Čonka c. Belgique

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi

Karar Metni

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 39

Février 2002

Čonka c. Belgique - 51564/99

Arrêt 5.2.2002 [Section III]

Article 5

Article 5-1

Arrestation ou détention régulière

Arrestation des requérants en vue de leur expulsion alors qu’ils avaient été seulement convoqués pour compléter leur demete d’asile: violation

Article 5-2

Information sur les raisons de l'arrestation

Arrestation des requérants en vue de leur expulsion alors qu’ils avaient été convoqués seulement pour compléter leur demande d’asile: non-violation

Article 5-4

Contrôle de la légalité de la détention

Requérants dans l’impossibilité d’exercer les recours existant: violation

article 4 du Protocole n° 4

Interdiction des expulsions collectives d'étrangers

Absence d’examen de la situation particulière de chacun des requérants expulsés: violation

En fait: Les requérants, ressortissants slovaques d’origine tzigane, affirmaient avoir fui leur pays après avoir été victimes d’agressions racistes et de la passivité de la police. En novembre 1998, ils arrivèrent en Belgique où ils demandèrent l’asile politique. Le 3 mars 1999 leurs demandes d’asile furent déclarées irrecevables ; les décisions de refus étaient accompagnées d’autres décisions leur refusant l’accès au territoire, elles-mêmes assorties d’un ordre de quitter le territoire dans les cinq jours. Le 5 mars 1999, les requérants introduisirent un recours urgent contre ces décisions auprès du Commissariat général aux apatrides et réfugiés. Le 18 juin 1999, le Commissariat général confirma les décisions leur refusant le séjour et précisa que le délai de cinq jours recommençait à courir. Le 28 octobre 1999, les recours en annulation et en suspension d’exécution formés par les requérants contre la décision du 18 juin furent rayés du rôle par le Conseil d’Etat. Fin septembre 1999, la police de Get convoqua pour le 1er octobre plusieurs dizaines de familles tziganes slovaques dont les quatre requérants. La convocation indiquait que la mesure avait pour but de compléter le dossier relatif à leur demande d’asile. Au commissariat, les requérants se virent remettre un nouvel ordre de quitter le territoire daté du 29 septembre 1999, accompagné d’une décision de remise à la frontière slovaque et de privation de liberté à cette fin. Le document, qui présentait un libellé identique pour tous, indiquait un recours en annulation et en suspension au Conseil d’Etat contre la décision d’expulsion, et un recours à la chambre du conseil du tribunal correctionnel contre la privation de liberté. Un interprète maîtrisant la langue slovaque était présent au commissariat. Quelques heures plus tard, les requérant furent emmenés avec d’autres familles tziganes dans un centre fermé de transit. Le 1er octobre 1999, à 22h30, le conseil des requérants fut informé de la détention de ses clients. Il contacta l’Office des étrangers demandant qu’ils ne soient pas éloignés au motif qu’ils devaient prendre soin d’un membre de leur famille hospitalisé. Il n’intenta pas de recours contre les décisions d’éloignement et de privation de liberté de septembre 1999. Le 5 octobre, les familles furent conduites vers un aéroport militaire où elles furent embarquées dans un avion pour la Slovaquie.

En droit: Article 5 § 1 ‑ L’arrestation litigieuse ayant eu lieu en vue de l’expulsion des requérants du territoire belge, l’article 5 § 1 (f) s’applique donc en l’espèce. Cette disposition exige seulement qu’une procédure d’expulsion soit en cours. S’agissant de la régularité d’une détention, y compris de l’observation des voies légales, la Convention renvoie pour l’essentiel à l’obligation d’observer les normes de fond comme de procédure de la législation nationale, mais exige de surcroît la confirmation de toute privation de liberté au but de l’article 5, à savoir la protection de l’individu contre l’arbitraire. S’il n’est pas exclu que la police puisse légitimement user de stratagèmes afin, par exemple, de mieux déjouer des activités criminelles, en revanche le comportement de l’administration qui cherche à donner confiance à des demandeurs d’asile en vue de les arrêter puis de les expulser, comme en l’espèce, n’est pas à l’abri de critiques au regard des principes généraux énoncés par la Convention ou en découlant d’elle implicitement. Si la rédaction de la convocation au commissariat était malencontreuse, elle n’était pas pour autant le résultat d’une inadvertance, mais était au contraire destinée à inciter le plus grand nombre des destinataires à y donner suite. La liste des exceptions au droit à la liberté figurant à l’article 5 § 1 revêt un caractère exhaustif et seule une interprétation étroite cadre avec le but de cette disposition. Cette exigence doit se refléter également dans la fiabilité des communications, comme celles adressées aux requérants, et cela que les intéressés se trouvent en séjour régulier ou non. Le fait que, dans le cadre d’une opération planifiée d’expulsion et dans un souci de facilité ou d’efficacité, l’administration décide consciemment de tromper des personnes, même en situation illégale, par le biais d’une convocation, pour pouvoir les priver de leur liberté, n’est donc pas compatible avec l’article 5. Cet élément est à prendre en considération s’agissant de la question de l’exception préliminaire du Gouvernement, dont l’examen avait été joint au fond. En l’espèce, l’avocat des requérants n’a été informé des événements litigieux et de la situation de ses clients que le 1er octobre 1999, à 22h30, ce qui rendait vain tout recours à la chambre du conseil du tribunal correctionnel, puisqu’en saisissant celle-ci dès le 4 octobre, l’affaire n’aurait pas pu être plaidée avant le 6 octobre, alors que les requérants ont été expulsés le 5 octobre. Or, la qualité d’accessibilité d’un recours au sens de l’article 35 § 1 implique que les circonstances volontairement créées par les autorités soient telles que les intéressés aient une possibilité réaliste de l’intenter, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. L’exception préliminaire du Gouvernement doit dès lors être rejetée.

