Advertência jurídica importante
Conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn apresentadas em 16 de Dezembro de 1986. - REPUBLICA FRANCESA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - DIREITO COMPENSATORIO SOBRE AS IMPORTACOES DE ALCOOL ETILICO. - PROCESSO 181/85.
Colectânea da Jurisprudência 1987 página 00689
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
No presente processo, a França vem pedir a anulação do Regulamento n.° 644/85, da Comissão (JO 1985, L 73, p. 15), que estabelece a fixação de um direito de compensação sobre a importação, nos outros Estados-membros, de álcool etílico de origem agrícola obtido em França.
O regulamento em causa baseia-se no artigo 46.° do Tratado, que dispõe:
"Quando, em qualquer Estado-membro, um produto for submetido a uma organização nacional de mercado ou a outra regulamentação interna de efeito equivalente que afecte a concorrência de produção similar noutro Estado-membro, será aplicado pelos Estados-membros um direito de compensação à entrada desse produto proveniente do Estado-membro em que tal organização ou regulamentação exista, a menos que esse Estado aplique um direito de compensação à saída do referido produto.
A Comissão fixará o montante desses direitos, na medida em que tal for necessário para restabelecer o equilíbrio; a Comissão pode igualmente autorizar o recurso a outras medidas, de que fixará as condições e modalidades."
No processo 337/82, St. Nikolaus Brennerei/HZA Krefeld (Recueil 1984, p. 1051), o Tribunal decidiu que este artigo continuava em vigor depois de terminado o período de transição. Ele permite à Comissão "adoptar medidas de salvaguarda imediatas contra as distorções de concorrência criadas por um Estado-membro" e - através da aplicação de um direito de compensação - procurar "estabilizar os mercados e garantir um nível de vida justo às populações agrícolas em causa". "Cabe à Comissão, em cada caso, velar para que a duração e o montante do direito não ultrapassem os estritos limites do necessário ao restabelecimento do equilíbrio." (n.os 14 e 15 do acórdão).
O processo St. Nikolaus Brennerei dizia respeito ao Regulamento n.° 851/76, da Comissão (JO 1976, L 96, p. 41), que também fixava um direito de compensação para as exportações - neste caso apenas para a Alemanha e países do Benelux - de álcool etílico produzido e subsidiado pela França. Aquele regulamento foi substituído pelo Regulamento n.° 1407/78, da Comissão (JO 1978, L 170, p. 28), o qual fixou um novo direito de compensação, que se manteve em vigor até ser revogado pelo Regulamento n.° 841/80, da Comissão (JO 1980, L 90, p. 30).
Desde então, e até 1984, não foi imposto nenhum direito de compensação. Na sequência de numerosas queixas, incluindo pedidos que lhe foram dirigidos para, ao abrigo do segundo parágrafo do artigo 46.° proibir as exportações francesas, a Comissão adoptou o Regulamento n.° 2541/84 (JO 1984, L 238, p. 16; EE 03 F32 p. 82) que estabelece a fixação de um direito de compensação - aplicável a partir de 13 de Setembro de 1984 - sobre as importações, nos outros Estados-membros, de álcool etílico de origem agrícola que não tivesse sido desnaturado em conformidade com as disposições aplicáveis em França nessa matéria.
O n.° 1 do artigo 5.° obrigava os Estados-membros importadores a fornecerem à Comissão informações regulares sobre os preços a que o álcool etílico francês era importado. O n.° 2 do artigo 5.° dispõe que "no caso de alteração sensível dos elementos tomados em consideração aquando da fixação do direito de compensação, a Comissão ajusta-o em consequência".
A França não contestou o restabelecimento do direito de compensação feito por este regulamento. Com base nas informações fornecidas pelos Estados-membros, a Comissão veio a considerar posteriormente que esse direito não tinha produzido os efeitos desejados. Em consequência, os artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 2541/84 foram substituídos por novas disposições constantes do Regulamento n.° 644/85. O montante do direito compensatório foi aumentado a partir de Fevereiro de 1985; à luz dos problemas que tinham surgido com a aplicação do Regulamento n.° 2541/84, foi especificada a natureza das provas necessárias para determinar que o álcool etílico era de origem não agrícola ou que fora desnaturado de acordo com as normas aplicáveis em França, e foram introduzidas alterações nas disposições administrativas relativas à cobrança do direito de compensação pelos outros Estados-membros.
A França apresentou seis fundamentos em apoio do seu pedido de anulação do regulamento impugnado. A Comissão sustenta que, à excepção do primeiro, todos os fundamentos são inadmissíveis e improcedentes.
