QUATRIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 33828/96
présentée par Gabriela CZERWIŃSKA et autres
contre la Pologne
La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant le 30 septembre 2003 en une chambre composée de
SirNicolas Bratza, président,
MmeV. Strážnická,
MM.M. Fischbach,
J. Casadevall,
R. Maruste,
L. Garlicki,
MmeE. Fura-Sandström, juges,
et de M. M. O’Boyle, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 24 octobre 1995,
Vu l’article 5 § 2 du Protocole no 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, Gabriela Czerwińska, Ewa Baca, Ewa Grażyna Bućko, Janina Bryll, Baraba Dębowiecka, Jan Dębowiecki, Marian Dygałowicz, Renata Lipniak, Krystyna Mnich, Krystyna Mierzwa, Otylia Mośka, Wanda Spora, sont des ressortissants polonais résidant en Pologne. Ils sont représentés devant la Cour par Maîtres Piotr Solhaj et Krzysztof Tor, avocats à Cracovie.
Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
La loi du 31 janvier 1989, votée avant que la Pologne ne s’engage dans un processus de transformations important, voulait harmoniser les salaires des agents de l’Etat du secteur administratif (sfera budżetowa) avec ceux du secteur productif (sfera produkcyjna). Elle introduisait un indice d’indexation des salaires du secteur administratif, correspondant au moins à 106% du salaire moyen d’un employé du secteur productif. Cet indice devait être atteint au plus tard avant la fin de l’année 1992.
La loi des finances pour l’année 1991 ramena l’indice à 103%.
La loi du 26 septembre 1991, modifiant la loi de finances pour l’année 1991, supprima l’indexation pour le second semestre de l’année 1991 et introduisit un système de remboursement de la différence des salaires sous la forme d’un capital. Le paiement fut différé et devait avoir lieu au début de l’année 1992.
Le 29 janvier 1992, la Cour constitutionnelle (Trybunał Konstutucyjny) estima que cette dernière loi était contraire à la Constitution. Selon l’ordre juridique polonais à l’époque des faits, la décision de la Cour constitutionnelle devait être soumise au Parlement, lequel, s’il l’estimait justifiée, pouvait modifier le texte en question.
Le législateur ne procéda à aucun changement. Afin de satisfaire les revendications des agents du secteur public, le législateur, en adoptant la loi du 30 avril 1993 sur les fonds nationaux d’investissement (o narodowych funduszach inwestycyjnych), décida de leur octroyer des « certificats de compensation » (rekompensacyjne świadectwo udziałowe), pouvant être échangés contre des actions. La loi ne précisa toutefois ni les modalités ni les délais d’octroi de ces certificats.
Les requérants étaient à l’époque des faits employés dans une école secondaire de Pszczyna. Le 14 mai 1993, ils engagèrent une action contre le Trésor public, représenté par le recteur de l’académie de Katowice et le directeur de leur école, tendant à se voir rembourser la différence entre les salaires perçus en application de la loi de 1991 et ceux auxquels ils auraient eu droit en vertu de la loi de 1989. Ils s’appuyèrent sur la décision de la Cour constitutionnelle citée ci-dessus, déclarant anticonstitutionnelles les dispositions pertinentes de la loi de 1991.
Le 28 février 1995, le tribunal de district (Sąd Rejonowy) de Pszczyna rejeta leur demande, décision confirmée en appel le 18 mai 1995 par le tribunal régional (Sąd Wojewódzki) de Katowice. Les juges relevèrent que la partie de la requête dirigée contre le recteur était irrecevable dans la mesure où celui-ci n’avait aucune qualité pour être partie à ce procès (brak legitymacji procesowej biernej), et que celle dirigée contre le directeur était sans fondement. En effet, la loi de 1989 n’introduisait pas une augmentation automatique des salaires, mais permettait aux ministres de créer des fonds pour procéder à leur ajustement avec ceux perçus dans le secteur productif. Elle ne désignait pas non plus les catégories des salariés pouvant en bénéficier.
La loi du 6 mars 1997, réaffirma le principe selon lequel l’absence d’indexation des salaires dans les années 1991/92 devait être récompensée et définit la catégorie des personnes ayant droit aux certificats.
La loi de 1999 (Dz.U. 99.72.801) ainsi que son règlement d’application du 9 décembre 1999, modifièrent les modalités de la compensation et remplacèrent les certificats par le paiement d’une certaine somme d’argent. Le règlement établit un échéancier et choisit l’âge des intéressés comme critère de priorité pour obtenir le paiement des sommes dues en établissant un calendrier précis de paiements devant avoir lieu entre 2000 et 2004. Selon le Gouvernement, les paiements sont en cours d’être réalisés.
GRIEFS
Les requérants invoquent l’article 6 § 1 de la Convention et contestent la solution adoptée par les tribunaux. Ils citent l’exemple d’un autre tribunal ayant statué dans une affaire semblable qui avait accueilli la demande des intéressés.