Conclusion: violation (unanimité).

Article 5 § 2 ‑ A leur arrivée au commissariat de police, les requérants se sont vus notifier la décision ordonnant leur arrestation. Le document qui leur a été remis à cet effet indiquait que celle-ci avait été ordonnée en vertu de la loi sur les étrangers afin de les empêcher de se soustraire à leur éloignement du territoire. Lors de l’arrestation des requérants au commissariat de police, un interprète maîtrisant la langue slovaque était présent, dans le but de les renseigner sur le contenu des communications orales et écrites qui leur étaient faites, et en particulier du document ordonnant leur arrestation. Même si, à elles seules, ces mesures ne suffisaient pas à permettre aux requérants de pouvoir utilement saisir la chambre du conseil, les renseignements qui leur ont été ainsi fournis remplissaient néanmoins les exigences du présent article.

Conclusion: non-violation (unanimité).

Article 5 § 4 ‑ Les arguments du Gouvernement se confondent avec ceux présentés au titre de son exception préliminaire quant aux griefs fondés sur l’article 5 § 1, § 2 et § 4, aussi y a-t-il lieu de se référer à la conclusion selon laquelle les requérants étaient dans l’impossibilité de saisir utilement la chambre du conseil du tribunal correctionnel. En conséquence, il n’y a pas lieu de statuer sur le point de savoir si l’étendue des compétences de la chambre du conseil satisfait aux exigences du présent article.

Conclusion: violation (unanimité).

Article 4 du Protocole N° 4 ‑ Il faut entendre par expulsion collective, au sens de cet article, toute mesure contraignant des étrangers, en tant que groupe, à quitter son pays, sauf dans les cas où une telle mesure est prise à l’issue et sur la base d’un examen raisonnable et objectif de la situation particulière de chacun des étrangers qui forment le groupe. Cela ne signifie pas pour autant que là où cette dernière condition est remplie, les circonstances entourant la mise en œuvre de décisions d’expulsion ne jouent plus aucun rôle dans l’appréciation de respect de l’article 4 du Protocole N° 4. En l’espèce, les demandes d’asile des requérants ont fait l’objet de décisions de rejet en mars et juin 1999, fondées sur des motifs tirés de leur situation personnelle. Toutefois, les mesures de détention et d’éloignement litigieuses ont été prises en exécution d’un ordre de quitter le territoire de septembre 1999, lequel était fondé uniquement sur la loi sur les étrangers, sans autre référence à la situation personnelle des intéressés que le fait que leur séjour en Belgique excédait trois mois. Aucune référence aux demandes d’asile des requérants ni aux décisions de mars et juin 1999 n’apparaît. Si ces décisions étaient assorties d’un ordre de quitter le territoire, cela n’autorisait pas l’arrestation des requérants. Celle-ci a donc été autorisée pour la première fois par l’ordre de septembre 1999, sur un fondement légal étranger à leur demande d’asile, mais suffisant pour entraîner la mise en œuvre des mesures critiquées. Au vu de ce qui précède et du grand nombre de personnes de même origine ayant connu le même sort que les requérants, le procédé suivi n’est pas de nature à exclure tout doute sur le caractère collectif de l’expulsion critiquée. Ces doutes se trouvent renforcés par un ensemble de circonstances, et notamment le fait que, préalablement à l’opération litigieuse, les instances politiques avaient annoncé des opérations de ce genre et donné des instructions à l’administration compétente en vue de leur réalisation, que tous les intéressés ont été convoqués simultanément au commissariat, que des ordres de quitter le territoire et d’arrestation qui leur ont été remis présentaient un libellé identique, qu’il était très difficile pour les intéressés de contacter un avocat, et enfin, que la procédure d’asile n’était pas encore terminée. En définitive, à aucun stade de la période allant de la convocation des intéressés au commissariat à leur expulsion, la procédure suivie n’offrait des garanties suffisantes attestant d’une prise en compte réelle et différenciée de la situation individuelle de chacune des personnes concernées.

