CORDOVA (n° 1) contre l'ITALIE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 40877/98
présentée par Agostino CORDOVA (n°1)
contre l’Italie

La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 13 juin 2002 en une chambre composée de

MM.C.L. Rozakis, président,
G. Bonello,
P. Lorenzen,
MmesN. Vajić,
S. Botoucharova,
MM.A. Kovler,

V. Zagrebelsky, juges,
et de M. E. Fribergh, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 26 mars 1998,

Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant, M. Agostino Cordova, est un ressortissant italien, né en 1936 et résidant à Naples. Il est représenté devant la Cour par Mes G. Minieri et G.P. Biancolella, avocats à Milan. Le gouvernement défendeur est représenté par son agent, M. U. Leanza, et par son co-agent, M. V. Esposito.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

En 1993, le requérant était procureur de la République auprès du parquet de Palmi. Dans l’exercice de ses fonctions, il avait enquêté sur un certain M. C. Ce dernier avait entretenu de rapports avec M. Francesco Cossiga, ancien Président de la République italienne, qui, ayant terminé son mandat, était devenu sénateur à vie en application de l’article 59 § 1 de la Constitution.

En août 1993, M. Cossiga adressa un téléfax et deux courriers au requérant. Il affirma lui faire cadeau des droits d’auteur sur les communications écrites, téléphoniques et verbales qu’il avait eues avec M. C. « aussi aux fins de leur exploitation théâtrale et cinématographique » (« anche ai fini di eventuale sfruttamento teatrale e cinematografico ») et « à titre de modeste contribution pour les frais que [le requérant] devra envisager à cause de son transfert de Palmi à Naples » (« come modestissimo contributo alle spese che Ella dovrà affrontare per il suo trasferimento da Palmi a Napoli »). M. Cossiga annonça en outre au requérant qu’il lui aurait envoyé un petit cheval en bois et un tricycle « pour ces divertissements auxquels, je crois, vous avez le droit de vous livrer » (« per quegli svaghi che credo abbia diritto a concedersi »). M. Cossiga envoya effectivement au requérant le petit cheval et le tricycle, et ajouta à ces cadeaux un jeu pour détective nommé « Super Cluedo » ; cet envoi était accompagné d’un petit mot ainsi libellé : « amusez-vous, cher Procureur ! Cordialement, S. Cossiga » (« Si prenda un po’ di svago, gentile Procuratore! Cordialmente S. Cossiga »).

Le requérant porta plainte à l’encontre de M. Cossiga, estimant que les communications et les cadeaux décrits ci-dessus avaient porté atteinte à son honneur et à sa réputation. Des poursuites furent ensuite entamées contre M. Cossiga pour outrage à officier public.

Le 12 juillet 1996, M. Cossiga fut renvoyé en jugement devant le juge d’instance de Messine. Le 23 juin 1997, le requérant se constitua partie civile.

Entre-temps, le Président du Sénat avait informé le juge d’instance que la commission pour les immunités parlementaires (« Giunta (...) delle immunità parlamentari ») avait proposé à l’assemblée de déclarer que les faits dont M. Cossiga était accusé étaient couverts par l’immunité prévue à l’article 68 § 1 de la Constitution.

Par une délibération du 2 juillet 1997, le Sénat approuva à la majorité la proposition de la commission pour les immunités.

Le 23 septembre 1997, le requérant présenta un mémoire au procureur de la République et au juge d’instance de Messine. Il critiqua la délibération du Sénat, observant qu’en l’espèce aucun rapport ne pouvait être décelé entre les faits dont M. Cossiga était accusé (qui s’analysaient dans une querelle personnelle à l’égard d’un magistrat) et l’exercice des fonctions parlementaires. Dès lors, le requérant allégua que le Sénat, ayant appliqué l’article 68 en dehors des conditions prévues par la Constitution, avait envahi les attributions du pouvoir judiciaire et sollicita la proposition d’un recours pour conflit entre pouvoirs de l’Etat devant la Cour constitutionnelle.

