SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête No 18873/91
présentée par Anne-Marie COURTET
contre la France
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 2 mars 1994 en présence de
MM. H. DANELIUS, Président en exercice
G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
M. K. ROGGE, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 29 octobre 1990 par Anne-Marie
COURTET contre la France et enregistrée le 26 septembre 1993 sous le
No de dossier 18873/91 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
11 mai 1993 et les observations en réponse présentées par la requérante
le 25 juillet 1993 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
A. Circonstances particulières de l'affaire
La requérante, ressortissante française, née en 1922, réside à
Guidel et est agricultrice. Elle est représentée devant la Commission
par son fils Michel Le Chaton, professeur.
Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les parties
peuvent se résumer comme suit :
La requérante a porté plainte avec constitution de partie civile
en 1975, 1981 et 1982 pour faux et usage de faux en écritures
publiques, fabrication de faux certificats et tentatives d'escroquerie
contre le maire de la commune de Guidel, décédé en 1983, son successeur
et divers conseillers municipaux en fonction entre 1971 et 1977.
Par arrêt du 23 août 1975, la Cour de cassation chargea la
chambre d'accusation de la cour d'appel de Caen de l'instruction, en
vertu de l'article 681 du Code de procédure pénale, qui dispose que
lorsque le maire d'une commune est susceptible d'être inculpé d'un
délit commis dans l'exercice de ses fonctions, l'instruction en est
confiée à une chambre d'accusation.
Par arrêts des 8 juillet 1981 et 18 septembre 1985, la chambre
d'accusation de la cour d'appel de Caen a ordonné la poursuite de
l'information des chefs de faux et usage de faux en écritures
publiques.
Le 14 décembre 1982, la requérante et son fils sollicitèrent, en
application de l'article L 316-5 du Code des communes, l'autorisation
auprès du tribunal administratif de Rennes de se constituer partie
civile au nom et pour le compte de la commune de Guidel dans les
affaires pénales en cours qu'ils avaient personnellement engagées. Ils
invoquaient le préjudice moral subi par la commune du fait des
comportements répréhensibles dont les élus locaux se seraient rendus
coupables.
Le 16 décembre 1982, la demande des requérants fut transmise à
la commune laquelle, en ne produisant aucune réponse, fut réputée avoir
refusé d'exercer les actions visées par cette demande.
Par décision du 14 février 1983, le tribunal administratif de
Rennes rejeta la demande. Il rappela que les actions en cause avaient
trait à des litiges opposant les intéressés à la commune et se reliant
à des procédures d'expropriation au profit de la commune de terrains
de la requérante. Dès lors, l'opposition d'intérêts existant entre la
collectivité publique et les intéressés ne justifiait pas l'octroi de
l'autorisation sollicitée.
Le 23 février 1983, la requérante et son fils saisirent le
Conseil d'Etat d'un pourvoi selon les règles fixées par les articles
L 316-7 et R 316-3 du Code des communes. La commune présenta ses
observations le 14 mars 1983. Le 16 mars 1983, le préfet, commissaire
de la République du département du Morbihan, déposa son rapport. Le
22 mars 1983, le ministre de l'Intérieur présenta ses observations.
Le 4 août 1986, la requérante s'enquit auprès du Conseil d'Etat
de l'état de la procédure, en faisant valoir qu'il ne lui avait été
communiqué aucun numéro d'enregistrement, mémoire en défense ou
éventuelle décision du Premier ministre.
Le 23 décembre 1986, le président de la section de l'Intérieur
du Conseil d'Etat informa la requérante que la section avait donné son
avis lors de sa séance du 13 avril 1983, et que le dossier était
retourné, le 19 mai 1983, au ministère de l'Intérieur.
Les 3 janvier et 30 mai 1987, la requérante s'informa de l'état
de la procédure auprès du ministre de l'Intérieur.
Par décret du 8 juillet 1987, le Premier ministre rejeta le
recours de la requérante et de son fils.
Il considéra que les agissements imputés à certains conseillers
municipaux n'avaient pas causé à la commune un préjudice dont elle
serait fondée à demander réparation et que l'action dont l'autorisation
était sollicitée ne pouvait être regardée, en l'état de l'instruction,
comme ayant des chances sérieuses de succès.
Le 27 octobre 1987, le Conseil d'Etat fut saisi par la requérante
d'un recours en annulation de ce décret.
Le 23 décembre 1987, le Conseil d'Etat communiqua le dossier au
ministre de l'Intérieur, puis, le 3 novembre 1989, au Premier ministre,
qui déposa ses observations le 14 décembre 1989. La requérante déposa
ses observations en réplique le 17 janvier 1990.
Par arrêt du 29 juin 1990, le Conseil d'Etat rejeta le recours.
