos Estados-membros recorrentes.
110. c) Finalmente, e por uma questão de exaustividade, refira-se a alegação da Espanha contida em cada réplica (processos C-67/90, C-70/90, C-71/90 e C-73/90) (58) de que existe discriminação no tratamento diferenciado dos antigos e novos Estados-membros em relação ao acesso aos recursos externos que foram objecto de acordos bilaterais celebrados antes da adesão. A este respeito, o Reino de Espanha indica que os outros Estados-membros tinham obtido a sua quota nos acordos bilaterais celebrados entre a Espanha e países terceiros antes da adesão e que foram depois renegociados pela Comunidade depois da adesão, e que por esta forma puderam, graças à sua entrada na Comunidade, beneficiar de novas possibilidades de capturas, enquanto não é permitido à Espanha participar nas quotas obtidas pela Comunidade através de acordos celebrados com países terceiros antes da adesão. Esta é uma prática manifestamente discriminatória.
111. É incontestado que nas águas (do hemisfério sul) a que respeitam os acordos renegociados pela Comunidade e a que se refere o Estado-membro recorrente não há quaisquer limitações de quantidades de captura, pelo que aqui também não tem aplicação o princípio da estabilidade relativa. O facto de o acesso aos recursos em causa ser limitado nuns casos e não em outros a determinados Estados-membros, consoante seja ou não aplicável aquele princípio, é condicionado pelas diferenças na situação fáctica e jurídica de cada um dos diversos recursos. Num caso trata-se de uma situação de escassez, noutro não. Este critério de distinção não tem nada a com a nacionalidade, não podendo assim constituir uma violação do artigo 7. do Tratado.
112. 2. No processo C-63/90, Portugal alega ainda a violação de alguns outros princípios gerais de direito.
113. a) O recorrente entende, em primeiro lugar, que o Regulamento (CEE) n. 4054/89 impugnado viola o princípio da proporcionalidade.
114. Na medida em que este regulamento recusa a atribuição de quotas de pesca a novos Estados-membros com longas e firmes tradições de pesca nas águas da Gronelândia, verifica-se uma situação de desproporcionalidade face ao princípio da estabilidade relativa. Neste contexto o Governo português refere-se ao significado dos interesses da frota portuguesa, interesses que sofreram danos com as dificuldades de acesso às águas do Atlântico Norte surgidas nos últimos anos e a diminuição das capturas de bacalhau àquelas associada, bem como às tradições portuguesas em matéria de pesca de bacalhau e aos hábitos alimentares.
115. Sou de opinião que estes argumentos não trazem nada de novo em relação aos argumentos relativos ao princípio da não discriminação, abstraindo das afirmações relativas ao acesso dificultado às águas do Atlântico Norte, que contudo não são suficientemente fundamentadas.
116. Aquelas alegações, no essencial, incidem de novo sobre o ponto de partida em que o acto de adesão coloca os novos Estados-membros - mas que, devido à natureza de tratado da regulamentação em causa, não pode ser objecto de crítica - bem como o critério de continuidade que caracteriza o sistema do regulamento de base.
117. Quanto a este último ponto, basta remeter para as minhas considerações sobre a aplicação da regra das percentagens fixas. A aplicação desta regra é idónea para a salvaguarda da estabilidade relativa das actividades piscatórias dos Estados-membros beneficiados, é também necessária para este efeito, na medida em que a Comunidade não dispõe de possibilidades de pesca, duradouras quanto ao respectivo fundamento jurídico, quanto aos stocks em questão. É, finalmente, adequada para a realização deste objectivo (59), dado que em caso de não aplicação daquela regra as vantagens resultantes para o exercício da profissão e da indústria piscatórias dos Estados-membros excluídos da repartição em consequência desta regra seriam muito incertas quanto ao respectivo âmbito e à duração, enquanto que, em contrapartida, seriam retirados aos pescadores dos Estados-membros beneficiados os frutos da sua disciplina de pesca e a compensação para anos piscatórios com quotas comunitárias menores.
118. Assim, não é possível encontrar qualquer violação do princípio da proporcionalidade.
119. b) Além disso, Portugal também defende que o regulamento impugnado é incompatível com o princípio da justiça.
120. Quanto à vigência deste princípio em direito comunitário, o Tribunal de Justiça sempre tomou, no passado, posição em relação a aspectos particulares que as partes apresentaram como manifestações deste princípio.