A Comissão sustenta que cinco dos fundamentos invocados pela França são, de facto, dirigidos contra o método de cálculo do direito, estabelecido pelo Regulamento n.° 2541/84. Este não foi contestado em devido tempo. Consequentemente, a França apenas pode impugnar as alterações introduzidas pelo Regulamento n.° 644/85. O Governo francês responde que o facto de um regulamento adoptar os mesmos fundamentos e métodos de cálculo de um regulamento anterior não significa que o regulamento mais recente não possa ser impugnado com base no artigo 173.°; subsidiariamente, alega que, nos termos do artigo 184.° a validade do regulamento anterior pode ser impugnada ao impugnar-se o regulamento mais recente.
Na tréplica, a Comissão alega que o artigo 184.° do Tratado é um argumento novo, não utilizado no requerimento, e por conseguinte inadmissível. Na audiência, o Governo francês sustentou que o seu argumento baseado no artigo 184.° não era, em si, novo, e sim uma nova forma de apresentar os argumentos já utilizados no requerimento relativamente à legalidade do direito compensatório. Embora com algumas dúvidas, inclino-me para aceitar esse argumento.
Deste modo, parece-me que a admissibilidade do pedido do Governo francês deve ser apreciada simultaneamente à luz dos artigos 173.° e 184.°
O Reino Unido, embora intervindo em apoio da Comissão quanto ao mérito, é de opinião de que os fundamentos do Governo francês são admissíveis nos termos dos artigos 173.° e 184.°
No que respeita ao artigo 173.° os argumentos de ambas as partes têm os seus méritos. Por um lado, alega-se que um acto meramente confirmativo não poderia, evidentemente, fazer recomeçar a correr o prazo por forma a permitir impugnar o acto inicial, que é simplesmente confirmado (ver processos apensos 42 e 49/59, SNUPAT, Recueil 1961, p. 101 a 146; processo 17/71, Tontodonati, Recueil 1971, p. 1059; processos apensos 33 e 75/79, Kuhner, Recueil 1980, p. 1677, a 1694). Também parece claro que se um regulamento adopta um regime geral ou estabelece critérios gerais que são em seguida aplicados num segundo regulamento, um regulamento posterior que altere exclusivamente os pormenores de execução previstos no segundo regulamento não pode, regra geral, constituir um pretexto válido para se contestar a legalidade do disposto no regulamento geral. E sustenta-se que estes princípios deveriam ser seguidos no presente processo.
Por outro lado, afirma-se que o simples facto de um regulamento posterior autónomo retomar os mesmos critérios ou disposições de um regulamento anterior não significa que esses critérios ou disposições não possam ser impugnados no regulamento adoptado em último lugar (processo 2/57, Hauts Fourneaux/Haute Autorité, Recueil 1958, p. 129). Seria este o caso - afirmou-se - no presente processo.
Em minha opinião, todavia, o presente caso não se inclui em nenhuma destas três categorias. Não se trata de um simples acto confirmativo; não se trata, também, de um acto que se limite a alterar um regulamento de execução; da mesma forma, não estamos em presença de um regulamento complementar autónomo que substitui outro. Estamos perante um regulamento modificativo, mantendo-se o regulamento inicial em vigor salvo no que respeita às alterações. Para ajustar o montante do direito compensatório, o regulamento modificativo adopta os mesmos critérios que foram utilizados para a sua primeira fixação, com as alterações administrativas que foram feitas e uma alteração do período de referência.
Se este regulamento tivesse simplesmente revogado e substituído o regulamento anterior, poderia, em minha opinião, ser impugnado, mesmo que os critérios tivessem sido formulados de maneira idêntica e mesmo que os diversos artigos tivessem sido retomados nos mesmos termos.
Com efeito, os artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 644/85 foram adoptados para introduzir mudanças na gestão do regime bem como para fixar o novo montante do direito; e - sublinha a Comissão na página 8 do seu memorando de defesa - resulta do quarto considerando do Regulamento n.° 644/85 que o período de referência para os preços do melaço foi modificado. Em vez de se considerar o período de Dezembro de 1984 a Fevereiro de 1985, passou-se a considerar o período de Outubro a Dezembro de 1984. Neste aspecto, o resultado foi favorável à França, pelo facto de o direito daí resultante ser inferior ao que teria sido se o período de referência fosse o referido em primeiro lugar, razão pela qual a França não formulou qualquer queixa a este propósito.