Il fit notamment valoir les motifs suivants :
"Considérant (...) qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que
le Premier ministre ait commis une erreur manifeste
d'appréciation en estimant, pour rejeter la demande [des
intéressés], que les agissements imputés par les requérants à
certains conseillers municipaux de la commune de Guidel ne
paraîssaient pas avoir causé à ladite commune un préjudice dont
celle-ci serait fondée à demander réparation et qu'ainsi,
l'action qu'ils demandaient l'autorisation d'exercer au nom de
la commune ne pouvait être regardée, en l'état de l'instruction,
comme ayant des chances sérieuses de succès".
B. Droit interne pertinent
Les articles pertinents du Code des communes sont les articles:
L 316-5. Tout contribuable inscrit au rôle de la commune a le
droit d'exercer, tant en demande qu'en défense, à ses frais et risques,
avec l'autorisation du tribunal administratif, les actions qu'il croit
appartenir à la commune, et que celle-ci, préalablement appelée à en
délivrer [délibérer], a refusé ou négligé d'exercer.
L 316-7. Le pourvoi devant le Conseil d'Etat est introduit et
jugé selon la forme administrative.
La commune est mise en cause et la décision a effet à son égard.
R 316-3. Le pourvoi devant le Conseil d'Etat est, à peine de
déchéance, formé dans le mois qui suit, soit l'expiration du délai
imparti au tribunal administratif pour statuer, soit la notification
de l'arrêté portant refus.
Il est statué sur le pourvoi dans un délai de deux mois à compter
de son enregistrement au Secrétariat Général du Conseil d'Etat.
GRIEFS
La requérante allègue que l'instance qu'elle a introduite devant
les juridictions administratives, pour se voir autorisée à se
constituer partie civile au nom et pour le compte de la commune, n'a
pas satisfait aux prescriptions de l'article 6 par. 1 de la Convention
en ce qui concerne le délai, l'équité et la publicité de la procédure
devant le Conseil d'Etat.
Elle fait valoir que la procédure introduite le 14 décembre 1982
devant le tribunal administratif a abouti, le 29 juin 1990, soit près
de 7 ans et 7 mois plus tard, à l'arrêt du Conseil d'Etat.
Elle expose d'autre part que l'avis émis le 13 avril 1983 par le
Conseil d'Etat n'a pas été joint à la procédure, qu'elle n'a pas été
informée de la date de l'audience devant le Conseil d'Etat et qu'il ne
lui a pas été possible de développer oralement ses observations
écrites.
Elle considère que l'aboutissement de cette procédure procède
d'une ingérence du pouvoir administratif dans le pouvoir judiciaire
lors de l'audience devant le Conseil d'Etat.
PROCEDURE
La présente requête a été enregistrée le 26 septembre 1991.
Le 29 octobre 1990, la Commission a décidé de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à présenter
par écrit des observations sur la recevabilité et le bien-fondé des
griefs tirés de la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en
ce qui concerne la procédure devant les juridictions administratives
et de déclarer la requête irrecevable pour le surplus ( griefs tirés
d'une prétendue violation de l'article 7 de la Convention et de
l'article 1er du Protocole additionnel).
Le Gouvernement défendeur a présenté ses observations le
11 mai 1993 et la requérante y a répondu le 25 juillet 1993.
EN DROIT
La requérante allègue que la demande d'autorisation de se
constituer partie civile au nom de la commune, dont elle a saisi les
juridictions administratives, n'a pas été entendue dans un délai
raisonnable. Elle allègue de ce fait la violation de l'article 6 par.
1 (art. 6-1) de la Convention, qui dispose :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un
tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses
droits et obligations de caractère civil..."
Le Gouvernement soulève d'emblée deux exceptions
d'irrecevabilité, tirées de l'incompatibilité ratione materiae de la
requête avec les dispositions de la Convention ainsi que du défaut de
qualité de la victime.
Le Gouvernement soutient en premier lieu qu'aucun droit de
caractère civil n'est en jeu dans cette affaire. D'une part,
l'autorisation de plaider ne serait pas, selon lui, un droit protégé
par la Convention. D'autre part, l'action que la requérante souhaitait
exercer appartenait à la commune, et concernait donc les intérêts de
cette collectivité locale et non des droits et obligations de caractère
civil dont la requérante aurait été titulaire. De ce fait, la requête
est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la
Convention.
Le Gouvernement allègue d'autre part que la requérante ne dispose
pas de la qualité de victime au regard de l'article 25 (art. 25) de la
Convention. Appartenant à la commune, l'action revendiquée par la
requérante est celle de tous les contribuables, de sorte qu'elle
s'apparente à l'actio popularis, que les instances de la Convention
refusent d'examiner. Le Gouvernement ajoute qu'en tout état de cause,
la requérante conservait le droit de plaider en son nom propre, ce
qu'elle n'a pas manqué de faire.
A titre subsidiaire, au cas où les instances de la Convention
estimaient l'article 6 (art. 6) applicable, le Gouvernement soutient
que la durée de la procédure était raisonnable.
Il affirme qu'avant le 27 octobre 1987, date de l'enregistrement
du recours de la requérante devant le Conseil d'Etat, aucun tribunal
au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention n'était saisi, dans
la mesure où le tribunal administratif et le Conseil d'Etat ont agi
comme organismes administratifs.
Saisi dans sa fonction contentieuse le 27 octobre 1987, le
Conseil d'Etat a rendu son arrêt le 29 juin 1990, soit après deux ans
et huit mois. Le Gouvernement justifie ce délai en se référant au
caractère peu ordinaire de cette procédure, qui expliquerait les
hésitations du Conseil d'Etat. La complexité et le caractère
interministériel des problèmes en cause ont finalement déterminé cette
juridiction à communiquer le dossier au Premier ministre, le
3 novembre 1989. Huit mois plus tard, l'affaire était jugée en section
par le Conseil d'Etat, c'est-à-dire dans l'une de ses formations les
plus solennelles. Le Gouvernement conclut que l'affaire a été jugée
dans un délai raisonnable.
La requérante rappelle en premier lieu qu'aux termes de l'article
L 316-5, "tout contribuable inscrit au rôle de la commune a le droit
d'exercer (...) les actions qu'il croit appartenir à la commune...".
Elle disposait donc bien d'un droit.
Elle ajoute que ce droit est exclusivement réservé aux
contribuables de la commune, c'est-à-dire à ceux qui participent
effectivement aux dépenses de la collectivité et, par ce fait, engagent
leur patrimoine financier personnel. Dès lors, selon elle, l'issue de
son action tendant à obtenir l'autorisation de plaider est déterminante
pour ses droits de caractère civil.
Se référant ensuite à l'arrêt de Geouffre de la Pradelle (Cour
eur. D.H., arrêt du 16 décembre 1992, série A n° 233-B), elle expose
également que le caractère civil d'une action est acquis dès lors que
la décision administrative attaquée porte préjudice aux droits
subjectifs d'un requérant, ce qui serait bien le cas en l'espèce.
Quant à la durée de la procédure, la requérante l'estime
déraisonnable. Elle conteste tout d'abord le point de départ invoqué
par le Gouvernement. La phase pré-contentieuse étant obligatoire en
l'espèce, elle doit, selon elle, être prise en compte dans le calcul
de la durée et les instances de la Convention sont invitées à retenir
la date du 14 décembre 1982 comme point de départ.
La procédure a donc duré sept ans et sept mois au total, dont
sept ans et quatre mois devant le Conseil d'Etat. S'agissant d'une
procédure clairement définie dans le Code des communes, l'argument
relatif à la complexité du droit applicable ne saurait emporter la
conviction. Aucune autre justification n'est valable, selon la
requérante.
La Commission rappelle que la requérante avait demandé
l'autorisation d'ester en justice en lieu et place de la commune qui
avait refusé de le faire, en invoquant le préjudice moral subi par la
collectivité locale du fait des comportements répréhensibles dont
certains élus locaux se seraient rendus coupables.
Devant la Commission la requérante se plaint de la durée de la
procédure relative à cette procédure d'autorisation. Cependant, elle
ne peut invoquer l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention que si
la procédure en question visait à faire décider par un tribunal une
contestation sur un droit de caractère civil de la requérante.
La Commission note en premier lieu que la requérante peut se
prétendre victime au sens de l'article 25 (art. 25) de la Convention
car elle se plaint de la violation d'un droit garanti par la
Convention, en l'occurrence le droit d'obtenir une décision dans un
délai raisonnable.
Elle constate ensuite que la requérante est titulaire d'un droit
au sens de la loi interne, puisque l'article L 316-5 du Code des
communes permet à tout contribuable d'exercer, avec l'autorisation du
tribunal administratif, les actions qu'il croit appartenir à la
commune, au cas où l'autorité publique n'estimerait pas opportun
d'agir.
La Commission estime toutefois que ce droit ne saurait être
considéré comme un droit de caractère civil au sens de l'article 6
(art. 6) de la Convention, dans la mesure où il s'agit d'un droit
purement procédural visant à obtenir une autorisation d'ester en
justice.
La Commission est d'avis en outre qu'en présentant une telle
demande d'autorisation d'agir en justice, le contribuable ne soumet pas
aux juridictions compétentes une contestation préexistante à leur
saisine et ne leur demande pas de trancher sur un droit qui lui soit
propre au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Dans la mesure où cette procédure ne concerne pas une
contestation sur un droit de caractère civil, la Commission conclut que
la requête est incompatible ratione materiae avec les dispositions de
la Convention au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2).
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE
Le Secrétaire de la Le Président en exercice de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (H. DANELIUS)
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