121. No processo Balkan (60), o Tribunal de Justiça começou por decidir que as autoridades aduaneiras nacionais não têm o direito de perdoar, por razões de justiça, direitos aduaneiros devidos face ao direito comunitário. Seguidamente, o Tribunal de Justiça declarou que o direito comunitário não tem qualquer fundamento jurídico para o perdão de dívidas por razões de justiça.
122. Num acórdão posterior, no processo Neumann (61), O Tribunal de Justiça declarou que o direito comunitário não conhece qualquer princípio geral de direito nos termos do qual as autoridades nacionais não poderão aplicar determinado preceito de direito comunitário em vigor no caso de tal preceito se revestir para os interessados de uma dureza que o legislador comunitário teria manifestamente querido evitar, se tivesse tido presente tal caso ao criar a norma.
123. Esta jurisprudência foi sintetizada no processo Hoche (62) com a afirmação de que
"O Tribunal negou já a existência, em direito comunitário, de um princípio geral de injustiça objectiva".
124. De qualquer modo, aproveitou a ocasião apresentada pelo argumento de que a firma Hoche tinha sido objecto de um tratamento injusto para se debruçar sobre a repartição de riscos resultantes da aplicação de determinada regulamentação em relação aos seus objectivos (63). Chegou a este respeito à conclusão de que na situação de facto que estava na base do processo principal se tinha realizado um risco que tinha que ser suportado pelo próprio operador económico em causa (64).
125. Em minha opinião, os acórdãos Balkan, Neumann e Hoche demonstram que o Tribunal de Justiça apreciou sempre - pelo menos também - argumentos baseados numa ideia de "justiça" de modo a passar além deste conceito abstracto e apreciar as pretensões concretas à luz das regras reconhecidas de direito comunitário que são tomadas em consideração pela parte em causa ao invocar aquele princípio.
126. Pretendo proceder aqui do mesmo modo. Resulta a este respeito da réplica da recorrente (65) que, na sua opinião, o princípio da justiça constitui um critério subsidiário de interpretação do direito comunitário, que não é inteiramente coincidente com o princípio de igualdade de tratamento e de proporcionalidade. Este critério permite ao juiz comunitário realizar uma ponderação justa dos interesses em conflito, sem contudo modificar o sentido do texto.
127. Com este argumento a recorrente esquece que a exigência de estabilidade relativa tem já por base uma ponderação, perceptível no seu contexto e nos seus objectivos, dos interesses piscatórios das frotas de cada Estado-membro. Para este efeito, o legislador comunitário, de acordo com o quarto considerando do regulamento de base, entendeu o objectivo da "estabilidade" como critério superior, que terá que ser tomado em consideração através de uma "repartição de referência". Assim, atribuiu menos valor ao interesse em alterações de pequena duração por parte de Estados-membros que não tinham sido considerados em relação a determinado stock do que à estabilidade em relação a todos os Estados-membros. O desenvolvimento nesta base da regra das percentagens fixas pelo Tribunal de Justiça não constitui senão uma expressão concreta desta ponderação efectuada pelo legislador comunitário.
128. Pedir que o Tribunal de Justiça se afastasse daquela orientação e substituísse a sua própria ponderação à do legislador comunitário contrariaria as suas funções de interpretação. Sob reserva do imperativo de uma interpretação conforme com o Tratado e princípios de posição hierárquica equivalente, aquelas funções consistem em atribuir eficácia à vontade do legislador cognoscível a partir do teor, inserção sistemática e finalidade da norma, e não em lhes substituir as suas próprias finalidades.
129. Aliás, uma vez que o Conselho dispõe de poderes discricionários na aprovação do regulamento anual de repartição das quotas comunitárias, o Tribunal de Justiça só pode verificar se tal poder foi exercido sem erros jurídicos. Muito em particular, não pode substituir o seu próprio entendimento ao que o Conselho adoptou no exercício daquele poder discricionário. Tal decorre, a contrario, do artigo 172. do Tratado CEE que prevê uma fiscalização ilimitada dos actos adoptados no exercício de um poder discricionário apenas nos casos excepcionais que enuncia.
