SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 11471/85
présentée par Paul CREMIEUX
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 19 janvier 1989 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
G. BATLINER
H. VANDENBERGHE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 11 mars 1985 par Paul CREMIEUX
contre la France et enregistrée le 28 mars 1985 sous le No de dossier
11471/85 ;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, de nationalité française, est né en 1908 à
Marseille. Il est retraité et réside chez sa compagne à Marseille.
Il est représenté dans la procédure devant la Commission par Mes Jean et
Corinne Imbach, avocats au barreau de Strasbourg.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit :
Le requérant a fait l'objet de poursuites pour infraction à la
législation et à la réglementation des relations financières avec
l'étranger, alors qu'il était Président-Directeur Général de la société
SAPVIN (Société d'Approvisionnements vinicoles) au siège social sis à
Marseille.
En octobre 1976, lors d'une enquête effectuée au sein d'une
société SODEVIM, des documents relatifs à des transactions commerciales
entre la société SAPVIN, la société SODEVIM et des sociétés étrangères
furent saisis.
Suite à ces opérations, les services des douanes effectuèrent du
27 janvier 1977 au 26 février 1980 une succession de quatre-vingt-trois
actes de contrôle sous la forme d'auditions et de visites domiciliaires au
cours desquelles de nouvelles saisies de documents furent opérées.
Conformément à la législation douanière, des procès-verbaux ont été
dressés à l'occasion de ces visites au siège de la société SAPVIN, aux
domicile et résidences du requérant ainsi que chez des tiers.
Ces visites domiciliaires ont été effectuées en vertu des articles
64 et 454 du Code des douanes par des agents de la Direction Nationale
des Enquêtes Douanières (D.N.E.D.), accompagnés d'un officier de police
judiciaire et ont toutes été suivies d'une audition du requérant.
En particulier, le 23 janvier 1979, à sept heures du matin, les
agents de l'administration des douanes, accompagnés d'un officier de
police judiciaire se présentèrent au domicile du requérant, 64 boulevard
de Courcelles, Paris 17e. Ils ont été reçus par le fils du requérant, en
l'absence de ce dernier.
De très nombreux documents - le procès-verbal en mentionne 518 -
comprenant de la correspondance, des contrats, des factures, selon le
requérant, sans lien véritable avec l'objectif visé par les services
douaniers, ont été saisis à cette occasion. Il ressort des attendus
de l'arrêt de la chambre d'accusation de la cour d'appel
d'Aix-en-Provence en date du 30 juillet 1984, se reportant au
procès-verbal du 23 janvier 1979, que le fils du requérant a apposé
son paraphe à côté de la cotation des documents saisis, que le
requérant s'est présenté à son domicile à 9 h 10, qu'il a été ainsi
avisé de la visite domiciliaire de son bureau, que les agents de
l'administration des douanes ont fait signer le procès-verbal par le
requérant et par son fils et que le requérant a pu compulser les
documents saisis, ce que ce dernier dément véhémentement.
En ce même 23 janvier 1979, une autre visite domiciliaire fut
opérée chez la compagne du requérant, chez laquelle il résidait le plus
souvent. Le domicile de sa compagne serait donc également une résidence
privée du requérant.
Les agents de la D.N.E.D. se présentèrent à 8 h du matin afin de
procéder à un contrôle. Aux dires du requérant, ils auraient suivi sa
compagne jusque dans sa salle de bain, celle-ci souhaitant revêtir un
peignoir. Les services des douanes procédèrent alors à la saisie de
nombreux documents personnels de l'intéressée. Ce même jour, il y eut
d'autres visites domiciliaires chez de tierces personnes en relations
professionnelles avec le requérant et sa société.
Celui-ci a été entendu le lendemain 24 janvier 1979.
En date du 16 février 1979, au siège de la société SAPVIN, le
coffre privé du requérant fut ouvert et dix-sept documents furent
saisis.
Une nouvelle audition du prévenu eut lieu le 17 mai 1979.
Sur plainte de la Direction interrégionale des douanes de la
Méditerranée, une information judiciaire a été ouverte par le parquet de
Marseille et le juge d'instruction fut saisi de cette affaire le 16 juin
1981. Dans le cadre de cette procédure d'instruction poursuivie devant le
tribunal de grande instance de Marseille, le requérant contestait la
régularité des opérations de perquisitions domiciliaires et la validité
des procès-verbaux dressé à ces occasions.
