CONTESSA ET AUTRES c. ITALIE

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 11004/05
Leonardo CONTESSA et autres
contre l’Italie

La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 17 septembre 2013 en une chambre composée de :

Danutė Jočienė, présidente,
Guido Raimondi,
Peer Lorenzen,
András Sajó,
Işıl Karakaş,
Nebojša Vučinić,
Helen Keller, juges,
et de Stanley Naismith, greffier de section,

Vu les requêtes susmentionnées introduite le 21 mars 2005,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1. Les requérants, dont les noms, les années de naissance et les lieux de résidence sont indiqués dans la liste en annexe, sont des ressortissants italiens. Ils ont été représentés devant la Cour par Me C. Ventura, avocat à Bari.

2. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agente, Mme E. Spatafora, et par sa co-agente, Mme P. Accardo.

3. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

4. Le 20 février 1986, les requérants achetèrent deux terrains sis à Ceglie del Campo (Bari). Les deux premiers requérants devinrent propriétaires d’un terrain d’environ 5 088 mètres carrés (m²), enregistré au cadastre, feuille 17, parcelle 13, et qu’ils payèrent 42 500 000 lires italiennes (environ 21 949 euros). Pour le même montant, les troisième et quatrième requérants devinrent propriétaires d’un terrain d’environ 5 087 m², enregistré au cadastre, feuille 17, parcelle 115.

5. Selon le plan général d’urbanisme du 8 juillet 1976, ces terrains avaient la destination de « zone pour des activités secondaires de type B (zone productive) relatives à l’artisanat, au stockage et au commerce ». Les requérants souhaitaient y construire un bâtiment industriel (capannone industriale).

6. Par la délibération no 883 du 19 mars 1990, la mairie de Bari (« la mairie ») adopta le « plan pour les installations productives » (Piano per gli Insediamenti Produttivi – « le PIP ») de Ceglie del Campo. Cependant, ce plan ne fut pas approuvé.

7. Le 29 septembre 1994, les requérants déposèrent à la mairie un projet visant à obtenir un permis de construire pour un bâtiment industriel sur leurs terrains.

8. Par une note du 20 juillet 1995, la mairie informa les requérants que leur demande avait été rejetée en raison de la non-approbation du PIP.

9. Le 10 novembre 1995, les requérants demandèrent à la mairie d’approuver le PIP. Confrontés, d’après eux, à l’inertie de l’administration, ils introduisirent devant le tribunal administratif régional (« le TAR ») des Pouilles un recours visant à obtenir l’annulation de la note du 20 juillet 1995 et à contester la légitimité du « silence-refus » (silenzio rifiuto) de la mairie d’approuver le PIP.

10. Par un jugement du 30 avril 1997, déposé au greffe le 26 janvier 1998, le TAR rejeta la demande d’annulation de la note précitée. Par ce même jugement, il accueillit en revanche la contestation portant sur la légitimité du « silence-refus » susmentionné et enjoignit à la mairie de finaliser la procédure relative à l’approbation du PIP.

11. Estimant l’inaction de la mairie réitérée, le 9 septembre 1998, les requérants saisirent de nouveau le TAR pour obtenir l’exécution (ottemperanza) du jugement du 30 avril 1997.

12. Par un jugement du 17 mars 1999, déposé au greffe le 20 avril 1999, le TAR ordonna à la mairie d’exécuter son précédent jugement en date du 30 avril 1997 dans un délai de 90 jours à compter de la notification ou communication de sa décision.

13. Considérant que l’administration avait demandé des avis inutiles à plusieurs organismes et qu’elle tardait à réagir à l’injonction du TAR, les requérants saisirent de nouveau cette juridiction pour obtenir l’exécution du jugement du 30 avril 1997. Par un jugement du 15 décembre 1999, déposé au greffe le 15 janvier 2000, le TAR ordonna à la mairie d’exécuter son jugement du 30 avril 1997 dans un délai porté cette fois à 30 jours à compter de la notification ou communication de sa décision.

14. Le 16 octobre 2000, les requérants déposèrent un nouveau recours en exécution. Les audiences, initialement prévues les 10 et 24 janvier 2001, furent ajournées pour permettre l’examen de documents produits dans l’intervalle par la mairie.

15. Entre-temps, par la délibération no 139 du 20 juin 2000, le conseil communal avait décidé de ne pas approuver le PIP de Ceglie del Campo. Le 30 juillet 2001, les requérants attaquèrent cette délibération devant le TAR.

16. Par un jugement du 27 mars 2003, déposé au greffe le 21 mai 2003, le TAR jugea qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur le recours des requérants. Il releva notamment qu’il ressortait des documents produits par la mairie que les terrains des intéressés, étant situés à proximité d’un torrent, étaient soumis à des contraintes environnementales (vincolo ambientale).