130. Assim, deve também ser rejeitada a crítica de Portugal assente numa ideia de justiça.
131. c) O Governo português entende ainda, finalmente, que no presente contexto o Conselho violou o princípio da "solidariedade comunitária", que resulta do segundo parágrafo do artigo 5. do Tratado CEE. A decisão de afastar os novos Estados-membros da repartição das possibilidades de captura resultantes do acordo afecta necessariamente de forma negativa a integração e a realização da política comum da pesca.
132. Deve declarar-se a este respeito que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o n. 2 do artigo 5. não se limita a obrigar os Estados-membros a tomar todas as medidas adequadas para assegurar a validade e a eficácia do direito comunitário, impondo ainda às instituições comunitárias deveres correspondentes de cooperação leal com os Estados-membros (66). No presente caso está desde logo fora de causa uma violação do dever de lealdade por parte do Conselho porque este agiu com base em preceitos jurídicos que constituem claramente o critério para a validade de medidas deste tipo e que, no que respeita ao direito derivado, têm que ser considerados válidos, na falta de indícios em sentido contrário. Dado que a apreciação das críticas feitas a este respeito pelo Governo português não demonstrou nada que pudesse revelar a medida impugnada como incorrecta face ao direito comunitário, está fora de causa a existência de uma violação do dever de lealdade do Conselho.
133. V. Finalmente, terá ainda que ser apreciada a afirmação do Governo português (processo C-63/90) de que o Regulamento (CEE) n. 4054/89 impugnado não foi suficientemente fundamentado, em violação do artigo 190. do Tratado CEE, violando assim preceitos sobre formalidades essenciais. Formula a este respeito duas críticas diversas, a apreciar sucessivamente.
134. 1. Em primeiro lugar, o Governo português é de opinião que o regulamento impugnado não contém todos os factos em que se baseou a repartição das quotas de pesca entre certos Estados-membros - de acordo com o segundo protocolo ao acordo de pesca aplicável. Devia, em particular, ter sido discutida a exclusão de Portugal face à sua exigência de participação nas quotas de bacalhau e de cantarilho, bem como ao facto de que, devido ao aumento das possibilidades de captura destas espécies (67), tinha sido possível simultaneamente atender aos interesses de Portugal e garantir aos Estados-membros beneficiários da estabilidade absoluta das suas quotas.
135. Deve declarar-se a este respeito que é certo que a fundamentação dos actos jurídicos deve dar a conhecer de forma clara e indubitável as considerações da autoridade comunitária que os praticou, de molde a que os interessados possam conhecer os fundamentos das medidas adoptadas e o Tribunal de Justiça poder exercer a sua fiscalização (68). Contudo, uma fundamentação não tem que ser apreciada apenas em relação ao seu teor, mas também com base na sua inserção sistemática e no conjunto das normas do sector em causa (69). O regulamento impugnado, que apresenta no quinto considerando como explicação do modo de repartição adoptado o preceito que contém o critério em causa (70), satisfaz as exigências do artigo 190. do Tratado CEE dfinidas deste modo.
136. Esse regulamento vem no perfeito seguimento dos seus predecessores, que, tomados no seu conjunto, dão expressão à regra das percentagens fixas previstas no artigo 4. do regulamento de base. Daqui decorre assim que o Conselho não se quis afastar daquela regra no regulamento impugnado. Por esta forma, os seus destinatários podiam ter uma imagem suficientemente clara das considerações que estavam na sua base. Aliás, em meu entender, o Conselho não tinha que explicar por que razão não quis dar satisfação a esta ou a outra pretensão. Com efeito, a fundamentação dos regulamentos não tem que conter as diversas circunstâncias de facto e de direito, por vezes muito numerosas e complexas, que são objecto do regulamento, no caso de se inserirem no quadro sistemático da legislação de conjunto a que pertencem (71). Em minha opinião, esta limitação do dever de fundamentação fixada pelo Tribunal de Justiça justifica-se especialmente no caso de se tratar de considerações que o Conselho, em última análise, não considerou decisivas, particularmente quando foi confrontado com exigências dos Estados-membros ou dos operadores económicos no sentido de actuar de uma forma ou de outra (72). De outra forma, o dever de fundamentação do artigo 190. transformar-se-ia num dever de justificação.