Assim, o novo regime é diferente do anterior em vários aspectos ainda que os critérios essenciais ou o método de cálculo sejam os mesmos. Sem pretender, de forma alguma, criticar a Comissão por ter adoptado o novo direito por via de regulamento modificativo, teria sido igualmente possível, e quiçá mais correcto, fazer o que foi feito através da adopção de um novo regulamento. Ainda que o regulamento inicial permaneça em vigor e não possa ser impugnado ao abrigo do artigo 173.° é forçoso admitir, à luz das alterações introduzidas essencialmente na sua parte dispositiva, que o Regulamento n.° 644/85 estabeleceu um regime diferente e deve ser considerado como um "acto" cuja legalidade pode ser apreciada no seu conjunto com base no artigo 173.° Adoptar o ponto de vista inverso seria interpretar o artigo 173.° de forma demasiado restritiva sem que isso se devesse a razões de segurança jurídica, já que nenhuma decisão quanto à validade do Regulamento n.° 644/85 poderia pôr em causa o que foi feito ao abrigo do Regulamento n.° 2541/84. O Governo francês não está, assim, limitado à sua primeira queixa, dirigida contra factos pretensamente ocorridos após o primeiro regulamento e que são invocados para justificar a alteração do montante do direito. Considero, deste modo, que, com base no artigo 173.° o recurso é admissível no seu conjunto.
Nesta base, o Governo francês não tem necessidade de invocar o artigo 184.° Todavia, a questão pôr-se-ia se a hipótese fosse inversa.
É claro que o artigo 184.° apenas pode ser invocado num processo que se baseie noutro artigo do Tratado (processos apensos 31 e 33/62, Woehrmann/Comissão, Recueil 1962, p. 965). Um tal processo deve, obviamente, ser admissível de modo que, se nenhum dos fundamentos baseados no artigo 173.° o fosse, a França não poderia de forma alguma invocar o artigo 184.° A Comissão reconheceu, todavia, que relativamente ao primeiro fundamento o recurso nos termos do artigo 173.° era admissível.
Subsiste, no entanto, um certo número de questões. No processo Woehrmann o Tribunal declarou: "A única finalidade do artigo 184.° é a de proteger a parte interessada contra a aplicação de um regulamento ilegal, sem que com isso seja posto em causa o próprio regulamento, insusceptível de impugnação por já ter expirado o prazo estabelecido no artigo 173.°" Este argumento é normalmente utilizado num processo em que um particular pretende contestar uma decisão de que é destinatário". Pode então alegar que o regulamento em que a decisão se baseia não era aplicável (ou era ilegal) por força de um dos fundamentos referidos no artigo 173.° Se um regulamento estabelece critérios gerais e outro, baseado no primeiro, aplica esses critérios de uma forma que diz directa e individualmente respeito a uma pessoa singular ou colectiva, esta, se puder interpor recurso do segundo regulamento, pode igualmente, em nossa opinião, servir-se do artigo 184.° para contestar a validade do regulamento de base.
Todavia, foi sugerido que, por causa da sua posição "privilegiada" nos termos do artigo 173.° um Estado-membro não pode invocar o artigo 184.° Um Estado-membro teria sempre legitimidade para impugnar um regulamento com base no artigo 173º; permitir-lhe utilizar o artigo 184.° seria abrir-lhe uma segunda via de recurso após o término do prazo para a interposição de um recurso com base no artigo 173.° Fez-se referência ao acórdão no processo 92/78, Simmenthal/Comissão (Recueil 1979, p. 777) em que o Tribunal considerou que o artigo 184.° é expressão de um princípio geral "que confere a qualquer das partes, com vista a obter a anulação de uma decisão que lhe diz directa e individualmente respeito, o direito de contestar a validade de actos institucionais anteriores, que constituem a base jurídica da decisão impugnada, se essa parte não tinha o direito de interpor, nos termos do artigo 173.° do Tratado, um recurso directo contra esses actos, cujas consequências sofreu sem ter podido pedir a sua anulação".
A França, por seu lado, afirma que no processo 32/65, Itália/Conselho e Comissão (Recueil 1966, p. 563) o Tribunal teria implicitamente admitido que um Estado-membro pode invocar o artigo 184.°; com efeito, o Tribunal teria rejeitado nesse acórdão um fundamento baseado nesse artigo principalmente por não existir conexão suficiente entre o regulamento especificamente impugnado e os regulamentos anteriores cuja validade se pretendia impugnar. De acordo com o Governo francês, se os Estados-membros não pudessem invocar o artigo 184.° o Tribunal tê-lo-ia dito sem verificar se os regulamentos anteriores constituíam ou não a base jurídica do regulamento posterior.
