DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 51442/99
par Désirée COUDRIER
contre la France
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 27 mai 2003 en une chambre composée de :
MM.A.B. Baka, président,
J.-P. Costa,
L. Loucaides,
C. Bîrsan,
K Jungwiert,
M. Ugrekhelidze,
MmeA. Mularoni, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 16 février 1999,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, Mme Désirée Coudrier, est une ressortissante française, née en 1919 et résidant à Beaufort-en-Vallée (Maine-et-Loire). Le gouvernement défendeur est représenté par son agent, M. Ronny Abraham, directeur des Affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le territoire agricole de la commune de Fontaine-Guérin fit l’objet d’un remembrement, ordonné par un arrêté préfectoral du 11 mai 1981. Le périmètre des opérations fut complété par un second arrêté du 9 mars 1982, incluant entre autres une exploitation constituée de parcelles de terres et prés appartenant à la requérante et à son époux.
La requérante et son époux ne furent pas satisfaits des attributions de parcelles de terres décidées par la commission communale d’aménagement foncier.
Par lettre du 19 mai 1982, ils présentèrent à la commission départementale d’aménagement foncier diverses réclamations concernant des parcelles leur étant attribuées.
Par une décision du 8 juillet 1982, la commission départementale d’aménagement foncier donna une suite positive partielle à certaines de leurs réclamations.
Le 24 novembre 1982, la requérante et son époux introduisirent devant le tribunal administratif de Nantes un recours tendant à l’annulation de cette décision. Ils firent état, notamment, d’un défaut d’équivalence entre leurs apports et attributions.
Par un jugement rendu le 25 avril 1984, le tribunal administratif de Nantes annula la décision de la commission départementale du 8 juillet 1982.
A la suite de cette annulation, la commission départementale statua à nouveau sur la réclamation par décision du 21 février 1985.
La requérante et son époux saisirent alors le tribunal administratif de Nantes d’un recours contre cette décision.
Par un jugement rendu le 7 mai 1986, le tribunal administratif rejeta leur recours.
Le 1er août 1986, la requérante et son époux saisirent le Conseil d’Etat d’un recours en annulation du jugement du tribunal administratif.
Par un arrêt rendu le 12 avril 1996, le Conseil d’Etat annula à la fois la décision du 21 février 1985 de la commission départementale d’aménagement foncier et le jugement rendu le 7 mai 1986 par le tribunal administratif de Nantes au motif :
« d’une part, qu’il existe entre les apports et les attributions du compte propre de [l’époux de la requérante] dans la catégorie « pré » un écart de 21 % et, d’autre part, que le compte de communauté de [la requérante et son époux] n’a pas reçu les attributions dans la catégorie « terre » compensant ses apports dans cette catégorie ; que, dès lors, la décision de la commission départementale a méconnu les dispositions de l’article 21 [ancien] du code rural » .
Le 14 avril 1997, la requérante saisit la section du rapport et des études du Conseil d’Etat des difficultés qu’elle rencontrait pour obtenir l’exécution de l’arrêt rendu le 12 avril 1996.
En l’absence de nouvelle décision de la commission départementale sur le dossier dans le délai légal d’un an (article L.121-10 du code rural), la requérante, seule propriétaire depuis le décès de son époux en 1989, saisit, le 6 octobre 1997, la commission nationale d’aménagement foncier pour qu’il soit statué à nouveau sur sa réclamation aux lieu et place de la commission départementale.
Par décision du 27 juin 2000, la commission nationale d’aménagement foncier statua sur la demande de la requérante. Elle considéra d’abord, après un nouvel examen du plan de situation des apports et des attributions des comptes suite au remembrement, que la requérante n’était pas fondée à soutenir que « les parcelles [qui lui avaient été] attribuées entraîneraient une aggravation des conditions d’exploitation contraire aux dispositions de l’article L.123-1 du code rural ». Par ailleurs, afin de rétablir l’équivalence par nature de culture des comptes, la commission décida de modifier les attributions faites à la requérante et à son époux, et, notamment, leur attribua une bande de terrain afin d’élargir une parcelle.
Par lettre du 27 novembre 2000, la requérante saisit à nouveau la section du rapport et des études du Conseil d’Etat, en contestant la décision du 27 juin 2000 de la commission nationale d’aménagement foncier.