137. 2. A recorrente entende, por outro lado, que o regulamento impugnado, na sua fundamentação jurídica, se limita a remeter globalmente para o Tratado CEE, sem contudo indicar a que preceito deste tratado se recorre. A remissão, no segundo fundamento jurídico, para o regulamento de base aprovado com base no artigo 43. do Tratado não é suficiente para apresentar de forma suficientemente clara os fundamentos jurídicos em que assenta o regulamento impugnado.
138. Basta a este respeito declarar que o regulamento impugnado se limita a realizar, para 1990, a repartição prevista no artigo 4. do regulamento de base em relação às espécies em causa. Como foi declarado pelo Tribunal de Justiça no n. 16 do acórdão Romkes, os regulamentos deste tipo encontram base jurídica suficiente no artigo 11. do regulamento de base, sem que seja necessário recorrer ao artigo 43. do Tratado. É assim suficiente, para satisfazer as exigências do artigo 190. do Tratado CEE, que o legislador apresente expressamente como fundamento jurídico aquele preceito - como acontece no segundo fundamento jurídico do regulamento impugnado; a remissão para o Tratado CEE, que esclarece apenas o quadro geral da medida, não tem que ser precisado através da indicação do artigo 43.
139. Pode ficar em aberto a questão de saber se, como entende o Conselho, a remissão para o artigo 43. não viria, pelo contrário, trazer para o regulamento uma confusão juridicamente reprovável (dado o dever de consulta ao Parlamento prevista nesta norma), e a apreciação a fazer do caso apresentado pelo Governo português na réplica de que o regulamento em causa, para além de proceder à repartição, fixar também a compensação prevista no artigo 6. do acordo de pescas (73).
140. Tudo considerado, também deve ser rejeitada a crítica de falta de fundamentação.
C - Conclusão
141. Nenhuma das críticas formuladas pelos Estados-membros recorrentes nos cinco processos aqui apensos se revelou consistente. Assim proponho que
- seja negado provimento aos recursos por falta de fundamento;
- as partes no recurso suportem as suas próprias despesas, nos termos do n. 2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, excepto as despesas efectuadas pela Comissão e pelos Estados-membros intervenientes que serão suportadas por estes, nos termos do n. 4 do artigo 69.
(*) Língua original: alemão.
(1) - JO 1989, L 389, p. 65.
(2) - JO 1989, L 389, p. 63.
(3) - JO 1989, L 389, p. 44.
(4) - JO 1989, L 389, p. 78.
(5) - JO 1989 L 389, p. 78.
(6) - Regulamento do Conselho de 25 de Janeiro de 1983, que fixa a repartição de quotas entre os Estados-membros da parte de que a Comunidade dispõe de TAC, bem como as condições de captura na actividade piscatória em relação ao TAC de certas unidades populacionais (stocks) ou grupos de unidades populacionais de peixes na zona piscatória da Comunidade para 1982 (JO 1983, L 24, p. 30).
(7) - JO 1983, L 24, pp. 68, 70, 72, 75 e 77.
(8) - Regulamento do Conselho que institui um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca (JO 1983, L 24, p. 1; EE 04 F2 p. 56).
(9) - São ainda regulados os direitos de acesso dos Estados-membros originários às águas e recursos dos Estados-membros aderentes, bem como os direitos de acesso dos Estados-membros entre si.
(10) - Como resulta do acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-258/89 (acórdão de 25 de Julho de 1991, Comissão/Espanha), esta regulamentação abrange também, em parte, recursos em alto mar.
(11) - Muitas formulações da Comissão parecem apontar no sentido de o seu entendimento ser coincidente com o que eu defendo, sem que, todavia, tal seja suficientemente claro.
(12) - V. artigos 167. e 354. do acto de adesão.
(13) - Acórdão de 28 de Abril de 1988, LAISA/Conselho, n.os 14 e 18 (31/86 e 35/86, Colect., p. 2285).
(14) - V. o n. 8 da parte XV do anexo I ao acto de adesão.
(15) - Acórdão de 16 de Junho de 1987, Romkes/Officier van Justitie (46/86, Colect., p. 2671).
(16) - V. o acórdão de 25 de Julho de 1991, Comissão/Espanha, n. 16 (C-258/89, Colect., p. I-3977).
(17) - Na doutrina refere-se a este respeito que a quota fixada corresponde aproximadamente à que a Espanha tinha antes da adesão: v. Churchill, EEC Fisheries Law, Dordrecht, 1987, p. 161.