17. Les requérants interjetèrent appel de ce dernier jugement devant le Conseil d’Etat. Par un arrêt du 16 mars 2004, déposé au greffe le 24 septembre 2004, le Conseil d’Etat confirma le jugement du TAR.

GRIEF

18. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, les requérants se plaignent du rejet de leur demande de permis de construire et de la non-approbation du PIP de Ceglie del Campo par la mairie.

EN DROIT

19. Les requérants considèrent que le rejet de leur demande de permis de construire et la non-approbation du PIP de Ceglie del Campo par la mairie ont violé leur droit au respect de leurs biens, tel qu’énoncé à l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

Cette disposition se lit comme suit :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. Arguments des parties

1. Arguments des requérants

20. Les requérants soutiennent que les dispositions internes prévoyant des restrictions liées à la protection de l’environnement sont peu explicites et contradictoires, et qu’ils s’attendaient légitimement à obtenir le permis de construire sollicité sur la base du plan général d’urbanisme de 1976 et de l’adoption du PIP en 1990.

21. Ils indiquent que, au moment de l’achat de leurs terrains (antérieur à l’adoption du PIP), la mairie leur avait délivré un certificat de destination urbanistique, daté du 17 février 1986, dont il résultait que lesdits terrains se trouvaient dans une « zone pour des activités secondaires de type B (zone productive) relatives à l’artisanat, au stockage et au commerce ». Ils ajoutent que ce certificat, au même titre que la fiche urbanistique de contrôle établie par la mairie, ne mentionnait aucune restriction, que la zone concernée avait toujours été comprise dans les plans généraux d’urbanisme successifs et que, après l’adoption du PIP, tout permettait de supposer que ce secteur aurait été classé comme zone constructible. Ils précisent que le PIP incluait quelques terrains situés à moins de 150 mètres d’un torrent, mais que ceux-ci n’appartenaient pas à des particuliers. Ils indiquent également que la question des contraintes environnementales était, à leurs yeux, inexistante et ignorée par les autorités jusqu’en 2000. De plus, ils considèrent que la mairie aurait dû approuver définitivement le PIP en leur imposant au plus une diminution de la surface du bâtiment industriel envisagé, respectant une distance de 150 mètres par rapport au torrent, et que, en procédant de cette manière, cela n’aurait pas affecté la destination de leurs terrains sur lesquels le bâtiment en question aurait pu être érigé.

22. Les requérants soulignent que le Gouvernement admet lui-même que la mairie a tardé à prendre la décision de non-approbation du PIP. Ils relèvent que l’administration a signalé à la mairie que les terrains litigieux se trouvaient à proximité du torrent uniquement le 15 mars 2000. De plus, ils précisent qu’aucune mention de l’existence de contraintes environnementales ne figurait dans la documentation qu’ils avaient obtenue lors de l’achat de leurs terrains. En outre, ils constatent que les délais prévus pour l’exécution de la décision du TAR du 30 avril 1997, respectivement fixés à 90 jours et à 30 jours par les jugements du 17 mars 1999 et du 15 décembre 1999 de cette même juridiction (paragraphes 12 et 13 ci‑dessus), n’ont pas été respectés par la mairie.

2. Arguments du Gouvernement

23. Le Gouvernement relève que l’impossibilité, pour les requérants, de construire un bâtiment industriel sur leurs terrains résulte des restrictions imposées pour la protection de l’environnement et du patrimoine archéologique. Il estime que toute expectative des requérants quant à l’utilisation de leurs terrains était fondée sur le PIP qui avait été adopté mais non définitivement approuvé. Il soutient que, lors de l’achat de leurs terrains, les intéressés n’avaient aucune certitude quant à la possibilité de construire un bâtiment industriel et qu’ils ont pris le risque qu’une autorisation en ce sens ne leur soit pas accordée. Il conclut donc que les requérants n’ont pas pu être privés d’une prérogative liée à leur droit de propriété sur leurs terrains puisque cette prérogative n’existait pas au moment de l’acquisition de ces biens.

24. Par ailleurs, le Gouvernement considère qu’on ne peut reprocher à la mairie de ne pas avoir approuvé le PIP. Il affirme que celui-ci n’était pas en conformité avec l’intérêt général relatif à la protection de l’environnement et du patrimoine archéologique. Il ajoute que, tout au plus, la mairie pourrait être tenue pour responsable du retard dans l’adoption de sa décision de non‑approbation du PIP, ce qui a conduit les requérants à engager une procédure en exécution du jugement du TAR du 30 avril 1997 afin de pallier l’inertie de l’administration. A cet égard, il indique qu’il faut cependant tenir compte de la nécessité pour la mairie de recueillir les avis des organismes compétents en matière de protection de l’environnement et du patrimoine archéologique.