Não me parece que no acórdão Simmenthal o Tribunal tenha aludido à questão de saber se o artigo 184.° podia ou não ser invocado por um Estado-membro; o acórdão Itália não decide directamente essa questão, que continua assim em aberto.
A Comissão não afirma que o artigo 184.° não pode nunca ser invocado por um Estado-membro. Todavia, suscita a questão de saber se a posição privilegiada dos Estados-membros relativamente ao artigo 173.° não justificaria que se restringissem os seus direitos baseados no artigo 184.° E sugere que um tal direito pode existir quando o Estado-membro que poderia ter solicitado uma decisão com base no artigo 173.° e não o fez, é "surpreendido" pelo modo como o acto da instituição é aplicado. De acordo com a Comissão, não seria esse o caso presente, já que a França estivera estreitamente ligada à elaboração do Regulamento n.° 2541/84 e deveria estar plenamente consciente dos efeitos que se pretendiam obter. Assim, não seria justo dar-lhe a possibilidade de abordar a questão desta forma.
A despeito da posição "privilegiada" dos Estados-membros relativamente ao artigo 173.° penso que a expressão "qualquer parte", empregue no artigo 184.° quer dizer isso mesmo e não "qualquer parte que não um Estado-membro". Considero igualmente que as partes em processos, desde que validamente constituídas, devem, para esse efeito, ser tratadas em pé de igualdade. Antes de poder invocar o artigo 184.° um Estado-membro não tem de demonstrar que havia uma boa razão para não ter agido tempestivamente nos termos do artigo 173.° ou que foi surpreendido pela aplicação ou eficácia de um acto do Conselho ou da Comissão antes de poder invocar o artigo 184.° tal como não tem de o fazer a pessoa a quem seja dirigida uma decisão ou a quem diga directa e individualmente respeito uma decisão sob a forma de regulamento ou que seja dirigida a outra pessoa. Parece-me que esta restrição que a Comissão pretende introduzir não se encontra em nenhuma disposição do Tratado. Se fosse
adoptada, suscitaria questões de facto complicadas e não descortino qualquer razão imperativa ou mesmo válida para interpretar dessa forma o artigo 184.°
É necessário, todavia, que haja suficiente conexão entre o regulamento ou decisão objecto do processo ao abrigo do artigo 173.° e o regulamento que é impugnado com base no artigo 184.° (ver acórdão Itália, já citado). Este último constituirá normalmente a base legal do primeiro. Além disso, o regulamento adoptado em primeiro lugar tem de estar "em causa" no processo. Não haverá, em princípio, nenhum problema em invocar o artigo 184.° nos casos em que o texto adoptado em último lugar se limita a dar aplicação aos critérios gerais estabelecidos pelo primeiro. Não é esse o caso no presente processo. Entretanto, admitindo que no presente processo, pelas razões aduzidas pela Comissão, a França não possa impugnar o Regulmento n.° 644/85 com base no artigo 173.° relativamente aos cinco últimos fundamentos respeitantes a pontos retomados do regulamento anterior, sou de parecer de que, ao contestar o novo montante do direito no primeiro fundamento, que é admissível, a França está no direito de alegar a "inaplicabilidade" dos critérios ou factores adoptados pelo Regulamento n.° 2541/84, em que o Regulamento n.° 644/85 se baseia e que de facto retomou. Não se torna necessário que esses critérios estejam em causa como fundamentos admissíveis, alegados contra o Regulamento n.° 644/85 com base no artigo 173.° antes de poderem ser contestados relativamente ao Regulamento n.° 2541/84 com base no artigo 184.°
Supondo, então, que os cinco últimos fundamentos alegados pela França contra o Regulamento n.° 644/85, não o podem ser com base no artigo 173.° penso que o poderão ser contra o Regulamento n.° 2541/84, com base no artigo 184.° já que este regulamento está "em causa", na acepção do artigo 184.° Constitui a base legal de que depende a validade do Regulamento n.° 644/85.
Como última razão para negar a admissibilidade dos argumentos invocados pela França com base no artigo 184.° a Comissão afirma existir analogia com os processos em que o Tribunal não admitiu que um Estado-membro impugnasse a validade de uma decisão negativa tomada contra ele com base no n.° 2 do artigo 93.° em acções intentadas pela Comissão contra esse Estado-membro por incumprimento da sua decisão. As decisões pertinentes são os acórdãos nos processos 156/77, Comissão/Bélgica (Recueil 1978, p. 1880), 52/83, Comissão/França (Recueil 1983, p. 3787) e 93/84, Comissão/França (acórdão de 13 de Março de 1985, Recueil, p. 829). Não considero que estas decisões sejam relevantes para o presente processo. Os pontos que interessam desses acórdãos destinam-se a apreciar os direitos especiais de recurso para o Tribunal previstos no n.° 2 do artigo 93.° O segundo parágrafo desta norma dispõe:
"Se o Estado em causa não der cumprimento a esta decisão no prazo fixado, a Comissão ou qualquer outro Estado interessado podem recorrer directamente ao Tribunal de Justiça em derrogação do disposto nos artigos 169.° e 170.°"
Como o Tribunal declarou no processo 156/77, Comissão/Bélgica, "a finalidade da acção aí visada (no segundo parágrafo do n.° 2 do artigo 93.°) só pode ser a obtenção de uma declaração de que o Estado-membro interessado não cumpriu a decisão da Comissão que lhe impõe a supressão ou alteração de um auxílio num prazo determinado". Decorre daí que, como resulta bem claro do texto da norma, essas acções apenas podem ser intentadas pela Comissão ou pelos Estados-membros que não sejam destinatários da decisão. O Estado destinatário da decisão é obrigado a contestá-la em tempo útil ou a dar-lhe cumprimento.
Todos os fundamentos invocados são, assim, em meu entender, admissíveis.
Assim, é necessário examinar sucessivamente os seis fundamentos invocados.
Segundo o primeiro, a Comissão teria errado ao afirmar que "o volume dessas importações não revela a existência de uma tendência para a diminuição no período que decorre desde a fixação do direito" (terceiro considerando do regulamento impugnado), factor que levou a Comissão a aumentar o direito.
O Governo francês sustenta que as exportações francesas diminuíram de facto após a fixação do direito inicial pelo Regulamento n.° 2541/84. Esta afirmação apoia-se em estatísticas que comparam as exportações entre Setembro de 1984 e Fevereiro de 1985 com as do mesmo período em 1983/1984. No decurso do primeiro destes períodos, o quadro indica um total de 373.674 hectolitros que, comparados com os 329.979 hectolitros do segundo período, revela uma descida de cerca de 11%.
A Comissão apresentou estatísticas baseadas em informações fornecidas por vários Estados-membros ao abrigo do artigo 5.° do Regulamento n.° 2541/84. Os dois conjuntos de números não são directamente comparáveis, já que se reportam a Estados-membros e períodos diferentes. Por este motivo, o Tribunal solicitou às partes que apresentassem, antes da audiência, comentários escritos sobre os números fornecidos pelas outras partes. A Comissão entendeu não poder contestar os números franceses que nunca lhe tinham sido comunicados; os únicos números fornecidos pela França à Comissão não eram suficientemente precisos quanto ao produto em questão no presente processo para poderem ser úteis. A França não respondeu à pergunta que lhe foi dirigida pelo Tribunal. A razão por que não o fez não foi explicada de forma satisfatória.
A Comissão, apoiada pelo Reino Unido, apresentou dois argumentos válidos. O primeiro é de que é incorrecto comparar o período de Setembro de 1984 a Fevereiro de 1985 com os meses correspondentes de 1983 e 1984. Muitas variáveis, para além da imposição do direito, podiam ter tido influência nos volumes de exportação no decurso desses períodos, de molde a tornar inválida qualquer comparação. A meu ver, tem razão. A comparação que interessa é entre os preços e volumes respeitantes ao período que precedeu a fixação do direito e os respeitantes ao período que se lhe seguiu.
Em segundo lugar, alega-se que, sendo muito difícil acompanhar com rigor os fluxos comerciais, não se poderia esperar que os dois conjuntos de números coincidissem com grande precisão e que é suficiente verificar se ambos revelam a mesma tendência geral.
Em minha opinião, nada do que foi afirmado pela França mostra que esta seja uma abordagem errada ou inaceitável.
De acordo com os números franceses, as exportações francesas para outros Estados-membros em Setembro de 1984 foram de 73 197 hectolitros. Em Outubro de 1984, primeiro mês completo após a introdução do direito, este número baixou drasticamente para 35 426 hectolitros. Subiu ligeiramente nos dois meses seguintes: 43 960 hectolitros em Novembro e 39 699 hectolitros em Dezembro. Em Janeiro de 1985, houve um forte aumento para 64 844 hectolitros, e em Fevereiro as exportações voltaram praticamente ao nível que tinham quando foi estabelecido o direito, a saber, 72 853 hectolitros.