Par un jugement du 27 septembre 1997, dont le texte fut déposé au greffe le 10 octobre 1997, le juge d’instance de Messine prononça un non-lieu à l’égard de M. Cossiga « en application de l’article 68 § 1 de la Constitution ».

Le juge observa notamment qu’il appartenait au Sénat de vérifier si les conditions énoncées à l’article 68 étaient remplies. Les juridictions judiciaires ne pouvaient pas censurer le vote du Sénat. Par ailleurs, le juge d’instance n’estimait pas nécessaire de soulever un conflit entre pouvoirs, étant donné que la décision du Sénat ne cachait aucun vice de procédure et n’était pas manifestement illogique.

Le 4 décembre 1997, le requérant demanda au procureur de la République de Messine d’interjeter appel contre le jugement du 27 septembre 1997. Cette démarche aurait permis, par la suite, de soulever un conflit entre pouvoirs de l’Etat devant la Cour constitutionnelle.

Par une ordonnance du 13 décembre 1997, le procureur rejeta la demande du requérant. Il observa notamment que la Cour constitutionnelle ne pouvait pas censurer la décision du Sénat, mais seulement évaluer si le Parlement avait arbitrairement utilisé son pouvoir, exerçant une interférence abusive dans la sphère de compétence des juridictions judiciaires. Or, il ressortait des travaux parlementaires qu’en l’espèce la délibération incriminée se fondait sur les raisons suivantes :

-  que M. Cossiga avait déjà critiqué, par moyen d’une interrogation parlementaire, les investigations menées par le requérant ;

-  que les faits dont M. Cossiga était accusé devaient être interprétés comme une critique polie et ironique de ces investigations ;

-  que la jurisprudence des chambres législatives appliquait l’immunité prévue à l’article 68 de la Constitution à tout jugement politique exprimé par un membre du Parlement pouvant être considéré comme une projection vers l’extérieur des activités stricu sensu parlementaires.

Selon le procureur de la République de Messine, ces raisons n’étaient ni illogiques, ni manifestement arbitraires.

B.  Le droit et la pratique internes pertinents

1.  L’immunité reconnue aux membres du Parlement

L’article 68 § 1 de la Constitution, tel que modifié par la loi constitutionnelle n° 3 de 1993, ayant abrogé la nécessité de l’autorisation du Parlement pour procéder contre l’un de ses membres, est ainsi libellé :

« Les membres du Parlement ne peuvent pas être appelés à justifier les opinions et les votes exprimés dans l’exercice de leurs fonctions ».

La Cour constitutionnelle a précisé que la délibération d’une Chambre législative affirmant que le comportement de l’un de ses membres tombe dans le champ d’application de la disposition précitée empêche d’entamer ou de continuer toute procédure pénale ou civile visant à établir la responsabilité du parlementaire en question et à obtenir la réparation des dommages subis (voir aussi l’arrêt de la Cour constitutionnelle n° 265 de 1997).

Si (normalement à la demande du membre du Parlement concerné) une telle délibération parlementaire est adoptée, les juridictions judiciaires ne peuvent pas la censurer. Cependant, si le juge estime que cette dernière s’analyse dans un exercice illégitime du pouvoir d’évaluation attribué aux Chambres législatives, il peut soulever un conflit entre pouvoirs de l’Etat devant la Cour constitutionnelle (voir l’arrêt de la Cour constitutionnelle n° 1150 de 1988). La même possibilité n’est pas reconnue aux parties du procès.

Les Chambres législatives ont adopté une interprétation extensive, reconnaissant l’applicabilité du premier paragraphe de l’article 68 pas seulement lorsqu’il s’agit d’opinions exprimées en dehors du siège du Parlement, mais également quant il s’agit de propos indépendants de l’activité parlementaire proprement dite. Cette interprétation extensive est fondée sur l’idée que les jugements politiques exprimés hors du Parlement constituent une projection vers l’extérieur de l’activité parlementaire et tombent dans le mandat que les électeurs ont conféré à leurs représentants.

Saisie de la question dans le cadre de conflits entre pouvoirs de l’Etat soulevés par les juges, la Cour constitutionnelle a initialement exercé un contrôle limité à la régularité formelle de la délibération parlementaire. Mais successivement la Cour constitutionnelle a établi des limites plus étroites pour la garantie de l’irresponsabilité. Dans son arrêt n° 289 du 18 juillet 1998, elle a précisé que la « fonction parlementaire » (funzione parlamentare) ne peut pas couvrir toute l’activité politique d’un député ou d’un sénateur car « une telle interprétation (...) entraînerait le risque de transformer une garantie dans un privilège personnel ». En particulier, « on ne saurait établir aucune connexion entre de nombreuses allusions prononcées lors de comices, conférences de presse, émissions télévisées (...) et une interrogation parlementaire adressée par la suite au ministre de la Justice (...). En conclure autrement [équivaudrait à admettre que] toute affirmation, même sérieusement diffamatoire et (...) tout-à-fait indépendante par rapport à la fonction ou activité parlementaire, ne peut pas être censurée ».

Dans sa jurisprudence successive qui peut maintenant être considérée comme bien établie, la Cour constitutionnelle a précisé que lorsqu’il s’agit d’opinions exprimées en dehors du Parlement, il faut vérifier s’il existe une connexion avec les activités parlementaires. En particulier, il doit exister une correspondance substantielle des opinions exprimées à l’extérieur avec un acte parlementaire (voir les arrêts nos 10, 11, 56, 58, et 82 de 2000).

2.  La possibilité pour la partie civile d’interjeter appel contre la décision de première instance

Aux termes de l’article 576 du code de procédure pénale (ci-après, le « CPP »),

« La partie civile peut attaquer, par moyen du recours prévu pour le parquet (...), seulement aux fins de la responsabilité civile [de l’accusé], le jugement d’acquittement (...) ».

GRIEFS

Invoquant les articles 6 § 1 et 13 de la Convention, le requérant se plaint de la décision du juge d’instance de Messine de prononcer un non-lieu à l’égard de M. Cossiga. Sous l’angle de l’article 14 de la Convention, le requérant se plaint également de l’étendu de la liberté d’expression reconnue à M. Cossiga.

EN DROIT

Le requérant se plaint de l’iniquité de la procédure devant le juge d’instance de Messine. Il invoque les articles 6 § 1 et 13 de la Convention. Dans ses parties pertinentes, l’article 6 se lit comme suit :

« 1.  Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) ».

L’article 13 de la Convention est ainsi libellé :

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

Le requérant allègue également que M. Cossiga, en sa qualité de membre du Parlement, a pu exercer son droit à la liberté d’expression bien au-delà des limites qui sont normalement imposées aux autres citoyens. Il invoque l’article 14 de la Convention, ainsi libellé :

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

Le requérant soutient que la décision de prononcer un non-lieu à l’égard de M. Cossiga se fonde sur des erreurs de droit et dépend en dernier ressort d’une délibération du Sénat, organe qui ne saurait être considéré comme impartial.

Le requérant observe notamment que la délibération du Sénat du 2 juillet 1997 viole manifestement la lettre et l’esprit de l’article 68 § 1 de la Constitution. En effet, elle concerne non seulement des « opinions », mais aussi un fait matériel (l’envoi des cadeaux), qui, en tant que tel, ne saurait être couvert par l’immunité en question. Par ailleurs, dans la mesure où elle porte sur des opinions écrites, la délibération incriminée considère comme exprimées dans l’exercice des fonctions parlementaires des affirmations offensives adressées à un particulier dans le cadre d’une querelle personnelle.

1.  L’exception de non-épuisement du Gouvernement

Le Gouvernement excipe tout d’abord du non-épuisement des voies de recours internes, au motif que le requérant n’a pas fait usage du remède prévu à l’article 576 du CPP, qui lui permettait d’interjeter appel contre le jugement du juge d’instance de Messine. Le requérant aurait pu par la suite demander à la juridiction d’appel de soulever un conflit entre pouvoirs de l’Etat.