Par lettre du 8 décembre 2000, la section du rapport et des études indiqua à la requérante qu’il lui appartenait le cas échéant de contester la nouvelle décision devant la juridiction administrative compétente. Il ne ressort pas du dossier que la requérante ait intenté un tel recours.
La section du rapport et des études classa la demande de la requérante le 16 novembre 2000, considérant que l’arrêt du Conseil d’Etat avait été exécuté.
B. Le droit interne pertinent
Les articles pertinents du code rural se lisent ainsi :
Article L.121-2
« Le préfet peut instituer une commission communale d’aménagement foncier, après avis du conseil général, lorsque l’utilité d’un aménagement foncier lui est signalée, notamment par le conseil municipal ou par des propriétaires ou des exploitants de la commune.
L’institution d’une commission communale d’aménagement foncier est de droit :
1o Si le conseil général le demande ;
2º En cas de mise en œuvre de l’article L.123-24 ;
3º En zone de montagne, lorsqu’elle est demandée à l’occasion de l’élaboration ou de la révision d’un plan d’occupation des sols et, dans les mêmes conditions, dans les zones définies par décret après avis de la commission départementale d’aménagement foncier et accord du conseil général ;
4º Après avis du conseil municipal de la commune, lorsque le programme d’une charte intercommunale d’aménagement et de développement approuvé a prévu la mise en œuvre d’une opération d’aménagement foncier. »
Article L.121-3
« La commission communale d’aménagement foncier est présidée par un magistrat de l’ordre judiciaire.
La commission comprend également :
1º Le maire et un conseiller municipal désigné par le conseil municipal ;
2º Trois exploitants, propriétaires ou preneurs en place exerçant sur le territoire de la commune ou, à défaut, sur le territoire d’une commune limitrophe ainsi que deux suppléants, désignés par la chambre d’agriculture ;
3º Trois propriétaires de biens fonciers non bâtis dans la commune ainsi que deux propriétaires suppléants, élus par le conseil municipal ;
4º Trois personnes qualifiées en matière de faune, de flore et de protection de la nature et des paysages, désignées par le préfet, dont une sur proposition du président de la chambre d’agriculture ;
5º Deux fonctionnaires désignés par le préfet ;
6º Un délégué du directeur des services fiscaux ;
7º Un représentant du président du conseil général désigné par le président de cette assemblée.
A défaut de désignation des exploitants par la chambre d’agriculture ou d’élection des propriétaires par le conseil municipal, dans un délai de trois mois après leur saisine respective, le préfet procède à leur désignation.
La commission peut appeler à titre consultatif toute personne dont il lui paraît utile de provoquer l’avis. (...) »
Article L.121-10
« La commission départementale d’aménagement foncier a qualité pour modifier les opérations décidées par la commission communale ou intercommunale d’aménagement foncier. Ses décisions peuvent, à l’exclusion de tout recours administratif, faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir par les intéressés ou par le préfet devant la juridiction administrative.
En cas d’annulation par cette juridiction d’une décision de la commission départementale, la nouvelle décision de la commission doit intervenir dans le délai d’un an à compter de la date à laquelle cette annulation est devenue définitive. »
Article L.123-1 (ancien article 19, alinéas 1 à 3)
« Le remembrement, applicable aux propriétés rurales non bâties, se fait au moyen d’une nouvelle distribution des parcelles morcelées et dispersées.
Il a principalement pour but, par la constitution d’exploitations agricoles d’un seul tenant ou à grandes parcelles bien groupées, d’améliorer l’exploitation agricole des biens qui y sont soumis. Il doit avoir également pour objet l’aménagement rural du périmètre dans lequel il est mis en œuvre.
Sauf accord des propriétaires et exploitants intéressés, le nouveau lotissement ne peut allonger la distance moyenne des terres au centre d’exploitation principale, si ce n’est dans la mesure nécessaire au regroupement parcellaire. »
Article L.123-4 (ancien article 21)
« Chaque propriétaire doit recevoir, par la nouvelle distribution, une superficie globale équivalente, en valeur de productivité réelle, à celle des terrains qu’il a apportés, déduction faite de la surface nécessaire aux ouvrages collectifs mentionnés à l’article L. 123-8 et compte tenu des servitudes maintenues ou créées. (...) »
GRIEFS
1. Invoquant les articles 6 § 1 et 13 de la Convention, la requérante allègue que les autorités nationales auraient refusé d’exécuter l’arrêt rendu le 12 avril 1996 par le Conseil d’Etat.
2. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint en outre de la durée de la procédure.
EN DROIT
1. La requérante se plaint de la violation des articles 6 § 1 et 13 de la Convention, dont les dispositions pertinentes se lisent de la façon suivante :
Article 6 § 1
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) et dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Article 13
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
La requérante allègue une violation de ces dispositions au motif que les autorités nationales n’auraient pas exécuté l’arrêt rendu le 12 avril 1996 par le Conseil d’Etat.
Le Gouvernement rejette cette thèse. Il expose que, suite à la lettre adressée le 14 avril 1997 par la requérante à la section du rapport et des études du Conseil d’Etat, celle-ci a exercé des diligences auprès du ministre de l’Agriculture et de la Pêche par lettres des 17 avril, 28 mai et 30 juin 1997, en lui rappelant qu’il incombait à la commission départementale de statuer à nouveau.
En l’absence de nouvelle décision de la commission départementale dans le délai imparti, la commission nationale d’aménagement foncier a été saisie par la requérante, mais également par la section du rapport et des études du Conseil d’Etat, par lettres des 4 février 1998, 22 novembre 1999, 14 avril et 13 juillet 2000. La commission nationale a ensuite statué par décision rendue le 27 juin 2000 sur les opérations de remembrement concernant la requérante. N’ayant pas fait l’objet d’un recours de la part de la requérante, cette décision, selon le Gouvernement, est devenue définitive.
Par conséquent, le Gouvernement considère que l’Etat français s’est acquitté de son obligation d’exécuter l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat par la décision du 27 juin 2000. L’arrêt rendu le 12 avril 1996 par le Conseil d’Etat ayant été exécuté et la décision de la commission nationale d’aménagement foncier n’ayant pas été contestée devant la juridiction compétente, il n’a donc pas été porté atteinte au droit de la requérante à une protection judiciaire effective de ses droits de caractère civil, au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, puisque la requérante a disposé en droit interne de moyens effectifs lui permettant de s’assurer de l’exécution de l’arrêt rendu en sa faveur.
En tout état de cause, dans l’hypothèse où, malgré les observations qui précèdent, la Cour estimerait que l’arrêt du Conseil d’Etat n’a pas été exécuté, le Gouvernement relève que la requérante disposait d’une voie de recours contre la décision rendue par la commission nationale d’aménagement foncier dont elle n’a pas usé. Dans cette perspective, le Gouvernement estime qu’il conviendrait de considérer que la requérante n’a pas épuisé les voies de recours dont elle disposait au plan interne pour tenter de faire redresser le grief invoqué devant la Cour.
La requérante considère que l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat est toujours en attente d’exécution. Elle estime en effet que la décision rendue le 27 juin 2000 par la commission nationale, dont elle critique la teneur, n’a pas assuré l’exécution de l’arrêt.
La Cour rappelle que le droit à un tribunal, consacré par l’article 6 de la Convention, serait illusoire si l’ordre juridique interne d’un Etat contractant permettait qu’une décision judiciaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d’une partie. L’exécution d’un jugement ou arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit donc être considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l’article 6 (voir les arrêts Immobiliare Saffi c. Italie [GC], no 22774/93, § 63 in fine, CEDH 1999-V, et Hornsby c. Grèce du 19 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997‑II, § 40). Dans le contexte d’une procédure opposant l’administration à un justiciable et relative à une « contestation » sur des « droits et obligations de caractère civil » de ce dernier, cela implique l’obligation pour l’administration de se plier au jugement ou à l’arrêt prononcé à l’issue de la procédure. Si elle refuse ou omet de s’exécuter, ou tarde à le faire, les garanties de l’article 6 § 1, dont a bénéficié le justiciable pendant la phase judiciaire de la procédure, perdraient toute raison d’être (arrêt Hornsby précité, § 41 ; voir aussi, par exemple, Antonetto c. Italie, no 15918/89, 20 juillet 2000, §§ 27-28, non publié).