Os números da Comissão relativamente ao mesmo período reportam-se a um número menor de Estados-membros (cinco contra oito nas estatísticas apresentadas pela França) e a álcool a 100% volume enquanto os números franceses se reportam a álcool a 80% volume. Ainda que os totais indicados pela Comissão para as exportações francesas estejam assim a um nível bem inferior, os dois conjuntos de números revelam a mesma tendência geral. De acordo com os números da Comissão, o número total de hectolitros exportados de França para os cinco Estados-membros referidos foi de 21 415 em Setembro de 1984, 12 299 em Outubro, 16 650 em Novembro, 16 611 em Dezembro, 23 837 em Janeiro de 1985 e 28 008 hectolitros em Fevereiro de 1985. Por conseguinte, os números de que a Comissão dispõe mostram que as exportações francesas em Janeiro de 1985 e - mais significativamente ainda - em Fevereiro de 1985 ultrapassaram o nível de Setembro de 1984, data em que o direito foi estabelecido e que, em todo o caso, continuaram a aumentar regularmente a partir do mês de Novembro.
Nada, nestes dois conjuntos de números, mostra que a Comissão esteja errada ao considerar que as exportações francesas não revelam uma tendência para a diminuição durante o período que nos interessa. Assim, rejeito o primeiro fundamento.
Através do seu segundo fundamento, o Governo francês contesta a afirmação do mesmo considerando de que "quantidades representativas são importadas a preços inferiores aos preços de mercado dos Estados-membros importadores". Em sua opinião, isto demonstraria que, para a Comissão, o mercado do álcool etílico é um mercado de produto único ou, pelo menos, de um grupo homogéneo de produtos; esta convicção não seria correcta já que haveria pelo menos quatro categorias de álcoois que, pelo seu preço, qualidade e utilizações a que se destinam, corresponderiam a outros tantos mercados distintos. É esta a razão por que, de acordo com o Governo francês, não podem existir "quantidades representativas" e este critério para a fixação do direito é totalmente arbitrário.
A Comissão admite a existência de diversas categorias de álcool etílico mas nega que isso signifique que os preços que tomou em consideração não são representativos. Afirma não ter tido em conta entregas de quantidades anormalmente pequenas ou de qualidade anormalmente elevada e que teria verificado que os preços franco fronteira do álcool francês eram invariavelmente inferiores aos preços de mercado nos Estados-membros importadores. Além disso, teria sido impossível comparar os preços franceses com os preços correntes nos Estados-membros importadores consoante as diversas categorias de álcool ou a utilização a que se destinam. Os Estados-membros não estariam aptos a fornecer números que permitissem fazer essa comparação e, mesmo que existissem mercados diferentes nos diferentes Estados-membros, não seriam necessariamente susceptíveis de comparação directa. A título exemplificativo, a Comissão observa que na Bélgica e na Alemanha os preços dependem da utilização final, enquanto na Dinamarca e no Reino Unido dependem da qualidade do próprio álcool.
Esta questão está relacionada com o terceiro fundamento do Governo francês relativo ao outro factor da equação da Comissão. Ao impor o direito contestado, a Comissão tentou equilibrar, por um lado, os preços franceses franco fronteira para quantidades representativas de álcool (objecto do segundo fundamento) e, por outro, um preço denominado de equilíbrio destinado a representar de acordo com os termos do segundo considerando do regulamento impugnado "sem falsificação das condições de concorrência... o preço normal dos álcoois não desnaturados nos mercados da Comunidade". Este preço era por hipótese um preço teórico, uma vez que a concorrência era distorcida pelas exportações francesas. Tanto o regulamento contestado como o Regulamento n.° 2541/84 nada dizem quanto ao método de cálculo do preço de equilíbrio.
O terceiro fundamento do Governo francês traduz-se, com efeito, em que não existe um preço de equilíbrio global. As diferenças entre os mercados nacionais tormam impossível determinar um preço que, em condições de concorrência não falseadas, seja válido para toda a Comunidade. Existiria uma organização nacional de mercado na Alemanha e em Itália; nos Países Baixos existia um cartel e agora existe um produtor único; no Reino Unido existiria, também, apenas um produtor.
A Comissão reconhece que o quadro é complicado: o monopólio de Estado na Alemanha destina-se a proteger pequenas empresas, enquanto em Itália o sistema foi elaborado de molde a beneficiar os produtos agrícolas relativamente aos produtos industriais. Em França, há tendência para integrar verticalmente os produtores com os fabricantes de açúcar, enquanto nos Países Baixos e no Reino Unido a produção está concentrada numa única empresa. Por estas e outras disparidades, a Comissão afirma que um regime que as tomasse todas em conta seria extremamente complicado. Teria de se fixar um nível do direito diferente para cada Estado-membro e para cada categoria de álcool. Se é verdade, como afirma a França, que existem quatro categorias de álcoois, isso exigiria até trinta e seis taxas diferentes. Tornar-se-ia, igualmente, necessário criar um sistema de sobretaxas e de reduções para as trocas entre os Estados- -membros que não a França. A Comissão teria escolhido a única solução verdadeiramente praticável.