(18) - V. a este respeito infra, pontos 73 e segs.
(19) - Ainda que, de acordo com o seu claro teor, também incidam sobre recursos que não estão sujeitos a qualquer limitação de quantidades de captura.
(20) - Ao contrário, por exemplo, dos artigos 60. e 220. do acto de adesão, que associam o termo do período de transição neles previsto à adopção de direito derivado; v., a este respeito, o acórdão de 13 de Novembro de 1990, Yañez Campoy/Bundesanstalt fuer Arbeit, n. 16 (C-99/89, Colect., p. I-4097).
(21) - V. nota 19.
(22) - Processo C-71/90.
(23) - V. o artigo 3. , n. 1 do Regulamento (CEE) n. 2057/82 (JO 1982, L 220, p. 1; EE 04 F1 p. 230).
(24) - V. supra, ponto 3.
(25) - V. o quarto considerando do Regulamento (CEE) n. 172/83.
(26) - V. nota anterior; acórdão de 14 de Dezembro de 1989, The Queen/Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Agegate Ltd, n. 24 (C-3/87, Colect., p. 4459); v. também o acórdão do mesmo dia, n. 23 (C-216/87, Colect., p. 4509).
(27) - V. o n. 2 do relatório para audiência.
(28) - V. supra, pontos 40 e 41.
(29) - Regulamento (CEE) n. 223/85 (JO 1985, L 29, p. 8; EE 04 F3 p. 103).
(30) - Regulamento (CEE) n. 224/85 (JO 1985, L 29, p. 13; EE 04 F3 p. 108).
(31) - Decisão 89/650/CEE do Conselho (JO 1989, L 389, p. 80).
(32) - Comparar Regulamentos (CEE) n. 3982/87 (JO 1987, L 375, p. 61) e (CEE) n. 2963/88 (JO 1988, L 269, p. 3).
(33) - V. Regulamento (CEE) n. 1578/89 (JO 1989, L 156, p. 3).
(34) - Os números, não contestados, para os anos até 1989 encontram-se no anexo à contestação. Em 1982 a Comunidade não dispunha ainda de quotas de captura para a cavala.
(35) - Tratado sobre Spitzbergen, assinado em 9 de Fevereiro de 1920, LNTS, volume II, p. 7.
(36) - Regulamento (CEE) n. 2214/80 (JO 1980, L 226, p. 47; EE 04 F1 p. 146).
(37) - Anexo II ao recurso no processo C-71/90.
(38) - Decisão 86/557/CEE do Conselho, de 15 de Setembro de 1986 (JO L 328, p. 76).
(39) - Regulamento (CEE) n. 2214/80 (JO 1980, L 226, p. 47; EE 04 F1 p. 146).
(40) - Regulamento (CEE) n. 2209/80 (JO 1980, L 226, p. 1; EE 04 F1 p. 100).
(41) - V. Regulamento (CEE) n. 97/89 (JO 1989, L 33, p. 42).
(42) - V. ponto 43.
(43) - 1989: 6 000 t, v. a nota 2 do Regulamento (CEE) n. 297/89;
1990: 5 000 t, v. a nota 2 do Regulamento (CEE) n. 4051/89.
(44) - V. ponto 50.
(45) - Dinamarca: 90%; Alemanha: 10%; v. notas 3, 6 e 7 do Regulamento (CEE) n. 297/89 e do Regulamento (CEE) n. 4057/89.
(46) - Decisão 86/558/CEE do Conselho, de 15 de Setembro de 1986 (JO L 328, p. 89).
(47) - JO 1990 L 155, p. 3.
(48) - V., por exemplo, o acórdão de 7 de Maio de 1991, Nakajima/Conselho, n. 134 (C-69/89, Colect., p. I-2069).
(49) - V. supra, ponto 3.
(50) - Estas duas questões são misturadas uma com a outra, tal como o governo espanhol mistura, nas suas afirmações, relações internas e externas da Comunidade. Todavia, não é necessário debruçar-me sobre este aspecto para a resolução dos presentes litígios.
(51) - V. supra, pontos 30 e segs.