D'autre part, le requérant souleva devant le juge d'instruction la
question de la compatibilité de ces mesures douanières de contrôle
effectuées en vertu des articles 64 et 454 du Code des douanes avec
l'article 66 de la Constitution française du 4 octobre 1958, ainsi que la
question de la conformité de ces textes douaniers aux dispositions de
l'article 8 de la Convention européenne des Droits de l'Homme.
Le requérant fut inculpé le 29 novembre 1982.
C'est en raison de ce que le requérant avait soulevé des
irrégularités de forme et de fond quant aux saisies effectuées
entachant la validité des procès-verbaux que, par ordonnance du 24
avril 1984, le juge d'instruction communiqua pour avis au parquet de
Marseille la procédure d'information ouverte contre "Paul Cremieux et
autres", inculpés d'infraction à la législation des changes.
L'administration des douanes et le ministère public ayant conclu à
la validité des procès-verbaux et à la régularité de forme et de fond des
visites domiciliaires critiquées par le requérant, le juge d'instruction,
par ordonnance du 22 juin 1984, saisit directement la chambre d'accusation
de la cour d'appel d'Aix-en-Provence.
Par arrêt du 30 juillet 1984, la chambre d'accusation de la cour
d'appel se déclara incompétente pour statuer sur la constitutionnalité des
articles 64 et 454 du Code des douanes "sous quelque forme et à quelque
sujet que cette inconstitutionnalité soit soutenue", déclara valable quant
à la forme et quant au fond tous les procès-verbaux attaqués, mais ne se
prononça pas sur la question soulevée par le requérant quant à la
compatibilité des mesures douanières litigieuses avec l'article 8 de la
Convention.
Le requérant forma un pourvoi en cassation, déclaré recevable, aux
fins de voir la juridiction suprême casser l'arrêt de la chambre
d'accusation de la cour d'appel. Ainsi, la Cour de cassation se prononça
le 21 janvier 1985 en rejetant le pourvoi et en estimant l'arrêt de la
cour d'appel régulier.
La motivation de cet arrêt de cassation est la suivante :
L'appréciation de la constitutionnalité des articles 64 et 454 du
Code des douanes résultant d'une législation de 1966 non abrogée "échappe
à la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire", "qu'en outre, les
dispositions qu'ils (articles 64 et 454) contiennent répondent aux
exigences de l'article 8 de la Convention européenne des Droits de l'Homme
et des Libertés fondamentales".
L'administration des douanes ayant consenti à une transaction avec
le prévenu, l'action publique se trouvait ainsi éteinte et la
procédure pénale a fait l'objet d'une ordonnance de non-lieu au
bénéfice du requérant, le 16 juin 1987.
Il s'ensuit que, suite à cette ordonnance de non-lieu, il n'y a
pas eu renvoi de l'affaire devant la chambre correctionnelle.
GRIEFS
Le requérant allègue pour l'essentiel la violation de l'article 8
de la Convention. Il allègue aussi la violation des articles 6 par. 3 et
10 combiné avec l'article 8 de la Convention.
Le requérant se plaint, lors des perquisitions douanières opérées
à son domicile parisien et en sa résidence chez sa compagne, d'une
"immixtion intolérable dans sa vie privée" et dans sa vie
professionnelle.
Selon le requérant, les visites domiciliaires, notamment celle du
23 janvier 1979, de même que les saisies effectuées au cours de ces
visites ont été réalisées dans des conditions telles que ces
investigations constituent à ses yeux non seulement une violation de
l'article 66 de la Constitution française de 1958, mais aussi le
non-respect des dispositions de l'article 8 de la Convention.
Le requérant souligne la gravité des faits en faisant remarquer
que, lors de ces visites, des informations d'ordre privé et professionnel
furent interceptées, de même qu'un certain nombre de correspondances du
conseil du requérant. A l'appui de sa demande, le requérant fait observer
que parmi les documents saisis, nombreux étaient ceux n'ayant absolument
aucun lien avec l'enquête puisqu'il y eut plusieurs restitutions.
De plus, le requérant fait valoir "l'intrusion scandaleuse" des
services des douanes au domicile de sa compagne, domicile constituant une
de ses résidences privées, ainsi que la saisie de nombreux documents dans
le bureau personnel de sa compagne.
En alléguant une violation de l'article 8 de la Convention, le
requérant fait valoir l'absence de base légale ainsi que le défaut du
caractère nécessaire de la mesure d'ingérence.
Quant à l'absence de base légale, il fait valoir que l'article 64
du Code des douanes autorise, dans le cadre d'une enquête, les agents des
douanes à procéder à des visites domiciliaires pendant le jour,
accompagnés d'un officier de police judiciaire mais sans qu'il leur soit
nécessaire d'obtenir une commission rogatoire de l'autorité judiciaire,
c'est-à-dire sans autorisation préalable du juge.