A França contrapõe que seria possível aplicar, relativamente a cada Estado-membro, um nível diferente do direito, ajustado para tomar em consideração as variações de qualidade e trocas entre estados.
A questão não reside tanto em saber se o sistema escolhido pela Comissão é o único praticável ou se a solução proposta pelo Governo francês é demasiado complicada; reside mais em saber se a Comissão ultrapassou os limites do seu poder discricionário ou se cometeu um erro de direito ao proceder assim. O acórdão St. Nikolaus Brennerei reconhece que a Comissão, nos termos do artigo 46.° pode ter de adoptar "medidas de salvaguarda imediatas" contra distorções da concorrência em "circunstâncias excepcionais e provisórias (que justifiquem) a medida" e pode ter de agir "com a maior brevidade".
Em minha opinião, a Comissão estava no direito de criar um sistema relativamente simples que impusesse um direito de taxa fixa às exportações francesas enquanto continuassem a ser feitas em quantidades significativas e a preços sensivelmente inferiores ao que, numa apreciação global da situação, poderia ser considerado como o preço comunitário em vigor. Isto é tanto mais verdade quanto - e a recorrente não o contestou - o direito e o preço de equilíbrio teórico foram fixados a um nível prudentemente baixo dentro da gama de possibilidades. Não considero que a procedência dos segundo e terceiro argumentos tenha ficado demonstrada.
O quarto fundamento da França prende-se com um dos elementos utilizados no cálculo do preço de equilíbrio. O quarto considerando do regulamento impugnado tem a seguinte redacção:
"Considerando que os preços franco fronteira dos álcoois não desnaturados franceses comercializados na Comunidade apenas sofreram um ligeiro aumento enquanto o preço de equilíbrio, acima referido, sofreu um aumento significativo; que, na sequência da evolução do preço do melaço durante o último trimestre do ano de 1984, esse preço de equilíbrio foi fixado em 52 ecus por hectolitro; que se torna assim necessário aumentar em conformidade o montante do direito de compensação..."
Como já referi, nem o regulamento impugnado nem o Regulamento n.° 2541/84 especificam, de facto, o método de cálculo do preço de equilíbrio.
O Governo recorrente entende que a Comissão não procedeu correctamente ao tomar como referência para o cálculo do preço de equilíbrio a cotação mensal em Roterdão dos preços CIF do melaço de cana-de-açúcar. Segundo a França, o melaço de cana apenas é utilizado como matéria-prima para menos de 20% do álcool de origem agrícola produzido na Comunidade. A maior parte do álcool comunitário seria produzido a partir do melaço de beterraba açucareira, de que a França é um dos principais produtores, já que o melaço de beterraba é um sub-produto do fabrico de açúcar de beterraba. O preço CIF em Roterdão para o melaço de cana-de-açúcar é também irrelevante porque os fabricantes de álcool se abastecem de matérias-primas através de contratos anuais, estando protegidos contra as flutuações mensais dos preços, e porque o melaço da cana e o da beterraba não são intermutáveis por razões técnicas.
Por seu lado, a Comissão alega que o melaço de cana é utilizado como matéria-prima para cerca de 23% do álcool comunitário, um número que não está longe dos "menos de 20%" referidos pelo Governo francês. Mais importante ainda é que existe uma relação constante entre o melaço de cana e o de beterraba, e o único preço regularmente cotado é o preço CIF Roterdão da cana-de-açúcar. A Comissão apresentou um quadro em que compara o preço em Roterdão expresso em ecus e em dólares USD com o preço à saída da fábrica de um produtor alemão. Esse quadro mostra que o preço da beterraba é sistematicamente mais alto que o preço da cana-de-açúcar, e que os dois têm tendência para evoluir no mesmo sentido, ainda que o desvio entre eles seja variável.
O Governo do Reino Unido alegou que não se pode esperar que exista um paralelismo imediato entre esses dois preços. Apresentou um gráfico que, incluindo os mesmos números numa base média bimestral, revelava uma correlação mais directa. Ainda que não se trate de uma correlação exacta, parecem-me ser atendíveis quatro argumentos aduzidos pelo Reino Unido e que não foram refutados satisfatoriamente pelas provas ou argumentos do Governo francês. Em primeiro lugar, existe uma relação constante entre os preços da cana-de-açúcar e da beterraba. O Governo francês não tem razão ao afirmar que o melaço de cana e o de beterraba não são intermutáveis: os fabricantes britânicos e os dos Países Baixos utilizam os dois tipos de melaço. No entanto, é verdade que o melaço de beterraba contém azoto, que tem de ser acrescentado no melaço de cana para o fabrico de álcool. Assim, a beterraba está em vantagem relativamente ao melaço de cana. Em segundo lugar, isto leva a uma relação estável de preços entre os dois tipos de melaço que faz do preço CIF da cana-de-açúcar em Roterdão - único preço que é objecto de cotação e, portanto, o único objectivamente verificável - um preço de referência adequado. Em terceiro lugar, não é verdade que todos os fabricantes de álcool da Comunidade celebram contratos de fornecimento anuais; não é, certamente, o caso do Reino Unido. Finalmente, o facto de os produtores franceses estarem protegidos contra as flutuações mensais dos preços é, na realidade, consequência da organização francesa do mercado. A Comissão subscreve esta posição, acrescentando que mesmo em Estados-membros onde se fazem contratos anuais, eles não são forçosamente celebrados na mesma altura do ano e, em todo o caso, nada impede os fabricantes de obterem outros fornecimentos no mercado de Roterdão.
Na audiência, o Governo francês contestou esta abordagem. Alegou especialmente que o preço à saída de fábrica de um fabricante alemão não era, de forma alguma, representativo dos preços no conjunto da Comunidade. Todavia, o Governo francês admitiu que não pudera apresentar estatísticas fiáveis susceptíveis de refutar os números apresentados pela Comissão ou de levar a conclusões diferentes.
Tendo em conta todos estes factores, não foi demonstrado, em minha opinião, que a Comissão tenha errado ao tomar como base de referência para o preço de equilíbrio teórico na Comunidade o preço CIF de Roterdão para o melaço de cana importado. Parece-me que as provas apresentadas pela Comissão relativas à relação existente entre o melaço de cana e o de beterraba não foram contestados nas observações do Governo francês. O quarto fundamento deve, assim, ser rejeitado.
O quinto fundamento é relativo à alínea b) do n.° 1 do artigo 1.° do Regulamento n.° 2541/84, na versão introduzida pelo artigo 1.° do regulamento impugnado (a disposição correspondente no texto primitivo do Regulamento n.° 2541/84 era a alínea b) do n.° 2 do artigo 1.°). Esta norma determina que o direito é aplicável a não ser que o álcool tenha sido desnaturado "conforme as disposições na matéria aplicáveis em França".
Daqui resulta que o direito incidirá sobre uma remessa de álcool não desnaturado, mesmo que se destine a ser desnaturado noutro Estado-membro.
Ainda que, de início, eu tivesse dúvidas quanto à questão de saber se era necessário fazer incidir o direito sobre o álcool desnaturado em França de acordo com as normas do país de destino, aceito a explicação da Comissão (que não foi contestada) segundo a qual o único álcool reconhecido como desnaturado em França é o que tenha sido desnaturado de acordo com as normas francesas. Para além disso, parece-me que, como aceitou a Comissão, o regime do direito de compensação seria sempre viciado se, num Estado-membro, um comprador de álcool que não tivesse sido desnaturado em França mas se destinasse à desnaturação nesse Estado-membro pudesse comprar o álcool com isenção do direito. Assim, não creio que a Comissão tenha actuado ilegalmente ou excedido o seu poder discricionário.
O sexto e último fundamento da França é que o regulamento impugnado deveria ser anulado na medida em que o direito incide sobre todas as exportações francesas de álcool, incluindo aquelas cujo preço ultrapassa o preço de equilíbrio e que não podem assim ser consideradas como perturbadoras do mercado, na acepção do artigo 46.° A Comissão responde que todo o álcool produzido em França, qualquer que seja a qualidade e o preço, é beneficiado pela organização nacional de mercado que encoraja, de facto, as exportações, já que as vendas no mercado interno estão submetidas a um direito conhecido pelo nome soulte. Parece-me válido este último argumento. Considero que a Comissão estava no direito de impor globalmente esse direito.
Consequentemente, o pedido do Governo francês deve, em minha opinião, ser julgado admissível no seu conjunto, mas improcedente por falta de fundamento. A recorrente deve, em minha opinião, ser condenada nas despesas que a Comissão e o Governo do Reino Unido tiveram de suportar.
(*) Tradução do inglês.
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