(52) - V. em particular o artigo 161. ; o advogado-geral J. Mischo (conclusões de 18 de Novembro de 1988, processo 3/87 - v. supra, nota 26 - Colect. 1989, p. 4474) defendeu mesmo o entendimento de que o acto de adesão conferiu valor de tratado às quotas (ponto 69, in fine) e que depois do acto de adesão de Espanha e de Portugal o regime de quotas tem o valor de tratado (ponto 91, in fine).
(53) - V. n. 23 do acórdão.
(54) - V. supra, ponto 36
(55) - V. supra, ponto 52.
(56) - Resulta ainda de um despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de Outubro de 1989, Comissão/Reino Unido, n.os 26 e 27 (246/89 R, Colect., p. 3125), que o regime de quotas do regulamento de base constitui uma derrogação (no mesmo sentido, o acórdão do processo C-216/87 - v. nota 26 - ponto 24) ao princípio da igualdade de acesso dos pescadores da Comunidade aos recursos de pesca e à sua exploração nas águas sob a jurisdição dos Estados-membros [v. artigo 2. , n. 1, do Regulamento (CEE) n. 101/76, (JO 1976, L 20, p. 19, EE 04 F1 p. 16], princípio que por sua vez constitui uma expressão particular do princípio da não discriminação estabelecido no n. 3 do artigo 40. do Tratado CEE. Contudo, como se afirma no despacho, esta derrogação justifica-se, segundo os considerandos do regulamento de base, pela necessidade de, numa situação de penúria nos recursos haliêuticos, assegurar uma estabilidade relativa das actividades piscatórias.
Estas considerações, embora se refiram aos recursos internos da Comunidade, também apontam contra a afirmação de existência de violação do artigo 40. , n. 3, quanto ao referido regime dos recursos externos.
(57) - Não é necessário analisar aqui a questão colocada pela Espanha em relação ao referido recurso, concretamente, se existe efectivamente uma conexão entre a abertura do mercado espanhol e o âmbito das quotas de pesca em causa; v. os pontos 80 e 91.
(58) - Portugal apresentou um argumento semelhante no processo C-63/90, mas sob o ponto de vista da solidariedade comunitária ; v. a este respeito, pontos 131 e segs.
(59) - O princípio da proporcionalidade compõe-se dos três elementos que foram sublinhados: acórdão de 11 de Julho de 1989, Schraeder/Hauptzollamt Gronau, n. 21 (265/87, Colect., p. 2237).
(60) - Acórdão de 28 de Junho de 1977, Balkan Impor-Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof (118/76, Recueil, p. 1177).
(61) - Acórdão de 14 de Novembro de 1985, Neumann/Balm (299/84, Recueil, p. 3663).
(62) - Acórdão de 28 de Junho de 1990, Hoche/Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung, n. 31 (C-174/89, Colect., p. I-2681).
(63) - N.os 33 e 34 do acórdão.
(64) - N.os 34 a 36 do acórdão.
(65) - P. 26, in fine.
(66) - Despacho de 13 de Julho de 1990, processo penal contra Zwartveld e o., n. 17 (C-2/88-Imm., Colect., p. I-3365).
(67) - Note-se marginalmente que o segundo protocolo, tal como o regulamento impugnado, não prevê uma quota de cantarilho mais elevada, mas uma quota mais baixa do que o previsto no primeiro protocolo.
(68) - Acórdão de 22 de Janeiro de 1986, Eridania e o./Cassa Conguaglia Zucchero e o., n. 37 (250/84, Colect., p. 117).
(69) - Acórdão de 25 de Outubro de 1978, Koninklijke Scholten-Honig e o./Hoofproduktschap voor Akkerbouwprodukten, n. 19 (125/77, Recueil, p. 1991).
(70) - Para garantir uma gestão eficaz dessas possibilidades de captura disponíveis, é conveniente reparti-las entre os Estados-membros através de quotas, em conformidade com o artigo 4. do Regulamento (CEE) n. 170/83 .
(71) - Acórdão no processo 250/84, loc. cit., n. 38.
(72) - V., neste sentido, o acórdão de 10 de Dezembro de 1985, Stichting Sigarettenindustrie/Comissão, n.os 86 a 88 (240/82 a 242/82, 261/82, 262/82, 268/82 e 269/82, Recueil, p. 3831).
(73) - V. o Regulamento (CEE) n. 2/85 (JO 1985, L 1, p. 36).
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