A cet égard, le Gouvernement observe que les délibérations des chambres législatives concernant l’applicabilité de l’article 68 § 1 peuvent être contestées par le pouvoir judiciaire devant la Cour constitutionnelle, appelée à vérifier si, dans chaque cas d’espèce, les opinions incriminées ont été exprimées dans l’exercice des fonctions parlementaires. En effet, à partir de 2000 (voir notamment les arrêts nos 10, 11, 56, 58, 82 et 420), la Cour constitutionnelle a annulé des nombreuses délibérations du Parlement concernant l’immunité en question au motif que les comportements dénoncés sortaient du cadre du « droit parlementaire », même s’ils étaient justifiés par une querelle de nature politique.

A la lumière de ce qui précède, le Gouvernement estime que le conflit entre pouvoirs de l’Etat constitue un instrument de protection en faveur des citoyens victimes d’une infraction pénale commise par un député ou un sénateur, que le Parlement aurait illégitimement estimée couverte par l’article 68 § 1 de la Constitution.

Selon le Gouvernement, le requérant aurait pu également renoncer à sa constitution de partie civile et entamer une action civile en réparation des dommages subis.

Le requérant s’oppose aux thèses du Gouvernement. Il observe que dans son affaire le parquet de Messine a refusé d’interjeter appel contre le jugement du 27 septembre 1997, ainsi l’empêchant de demander à la cour d’appel de soulever un conflit entre pouvoirs de l’Etat.

Par ailleurs, la délibération du Sénat du 2 juillet 1997 l’aurait privé de toute possibilité non seulement d’obtenir la condamnation de M. Cossiga au pénal, mais aussi d’introduire une action civile en réparation des dommages subis. L’article 68 § 1 de la Constitution, en effet, ne se borne pas à établir que les membres du Parlement ne peuvent pas être poursuivis, mais qu’ils « ne peuvent pas été appelés à justifier » leurs opinions soit au pénal, soit au civil. Ceci serait confirmé par la jurisprudence de la Cour constitutionnelle (arrêt n° 265 de 1997). Le requérant estime partant que toute action visant à attaquer le jugement du juge d’instance de Messine ou à entamer une procédure en dédommagement aurait été manifestement vouée à l’échec.

La Cour rappelle que la règle de l’épuisement vise à ménager aux Etats contractants l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises (voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Selmouni c. France [GC], n° 25803/94, § 74, CEDH 1999-V). Cette règle se fonde sur l’hypothèse, objet de l’article 13 de la Convention – et avec lequel elle présente d’étroites affinités –, que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée (ibidem). De la sorte, elle constitue un aspect important du principe voulant que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revête un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des Droits de l’Homme (arrêts Akdivar et autres c. Turquie du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1210, § 65, et Aksoy c. Turquie du 18 décembre 1996, Recueil 1996-VI, p. 2275, § 51).

Néanmoins, les dispositions de l’article 35 de la Convention ne prescrivent l’épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues (voir, notamment, les arrêts Akdivar et autres précité, p. 1210, § 66, et Dalia c. France du 19 février 1998, Recueil 1998-I, pp. 87-88, § 38). En particulier, la Cour ne saurait exiger l’exercice d’un recours manifestement dépourvu de chances de succès (arrêts Bozano c. France du 18 décembre 1986, série A n° 111, p. 21, § 50, et Open Door et Dublin Well Woman c. Irlande du 29 octobre 1992, série A n° 246-A, p. 23, §§ 48 et 50).

En l’espèce, la Cour relève que comme la Cour constitutionnelle italienne l’a précisé (voir notamment les arrêts nos 129 de 1996 et 265 de 1997) la délibération d’une chambre législative affirmant que le comportement de l’un de ses membres tombe dans le champ d’application de l’article 68 § 1 de la Constitution empêche d’entamer ou de continuer toute procédure pénale ou civile visant à établir la responsabilité du parlementaire en question et à obtenir la réparation des dommages subis. Il s’ensuit qu’un appel du requérant aux sens de l’article 576 du CPP ou une action civile en réparation se seraient heurtés à la délibération du Sénat du 2 juillet 1997, qui avait déclaré que l’immunité parlementaire trouvait à s’appliquer en l’espèce. Ces deux démarches étaient partant dépourvues de chances raisonnables de succès.

Quant à la possibilité de soulever un conflit entre pouvoirs de l’Etat, la Cour rappelle que dans le système juridique italien, un individu ne jouit pas d’un accès direct à la Cour constitutionnelle pour l’inviter à vérifier la constitutionnalité d’une loi ou un dépassement, de la part d’un organe de l’Etat, de ses attributions institutionnelles : seule a la faculté de la saisir, à la requête d’un plaideur ou d’office, une juridiction qui connaît du fond d’une affaire ou un autre organe étatique. Dès lors, pareille démarche ne saurait s’analyser en un recours dont l’article 35 § 1 de la Convention exige l’épuisement (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Brozicek c. Italie du 19 décembre 1989, série A n° 167, p. 17, § 34, et Craxi c. Italie (déc.), n° 34896/97, 11.10.2001).

Il s’ensuit que ce grief ne doit pas être déclaré irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes.

2.  Le fond du grief du requérant

Le Gouvernement rappelle que l’immunité reconnue aux membres du Parlement pour leurs votes et opinions poursuit le but d’assurer aux représentants du peuple, dans l’exercice de leurs fonctions, une liberté d’expression la plus complète, allant au-delà des limites imposées aux autres citoyens. Toute interférence avec cette liberté doit être exclue.

Selon le Gouvernement, l’immunité en question, étant justifiée par sa connexion à une fonction prévue par la Constitution, ne se heurterait ni au principe de l’égalité des citoyens devant la loi, ni à l’interdiction de discrimination. Elle ne viserait ni à créer une catégorie « privilégiée », ni à permettre aux parlementaires de faire un usage arbitraire de leurs prérogatives.

A la lumière de ce qui précède, le Gouvernement estime qu’aucune violation du droit à un tribunal du requérant ne saurait être décelée en l’espèce. Il observe que le requérant a pu s’adresser à un « tribunal » et se constituer partie civile dans la procédure ouverte contre M. Cossiga. Le juge d’instance a considéré que l’interprétation retenue par le Sénat était légitime, et le parquet a estimé que cette décision judiciaire était correcte et qu’il n’y avait pas lieu d’interjeter appel contre elle.

Le requérant relève que la jurisprudence plus récente de la Cour constitutionnelle (arrêts nos 10, 11, 56, 58 et 82 de 2000) reconnaît désormais que seulement les opinions liées à l’exercice de fonctions strictu sensu parlementaires sont couvertes par l’immunité prévue à l’article 68 § 1. En l’espèce, les affirmations de M. Cossiga n’avaient aucune connexion avec l’activité de parlementaire de leur auteur, mais visaient simplement à offenser et insulter le requérant. Interpréter l’immunité parlementaire comme couvrant également ce type d’atteinte à la réputation d’autrui équivaudrait, selon le requérant, à octroyer aux sénateurs et aux députés une « autorisation d’insulter librement » (« licenza per il libero insulto ») pour des motifs personnels.

La Cour estime que la présente requête pose avant tout la question de savoir si le requérant a joui du droit, garanti par l’article 6 § 1 de la Convention, d’avoir accès à un tribunal (voir l’arrêt Golder c. Royaume-Uni du 21 février 1975, série A n° 18, pp. 17-18, §§ 35-36) afin d’obtenir une décision quant à la contestation sur son droit de jouir d’une bonne réputation.

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

La Cour considère que les griefs tirés des articles 13 et 14 sont étroitement liés au grief soulevé sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention. Ils doivent par conséquent également être déclarés recevables.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête recevable, tous moyens de fond réservés.

Erik FriberghChristos Rozakis
GreffierPrésident

 

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