Conclusion: violation (quatre voix contre trois).

Article 13 ‑ L’effectivité des recours exigés par le présent article suppose qu’ils puissent empêcher l’exécution des mesures contraires à la Convention et dont les conséquences sont potentiellement irréversibles. En conséquence, l’article 13 s’oppose à ce que pareilles mesures soient exécutées avant même l’issue de l’examen par les autorités nationales de sa compatibilité avec la Convention. Les Etats contractants jouissent toutefois d’une certaine marge d’appréciation quant à la manière de se conformer aux obligations que leur fait l’article 13. En l’espèce, le Conseil d’Etat était appelé à examiner au fond les griefs des requérants dans le cadre du recours en annulation que ces derniers avaient introduit. En prévision du temps que prendrait cet examen et eu égard au fait qu’ils étaient menacés d’expulsion, les requérants ont assorti leur recours en annulation d’un recours en suspension ordinaire. Selon le Gouvernement, les requérants auraient dû agir en suspension d’extrême urgence. Cependant, le recours en suspension ordinaire fait partie des recours qui, d’après le document contenant la décision de juin 1999, s’offraient aux requérants pour attaquer celle-ci. Sachant que d’après cette décision les requérants ne disposaient que de cinq jours pour quitter le territoire national, que le recours en suspension ordinaire n’est pas lui-même suspensif et que le Conseil d’Etat dispose de quarante-cinq jours pour statuer sur un tel recours, la seule mention de celui-ci parmi les recours disponibles était pour le moins, de nature à créer la confusion chez les requérants. Le recours en extrême urgence quant à lui n’est pas non plus suspensif. Le Gouvernement souligne que le président de la chambre peut convoquer à tout moment les parties et, le cas échéant, ordonner la suspension de la mesure d’éloignement avant son exécution, l’administration n’étant pas tenue juridiquement d’attendre la décision du Conseil d’Etat pour procéder à l’éloignement. Pour pallier cela, le Conseil d’Etat a adopté des instructions prévoyant notamment qu’en cas de requête de suspension d’extrême urgence le greffier contacte l’Office des étrangers pour s’assurer de la date prévue pour le rapatriement afin de la prendre en compte. Un tel système appelle deux remarques. Premièrement, il ne saurait être exclu dans la mesure où la suspension est accordée sur demande, au cas par cas, qu’elle puisse être refusée à tort, si par exemple la décision d’expulsion est annulée ultérieurement sur le fond pour non-respect de la Convention. Dès lors, le recours exercé par l’intéressé n’aurait pas le caractère effectif requis par l’article 13. Deuxièmement, quand bien même ce risque d’erreur serait négligeable, il apparaît que l’administration n’est pas tenue de surseoir à l’exécution de la mesure d’expulsion tant que le référé d’extrême urgence est pendant, pas même au cours d’un délai minimum qui permettrait au Conseil d’Etat de statuer. De plus, c’est au Conseil d’Etat de s’enquérir des intentions de l’administration quant aux expulsions envisagées et à agir en conséquence, mais rien ne semble l’obliger à le faire. Enfin, c’est en vertu de simples instructions internes que, dans ce but, le greffier du Conseil d’Etat prend contact avec l’administration, sans que soient connues les conséquences d’une éventuelle omission. En définitive, le requérant n’a aucune garantie de voir le Conseil d’Etat et l’administration se conformer dans tous les cas à la pratique décrite, ni, a fortiori, de voir le Conseil d’Etat statuer, ou même siéger, avant son expulsion, ou l’administration respecter un délai minimum raisonnable. Ce sont autant d’éléments trop aléatoires pour pouvoir satisfaire aux exigences de l’article 13. Quant à l’engorgement du rôle du Conseil d’Etat et aux risques d’abus, l’article 13 astreint les Etats contractants à organiser leurs juridictions de manière à leur permettre de répondre aux exigences de cette disposition et l’importance de cet article en vue du maintien du caractère subsidiaire du système de la Convention doit être souligné. En conclusion, les requérants ne disposaient pas d’un recours remplissant les conditions de l’article 13 et l’exception opposée au grief tiré d’une violation de l’article 4 du Protocole N° 4 doit être rejeté.

Conclusion: violation (quatre voix contre trois).

Article 41: La Cour alloue 10 000 euros (EUR) au titre du dommage moral et 9 000 EUR pour frais et dépens.

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