B. Appréciation de la Cour

25. La Cour constate d’emblée que, selon le plan général d’urbanisme du 8 juillet 1976, les terrains des requérants avaient la destination de « zone pour des activités secondaires de type B (zone productive) relatives à l’artisanat, au stockage et au commerce » (paragraphe 5 ci-dessus). Les intéressés souhaitaient y construire un bâtiment industriel et avaient présenté un projet visant à obtenir un permis de construire en ce sens (paragraphe 7 ci-dessus). Cependant, tant que le PIP de Ceglie del Campo n’était pas approuvé, ce projet ne pouvait pas être réalisé.

26. A ce titre, la Cour estime que les limitations découlant de la non-approbation du PIP constituent une ingérence dans le droit des requérants au respect de leurs biens (voir, mutatis mutandis, Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl c. Italie (déc.), no 75248/01, 13 mai 2004 ; Galtieri c. Italie (déc.), no 72864/01, 24 janvier 2006, et Campanile et autres c. Italie (déc.), no 32635/05, § 25, 15 janvier 2013). Cette ingérence relève de la réglementation de l’usage des biens, au sens du deuxième paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention (Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, § 64, série A no 52, et Hiltunen c. Finlande (déc), no 30337/96, 28 septembre 1999).

27. Dans la présente affaire, la Cour note qu’il ressort du jugement du TAR du 27 mars 2003 que la non-approbation du PIP s’expliquait en raison de l’emplacement des terrains en question, situés à proximité d’un torrent et soumis par conséquent à des contraintes environnementales (paragraphe 16 ci-dessus), et que les requérants affirment que ces contraintes étaient inexistantes (paragraphe 21 ci-dessus). Elle estime cependant qu’il appartient aux juridictions nationales d’interpréter le droit interne et de l’appliquer au cas par cas, et elle se borne à relever qu’il n’est pas contesté qu’un torrent passait à proximité des terrains litigieux. Dans ces circonstances, elle ne saurait substituer sa propre appréciation à celle retenue par le TAR et le Conseil d’Etat.

28. De plus, la Cour constate que les restrictions imposées aux requérants visaient à préserver l’environnement, ce qui, pour elle, répond à un impératif des collectivités locales et correspond dès lors à l’intérêt général, au sens du paragraphe 2 de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention (voir, mutatis mutandis, Galtieri, décision précitée, et Campanile et autres, décision précitée, § 26).

29. Il reste à déterminer si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (voir Hiltunen, décision précitée, et, mutatis mutandis, Cooperativa La Laurentina c. Italie, no 23529/94, § 95, 2 août 2001).

30. La Cour note que les requérants n’ont pas démontré qu’ils ont été obligés de modifier l’usage de leurs terrains à cause des restrictions litigieuses (Galtieri, décision précitée, et Campanile et autres, décision précitée, § 30) et que, tout au plus, ils n’ont pas pu destiner ces terrains à un nouvel usage, à savoir la construction d’un bâtiment industriel. En effet, elle relève que, au moment de l’achat de leurs terrains (le 20 février 1986 – paragraphe 4 ci-dessus), rien ne garantissait aux intéressés de pouvoir réaliser leur projet de construction, le classement du secteur concerné en « zone pour des activités secondaires de type B (zone productive) relatives à l’artisanat, au stockage et au commerce » (paragraphe 5 ci-dessus) n’étant pas suffisant à cet égard. Par ailleurs, elle constate que même l’adoption du PIP par la mairie, intervenue plus de quatre ans après l’achat des terrains (paragraphe 6 ci-dessus), n’était que l’une des étapes d’une procédure administrative complexe puisque seule l’approbation définitive de ce PIP pouvait permettre aux intéressés de construire sur leurs terrains.

31. De surcroît, en ce qui concerne la signalisation de la proximité des terrains litigieux par rapport au torrent, effectuée le 15 mars 2000 et considérée comme étant tardive par les requérants, (paragraphe 22 ci‑dessus), la Cour rappelle que, dans le cadre de l’aménagement du territoire, la modification ou le changement de la réglementation sont communément admis et pratiqués. En effet, si les titulaires de droits de créance pécuniaires peuvent, en général, se prévaloir de droits fermes et intangibles, il n’en est pas de même en matière d’urbanisme ou d’aménagement du territoire, domaines portant sur des droits de nature différente et qui sont essentiellement évolutifs (Gorraiz Lizarraga et autres c. Espagne, no 62543/00, § 70, 27 avril 2004, et Galtieri, décision précitée). Par ailleurs, dans un domaine aussi complexe que l’aménagement urbain, les Etats contractants jouissent d’une grande marge d’appréciation pour mener leur politique (Terazzi S.r.l. c. Italie, no 27265/95, § 85, 17 octobre 2002 ; Elia S.r.l. c. Italie, no 37710/97, § 77, CEDH 2001-IX, et Saliba c. Malte, no 4251/02, § 45, 8 novembre 2005). Ainsi, en l’absence de décision manifestement arbitraire ou déraisonnable, la Cour ne saurait substituer sa propre appréciation à celle des autorités nationales quant au choix des moyens les plus appropriés pour aboutir, au niveau interne, aux résultats visés par cette politique (Campanile et autres, décision précitée, § 31).

32. En outre, la Cour relève que la non-approbation du PIP et le classement des terrains litigieux dans la catégorie des zones soumises à des contraintes environnementales n’ont pas entraîné de droit à compensation pour les requérants. Lorsqu’une mesure réglementant l’usage des biens est en cause, elle estime que l’absence d’indemnisation est l’un des éléments à prendre en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté mais que cette absence ne saurait, à elle seule, être constitutive d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention (Galtieri, décision précitée, et Campanile et autres, décision précitée, § 32).

33. Par ailleurs, dans la mesure où la proportionnalité d’une ingérence avec le droit d’un propriétaire au respect de ses biens peut dépendre également de l’existence de garanties procédurales permettant de veiller à ce que la mise en œuvre d’une politique et ses incidences pour le propriétaire ne soient ni arbitraires ni imprévisibles (voir, mutatis mutandis, Immobiliare Saffi c. Italie, no 22774/93, § 54, CEDH 1999-V), la Cour relève que, en l’espèce, les requérants ont pu saisir les juridictions administratives d’un recours en annulation de la délibération de non-approbation du PIP. Elle note que ce recours a été examiné par deux juridictions, toutes deux compétentes pour connaître de l’affaire en fait comme en droit (paragraphes 15-17 ci-dessus), et que rien ne prouve que le TAR et le Conseil d’Etat aient apprécié les faits et les éléments de droit interne de manière arbitraire (Galtieri, décision précitée, et Campanile et autres, décision précitée, § 34).

34. De plus, en ce qui concerne le retard, allégué par les requérants, dans la prise de décision relative à l’approbation du PIP, la Cour rappelle que, dans la mesure où la violation du droit de propriété est étroitement liée à la durée d’une procédure et en constitue une conséquence indirecte, la « loi Pinto » permet de solliciter une décision qui peut s’inscrire dans la logique de la jurisprudence de la Cour quant à l’article 1 du Protocole nº 1 à la Convention (Capestrani c. Italie (déc.), no 46617/99, 27 janvier 2005 ; Recupero c. Italie (déc.), no 77713/01, 17 mars 2005, et De Filippo c. Italie (déc.), no 72112/01, 27 mars 2007).

35. En l’espèce, la Cour constate que les requérants ont introduit devant le TAR un recours pour contester la légitimité du « silence-refus » d’approbation du PIP (paragraphes 9-10 ci-dessus) puis, s’estimant confrontés à une inaction de l’administration, trois recours en exécution du jugement du TAR du 30 avril 1997 (paragraphes 11-14 ci-dessus). Elle souligne que, si la durée de ces procédures avait paru excessive pour les intéressés, ceux-ci auraient pu introduire un recours aux termes de la « loi Pinto ». Or elle constate qu’ils n’ont pas exercé un tel recours. A cet égard, elle rappelle que, en matière de durée, une procédure d’exécution doit être considérée comme étant la seconde phase de la procédure au fond (Zappia c. Italie, 26 septembre 1996, § 20, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV).

36. Eu égard aux circonstances de l’espèce liées à l’existence de contraintes environnementales sur les terrains des requérants, et ayant procédé à une appréciation globale des faits de la présente affaire, la Cour conclut que l’ingérence litigieuse reprochée aux autorités n’a pas porté atteinte au juste équilibre à respecter, en matière de réglementation de l’usage des biens, entre l’intérêt public et l’intérêt privé.

37. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Stanley NaismithDanutė Jočienė
GreffierPrésidente

ANNEXE    Leonardo CONTESSA est un ressortissant italien né en 1944, résidant à Carbonara di Bari    Chiara SASSANELLI est une ressortissante italienne née en 1946, résidant à Carbonara di Bari    Michele PARTIPILO est un ressortissant italien né en 1941, résidant à Carbonara di Bari    Maria PICCIRILLI est une ressortissante italienne née en 1951, résidant à Carbonara di Bari

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