Ainsi, l'article 64 du Code des douanes serait en contradiction
avec l'article 66 de la Constitution française qui érige l'autorité
judiciaire en gardienne de la liberté individuelle. Cette disposition de
la Constitution a fait l'objet de deux décisions interprétatives
concernant respectivement la fouille de véhicules et les perquisitions
domiciliaires en matière de répression des fraudes fiscales. Dans cette
deuxième décision, l'article 89 relatif à la recherche d'infraction en
matière d'impôt sur le revenu et de taxe sur le chiffre d'affaires a été
déclaré inconstitutionnel parce qu'il permettait la conduite
d'investigations telles des visites domiciliaires sans intervention
préalable de l'autorité judiciaire, gardienne "de la liberté individuelle
sous tous ses aspects" (Conseil constitutionnel 29 décembre 1983).
Par analogie, le requérant soutient l'inconstitutionnalité de
l'article 64 et de son complément, l'article 454 du Code des douanes, et
de ce fait soulève l'absence de base légale des visites domiciliaires
effectuées chez lui en vertu desdits articles prétendus
inconstitutionnels.
Le requérant soulève aussi le fait que les articles 64 et 454 du
Code des douanes sont issus respectivement de la loi du 6 août 1791 et de
l'ordonnance du 30 mai 1945. Or, lors de la promulgation de ces textes,
le droit français ne prévoyait pas encore de contrôle de
constitutionnalité.
De plus, d'après l'adage "lex posterior priori derogat" la
Constitution française aurait tacitement abrogé ces textes. Il en
découlerait que l'ingérence des autorités publiques à ses domicile et
résidences ne serait nullement conforme aux prescriptions de l'article 8
de la Convention en ce que ces mesures ne seraient pas fondées sur "une
disposition de droit écrit toujours en vigueur et dont la validité
juridique aura été reconnue régulièrement dans le système
constitutionnel".
Quant aux buts que viserait l'ingérence incriminée, le requérant
fait valoir que l'article 8 de la Convention énonce limitativement les
intérêts jugés utiles à préserver.
Ainsi, le requérant relève qu'en l'espèce "les ingérences
considérées n'étaient ni nécessaires à la sécurité nationale, ni
nécessaires à la sûreté publique, ni nécessaires au bien-être économique
du pays". La "nécessité de prévenir des infractions" est, selon le
requérant, également à écarter ici puisqu'en l'espèce il s'agit de
répression de l'infraction et non de prévention.
Quant à "la défense de l'ordre", le requérant fait valoir que ce
but ne dispense pas les services des douanes de l'obtention d'une
autorisation judiciaire préalable. D'après lui, la défense de l'ordre ne
justifie pas les conditions dans lesquelles se sont réalisées les visites
domiciliaires et saisies critiquées.
Quant à la nécessité de l'ingérence, le requérant soutient que
cette ingérence doit être "nécessaire", c'est-à-dire correspondre à un
besoin social impérieux. Le requérant fait ici référence à l'affaire
Handyside (Cour Eur. D.H., arrêt du 7 décembre 1976, série A n° 24, p. 17,
par. 48).
Ainsi, le requérant se plaint de ce que les conditions de
proportionnalité entre la mesure d'ingérence et le but légitime poursuivi,
toujours d'après la jurisprudence Handyside, ne soient pas remplies.
Le requérant conclut à une inconciliabilité de l'article 64 du
Code des douanes avec la Convention et à une méconnaissance de la part de
la Cour de cassation de la violation de l'article 8 par les agents du
service des douanes lors des visites domiciliaires effectuées chez lui et
sa compagne en vertu des articles 64 et 454 dudit Code.
Le requérant se plaint en outre d'une violation de l'article 6
par. 3 de la Convention en ce que des formalités substantielles, lors des
investigations des services douaniers, n'auraient pas été respectées et de
l'article 10 combiné avec l'article 8 en ce qu'il y a eu saisie de
correspondances privées.
PROCEDURE
La requête a été introduite le 11 mars 1985 et enregistrée le
28 mars 1985.
Le 29 février 1988, la Commission a décidé de donner
connaissance de la requête au Gouvernement de la France, en
application de l'article 42 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et
d'inviter celui-ci à présenter par écrit ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de celle-ci.
Le Gouvernement a présenté ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête le 22 juin 1988 et les
observations en réponse du requérant sont parvenues le 5 octobre 1988.