Ils invoquent également en substance l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention et estiment avoir été privés d’une partie de leurs revenus. Ceci, selon eux, aurait des conséquences quant au calcul du montant de leur pension de retraite qui aurait été plus importante si le réajustement du salaire avait eu lieu. Ils jugent enfin trop important le laps de temps écoulé entre la promesse de délivrer les certificats et la date de paiement promise.
EN DROIT
1.Les requérants citent l’article 6 de la Convention dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Ils remettent en cause le raisonnement adopté par les tribunaux et contestent la solution retenue.
La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 19 de la Convention elle a pour tâche d’assurer le respect des engagements résultant de la Convention pour les Parties contractantes. Spécialement, il ne lui appartient pas de connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par une juridiction interne, sauf si et dans la mesure où elles pourraient avoir porté atteinte aux droits et libertés sauvegardés par la Convention, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Par ailleurs, si la Convention garantit en son article 6 le droit à un procès équitable, elle ne réglemente pas pour autant l’admissibilité des preuves ou leur appréciation, matière qui relève dès lors au premier chef du droit interne et des juridictions nationales (Garcia Ruiz c. Espagne, arrêt du 21 janvier 1999, Recueil des arrêts et décisions 1999-I, 118, §28).
Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté conformément à l’article 35 § 3 de la Convention.
2.Les requérants citent également l’article 1 du Protocole no1, dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi (...) »
Ils estiment avoir été privé de leur droit de propriété et avoir été privé du droit de jouir paisiblement de leur bien.
a)Le Gouvernement soulève d’emblée une exception préliminaire d’irrecevabilité tirée de l’incompatibilité ratione temporis du grief. Il estime que les requérants ont été privés de leur droit de propriété avant le 10 octobre 1994, date de la reconnaissance par la Pologne du Protocole no 1 à la Convention.
Les requérants soutiennent que la requête est compatible ratione temporis.
Pour examiner la question de la compatibilité ratione temporis de la requête, la Cour estime qu’il y a lieu d’opérer une distinction selon que le grief porte sur la privation du droit à être augmenté et le mode de calcul de la pension, d’une part, et sur le défaut de paiement des « certificats de compensation », d’autre part.
Quant au premier aspect du grief déduit de la violation de l’article 1 du Protocole no 1, elle accueille les arguments du Gouvernement. En effet, la Cour estime que tant la question de la privation du droit à être augmenté que celle de ses conséquences sur le calcul de la pension sont directement liées aux dispositions de la loi du 26 septembre 1991. Elle considère dès lors que la privation de propriété, à la supposer établie, aurait eu lieu au moment de l’entrée en vigueur de la loi, soit avant le 10 octobre 1994, date de l’entrée en vigueur du Protocole no 1 à l’égard de la Pologne.
La Cour considère que les lois de 1991 et 1993 ont définitivement réglé ces revendications, de sorte qu’au moment de l’entrée en vigueur à l’égard de la Pologne du Protocole no 1 à la Convention, elles n’étaient plus exigibles.
Il s’ensuit que cette partie du grief déduit de la violation de l’article 1 du Protocole no 1 doit être déclarée irrecevable comme incompatible ratione temporis selon l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Quant au second aspect du grief relatif au défaut de paiement pendant un certain laps de temps des sommes dues sous forme de « certificats de compensation » ou de paiement direct, la Cour observe que le gouvernement a continué de légiférer en la matière après la date de ratification du Protocole no 1 à la Convention. Or l’Etat est responsable des actes et omissions se rapportant à un droit garanti par la Convention et ayant eu lieu après la date de ratification de celle-ci ou d’un de ses Protocoles additionnels (arrêt Yagci et Sargin c. Turquie du 8 juin 1995, série A no 319-A, p. 16, § 40 ; Almeida Garrett, Mascarenhas Falcao et autres c. Portugal, arrêt du 11 janvier 2000, CEDH 2000-I).
Les requérants se trouvant donc confrontés à une situation continue, l’exception préliminaire du Gouvernement doit être rejetée
b)Quant au bien-fondé du grief relatif au défaut de paiement pendant un certain laps de temps des sommes dues sous forme de «certificats de compensation» ou de paiement direct, le Gouvernement considère que la requête est manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention.
Les requérants combattent cette thèse.
La Cour souligne à nouveau qu’elle n’est compétente au titre de l’article 1 du Protocole no 1 que quant aux faits postérieurs au 10 octobre 1994, date de la ratification par la Pologne dudit Protocole. Elle tiendra compte néanmoins, dans son analyse, des développements intervenus antérieurement.
La Cour rappelle la jurisprudence constante des organes de la Convention selon laquelle des « biens » au sens de l’article 1 du Protocole no 1 peuvent être soit des « biens existants » (Van der Mussele c. Belgique, arrêt du 23 novembre 1983, série A no 70, p. 23, § 48; Malhous c. République tchèque (déc.), no 33071/96, CEDH 2000-XII), soit des valeurs patrimoniales, y compris des créances, pour lesquelles un requérant peut prétendre avoir au moins une « espérance légitime » de les voir concrétiser (voir, par exemple, Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique, arrêt du 20 novembre 1995, série A no 332, p. 21, § 31, et Ouzounis et autres c. Grèce, no 49144/99, 18 avril 2002, § 24).