La Cour en déduit que les circonstances dénoncées par la requérante doivent être examinées sous le seul angle de l’article 6 de la Convention et du droit à l’exécution des décisions judiciaires définitives (voir Mafille c. France, (déc.), no 56402/00, 6 juin 2002, non publié).
Ceci étant, la Cour constate, avec le Gouvernement, que la commission nationale d’aménagement foncier, par sa décision du 27 juin 2000, a statué sur les demandes de la requérante concernant l’attribution des parcelles de terres. Il s’ensuit que les autorités compétentes ont effectivement exécuté l’arrêt rendu le 12 avril 1996 par le Conseil d’Etat qui avait annulé les décisions précédentes. Le simple désaccord de la requérante avec la décision de la commission nationale d’aménagement foncier ne saurait suffire à conclure au refus, de la part des autorités nationales, d’exécuter l’arrêt du Conseil d’Etat.
A titre subsidiaire, la Cour relève que le désaccord de la requérante avec la décision du 27 juin 2000 aurait pu, en revanche, la conduire à former un recours. Or, l’examen du dossier ne fait pas apparaître que la requérante ait intenté un tel recours. Dans ces circonstances, la condition de l’épuisement préalable des voies de recours internes prévue par l’article 35 § 1 de la Convention n’est pas remplie en ce qui concerne cet aspect du grief.
Partant, ce grief dans son ensemble est manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention, et doit être rejeté conformément à l’article 35 § 4 de la Convention.
2. La requérante se plaint de la durée de la procédure et invoque l’article 6 § 1 de la Convention.
Le Gouvernement ne s’oppose pas à cette thèse. Il expose que la période à prendre en considération pour le calcul du délai raisonnable débute le 24 novembre 1982, date du dépôt du recours de la requérante et de son époux contre la décision du 8 juillet 1982 de la commission départementale, et se termine le 27 juin 2000. En particulier, il relève que, si le tribunal administratif de Nantes a jugé très rapidement les recours contre les décisions des commissions départementales, la procédure devant le Conseil d’Etat a été relativement longue, puisque la requête a été jugée en dix ans par la Haute juridiction. Toutefois, selon le Gouvernement, ce délai n’est aucunement imputable à la juridiction administrative, mais résulte pour l’essentiel de la durée de la période nécessaire au ministre de l’agriculture pour produire son premier mémoire en défense (9 ans).
Par ailleurs, le Gouvernement considère que les opérations de remembrement revêtent une complexité particulière tant par leur contenu que par leurs procédures. Enfin, en ce qui concerne la procédure d’exécution, le Gouvernement note qu’elle a duré quatre ans. Il considère également que la requérante aurait pu saisir la section du contentieux du Conseil d’Etat d’une demande d’astreinte pour obtenir une exécution plus rapide (voir l’arrêt du Conseil d’Etat du 30 mars 2001, M. et Mme Ribstein). Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Cour eu égard à la durée de la phase qui s’est déroulée devant le Conseil d’Etat.
La requérante ne met pas en cause la période à prendre en considération pour le calcul du délai raisonnable établie par le Gouvernement, et souligne le caractère déraisonnable de la durée de la procédure.
Dans ces conditions, la Cour considère que la période à considérer sous l’angle du « délai raisonnable » de l’article 6 § 1 débute au plus tard le 24 novembre 1982, date à laquelle la requérante saisit le tribunal administratif de Nantes d’un recours en annulation de la première décision de la commission départementale d’aménagement foncier du 8 juillet 1982. La période à considérer a pris fin le 27 juin 2000, avec la décision de la commission nationale d’aménagement foncier.
Elle a donc duré dix-sept ans, sept mois et trois jours, dont dix ans, deux mois et vingt-cinq jours pour le seul Conseil d’Etat.
La Cour estime, à la lumière des critères dégagés par les organes de la Convention en matière de « délai raisonnable » (complexité de l’affaire, comportement du requérant et des autorités compétentes), et compte tenu de l’ensemble des éléments en sa possession, que ce grief doit faire l’objet d’un examen au fond.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, le grief de la requérante tiré de la durée excessive de la procédure engagée le 24 novembre 1982 devant le tribunal administratif de Nantes ;
Déclare la requête irrecevable pour le surplus.
S. DolléA.B. Baka
GreffièrePrésident
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