EN DROIT
1. Le requérant fait valoir pour l'essentiel des griefs tirés de
l'article 8 (art. 8) de la Convention, mais il allègue aussi la violation de
l'article 6 par. 3 (art. 6-3) et celle de l'article 10 combiné avec l'article 8
(art. 8) de la Convention.
Pour ce qui est de l'article 8 (art. 8) de la Convention, le requérant
s'est plaint des perquisitions domiciliaires et des saisies de documents
opérées par les agents de la Direction Nationale des Enquêtes Douanières, entre
le 27 janvier 1977 et le 26 février 1980, à son domicile et à celui de sa
compagne, lequel constituait aussi une de ses résidences.
Il a soutenu à cet égard qu'elles ont porté atteinte à son droit au
respect du domicile, de la vie privée et de la correspondance dans la mesure où
les formalités n'ont pas été respectées et que la plupart des documents saisis
n'auraient aucun rapport avec l'enquête.
2. Le Gouvernement défendeur soulève d'emblée une exception
d'irrecevabilité tirée de ce que l'épuisement des voies de recours internes ne
serait pas réalisé en tant que la requête se fonde sur la prétendue violation
de l'article 8 (art. 8) de la Convention.
Il fait valoir que le requérant disposait de deux voies de recours pour
mettre en cause la responsabilité de l'Etat au moyen d'une action en dommages
et intérêts.
D'une part, le requérant n'a pas exercé devant les juridictions
françaises le recours mettant en jeu la responsabilité de l'administration des
douanes pour faute commise par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions,
recours prévu à l'article 401 du Code des douanes. Le Gouvernement relève que
le droit douanier donne au citoyen une garantie que n'offre ni le droit fiscal
ni le droit commun, à savoir une indemnisation et le versement de dommages et
intérêts en cas de visites domiciliaires sans résultat ou en cas de saisie
injustifiée, même en l'absence de toute faute de service. L'indemnité prévue à
l'article 403 du Code des douanes est certes symbolique mais le montant des
dommages et intérêts n'est pas limité à un maximum.
D'autre part, dans la mesure où pour le requérant ces perquisitions
s'apparentaient à une voie de fait, il lui appartenait de saisir le juge
judiciaire sur la base de l'article 184 du Code pénal relatif aux abus
d'autorité contre les particuliers. Il pouvait à cet égard s'appuyer sur la
jurisprudence de la cour d'appel de Paris notamment (1ère chambre 23 octobre
1984) qui a rappelé que "bien que se rattachant à l'application des articles 64
et 454 du Code des douanes, pourraient constituer une voie de fait la saisie ou
la rétention illégale de documents purement privés n'ayant manifestement aucun
rapport avec les opérations financières ou commerciales ayant motivé
l'intervention de l'Administration".
Le requérant a admis n'avoir usé d'aucune de ces voies de droit mais il
a soutenu, pour sa part, que celles-ci n'avaient, dans les circonstances de
l'espèce, aucune chance d'aboutir et ne constituaient dès lors, pas un recours
efficace permettant d'obtenir au plan interne réparation du préjudice allégué.
Il a souligné qu'il a poursuivi jusqu'en cassation les voies de droit
adéquates pour connaître de la régularité et de la validité des saisies
effectuées et des procès-verbaux dressés par la suite et la Cour de cassation,
dans son arrêt du 21 janvier 1985, s'est prononcée à cet égard, considérant les
dispositions des articles 64 et 454 du Code des douanes en conformité avec les
exigences de l'article 8 (art. 8) de la Convention.
La Commission rappelle qu'à maintes reprises elle a affirmé que
l'épuisement des voies de recours internes n'implique l'utilisation de voies de
droit que pour autant qu'elles sont efficaces ou suffisantes, c'est-à-dire
susceptibles de remédier à la situation en cause (voir en particulier Cour Eur.
D.H., arrêt De Jong, Baljet et Van den Brink, arrêt du 22 mai 1984, série A no
77, p. 19, par. 39). En effet, un requérant est tenu de faire un "usage
normal" des recours vraisemblablement efficaces et suffisants pour porter
remède à ses griefs (voir par exemple No 9697/82, J. et autres c/ Irlande,
déc. du 7.10.1983, D.R. 34 p. 131).
Quant à la première voie de droit proposée par le Gouvernement
défendeur, à savoir celle prévue à l'article 401 du Code des douanes, le
Gouvernement ne cite aucune jurisprudence permettant de conclure que dans un
cas semblable au cas d'espèce, un tel recours serait susceptible de porter
remède à la violation alléguée, tel qu'il ressort de la jurisprudence des
organes de la Convention.
La Commission constate que le Gouvernement n'a pas été en mesure de
faire état d'une jurisprudence qui soit véritablement établie, et qui aurait
ouvert au requérant un recours efficace, en la circonstance, au regard de
l'article 26 (art. 26) de la Convention.
Quant à la deuxième voie de droit suggérée par le Gouvernement, la
Commission relève qu'elle ne vise que les formalités de la saisie et le fait de
savoir si les documents saisis en l'espèce avaient ou non un lien avec
l'enquête. Le requérant ayant contesté la régularité des procès-verbaux et par
là-même la validité des saisies effectuées dans le cadre d'une procédure
poursuivie jusqu'en cassation où la plus haute juridiction judiciaire s'est
prononcée par un arrêt en date du 21 janvier 1985, il ne saurait lui être
opposé de ne pas avoir utilisé une voie de droit dont le but est pour
l'essentiel le même, à savoir contester la conformité des saisies effectuées
avec les exigences de l'article 8 (art. 8) de la Convention.
Il s'ensuit que l'exception de non-épuisement des voies de recours
internes soulevée à cet égard par le Gouvernement français ne saurait être
retenue.
3. La Commission examinera maintenant le point de savoir si les faits
dénoncés par le requérant font apparaître une ingérence dans ses droits
garantis par l'article 8 (art. 8) de la Convention et, dans l'affirmative, si
ces ingérences peuvent se justifier au regard du paragraphe 2 de cette même
disposition.
Cet article est ainsi libellé :
"1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et
familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans
l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est
prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans
une société démocratique, est nécessaire à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du
pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des
infractions pénales, à la protection de la santé ou de la
morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui."
Se référant à sa jurisprudence récente (cf. notamment Chappell
c/Royaume-Uni, rapport Comm. 14.10.1987, par. 96 et suiv. à paraître
dans la série B et No 10828/84, déc. 6.10.1988, Funcke c/France à
paraître dans D.R.), la Commission considère que ces mesures
constituent une ingérence dans l'exercice par le requérant de ses droits
reconnus au paragraphe premier de l'article 8 (art. 8), notamment de son droit
au respect du domicile et d'une manière générale de sa vie privée.
Le paragraphe 2 de l'article 8 (art. 8-2) autorise cependant certaines
restrictions à l'exercice de ces droits et il y aura lieu d'examiner
si les ingérences prévues par la législation française entrent dans le
cadre dudit paragraphe.
Pour le Gouvernement, tel a bien été le cas en l'espèce. Il
reconnaît cependant qu'au moment des faits le droit de visite
s'exerçait sans qu'il fût nécessaire d'obtenir au préalable
l'autorisation d'un magistrat. L'obligation préalable d'une
ordonnance délivrée par un juge n'a en effet été instituée que par la
loi no 86-1317 du 30 décembre 1986. Toutefois, selon le Gouvernement,
cette innovation n'a pas eu pour effet d'inaugurer un contrôle
judiciaire sur les visites domiciliaires qui n'aurait pas existé
auparavant. Avant l'entrée en vigueur de cette loi, ce contrôle
s'exerçait a posteriori, notamment par la possibilité de saisine du
juge sur la base de la voie de fait.
Le requérant, quant à lui, conteste l'ensemble des arguments
avancés par le Gouvernement à cet égard.
La Commission estime que cette partie de la requête pose des
problèmes complexes quant aux points de savoir si la mesure
d'ingérence "était prévue par la loi", si elle poursuivait un des buts
énoncés au paragraphe 2 de la disposition susmentionnée et, enfin, si
elle était "nécessaire" dans une société démocratique.
La Commission a procédé à un examen préliminaire de l'ensemble
des arguments des parties. Elle estime que des questions sérieuses se
posent sur le terrain de l'article 8 (art. 8) de la Convention, lesquelles
nécessitent un examen au fond.
3. Le requérant se plaint en outre d'une violation de l'article 6 par. 3
(art. 6-3) de la Convention en ce que des formalités substantielles, lors des
investigations des services douaniers, n'auraient pas été respectées et de
l'article 10 (art. 10+8) combiné avec l'article 8 en ce qu'il y a eu saisie de
correspondances privées.
La Commission considère que ces griefs ne sauraient être dissociés de
ceux que le requérant fait valoir au regard de l'article 8 (art. 8) de la
Convention en ce qu'ils reposent sur les mêmes faits.
Il s'ensuit que la requête ne saurait être manifestement mal fondée au
sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Elle doit, dès lors,
être déclarée recevable, aucun motif d'irrecevabilité
n'ayant été relevé.
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)