Elle rappelle également que la notion de « biens » de l’article 1 du Protocole no 1 a une portée autonome (Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 100, CEDH 2000-I). Il importe dès lors d’examiner si et à compter de quel moment, considérées dans leur ensemble, les circonstances de l’affaire ont rendu les requérants titulaires d’un intérêt substantiel protégé par l’article 1 du Protocole no 1, compte tenu des éléments de droit et de fait pertinents.
En l’espèce, la Cour doit rechercher dans un premier temps à partir de quand les requérants pouvaient être considérés comme titulaires d’une créance suffisamment établie pour être exigible. Pour cela, il lui convient d’analyser la législation polonaise pertinente.
Elle rappelle qu’en 1993, la législation sur les fonds nationaux d’investissement a instauré le système de certificats de compensation. Sans préciser les règles d’attribution, les montants ou l’échéance des paiements, cette législation a précisé le fonctionnement des fonds nationaux d’investissement et a traité en amont, de manière secondaire des certificats de compensation.
La Cour note ensuite que la loi du 6 mars 1997, a réaffirmé le principe de compensation de l’absence d’indexation des salaires des agents de l’Etat du secteur administratif, en définissant la catégorie des personnes ayant droit au paiement mais n’a donné aucun montant et n’a précisé aucun critère de paiement.
Ce n’est que la loi de 1999 ainsi que son règlement d’application du 9 décembre 1999, qui ont remplacé le système des certificats de compensation, système jugé compliqué et difficile à appliquer et ont défini : les catégories des personnes ayant droit à la compensation financière au titre du défaut d’application entre le 1er juillet 1991 et 28 juin 1992 des lois portant sur l’augmentation des salaires des employés du secteur administratif ; le mode de calcul du montant de la compensation ; le calendrier des versements (entre 2000 et 2004).
Au vu de cette législation la Cour doit rechercher si les requérants avaient au moins une « espérance légitime » de voir se concrétiser une quelconque créance actuelle et exigible avant 1999. Elle considère que les lois de 1993 et 1997 n’ont eu pour but que d’affirmer la nécessité de compenser l’absence d’indexation, sans toutefois définir de montant de la compensation, préciser les critères de paiement ou fixer un calendrier précis de paiement. Elles n’ont pas fait naître d’obligation définie et quantifiable au profit des requérants dont l’Etat pourrait être le débiteur.
Selon la Cour, il y a une différence entre un simple espoir de voir ses revenus augmenter, aussi compréhensible soit-il, et une espérance légitime, qui doit être de nature plus concrète et se baser sur une disposition légale ou un acte juridique (Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique, précité, § 31).
La Cour en déduit que les requérants n’ont pas montré qu’ils étaient, avant 1999, titulaires d’une créance suffisamment établie pour être exigible et qu’ils ne peuvent donc pas se prévaloir d’un « bien » tel qu’envisagé par l’article 1 du Protocole no 1 avant cette date.
Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée en application de l’article 35 § 3 de la Convention.
Quant à la période après 1999, la Cour rappelle que la loi et l’ordonnance de 1999 ont défini le montant de la compensation et ont précisé les critères de paiement selon un calendrier précis. Elle note par ailleurs que certains requérants vont percevoir les sommes octroyées avant 2004 et d’autres les ont déjà reçu.
La Cour estime donc que les requérants ne peuvent plus se prétendre « victimes » au sens de l’article 34 de la Convention dans la mesure ou certaines sommes leur ont été accordées et que les autorités procèdent actuellement à leur paiement. Le seul fait d’étaler le paiement et d’adopter comme critère de priorité l’âge des intéressés ne saurait constituer en soi une violation de l’article 1 du Protocole no 1. Il s’ensuit que cette partie de la requête est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejetée en application de l’article 35 § 4.
c)Par ailleurs, dans la mesure où, dans leur lettre adressée à la Cour le 17 avril 2000, deux des requérantes, Ewa Baca et Krystyna Mnich, soulèvent un grief relatif au montant de la compensation prévue, le Gouvernement estime que les requérantes n’ont pas épuisé les voies de recours internes. Il considère qu’elles ont la possibilité de s’adresser à une autorité administrative pour demander une augmentation et d’engager ensuite une procédure devant les tribunaux civils.
Les requérants ne se prononcent pas sur la question.
La Cour constate, sans se prononcer sur l’efficacité du recours invoqué par le Gouvernement, que la Convention ne garantit pas de droit à un certain montant de prestations versées par l’Etat .
Dès lors, ce grief est incompatible ratione materiae avec la Convention et doit être rejeté en application de son article 35 §§ 3 et 4.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Michael O’BoyleNicolas BRATZA
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy