B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung IV
D-2050/2019
law/scm
Ur t e i l vom 9 . S e p t embe r 2 0 1 9
Besetzung
Richter Walter Lang (Vorsitz),
Richterin Emilia Antonioni Luftensteiner,
Richter Yanick Felley;
Gerichtsschreiber Martin Scheyli
Parteien
A._______, geboren am [...], und
B._______, geboren am [...],
sowie deren Kinder
C._______, geboren am [...],
D._______, geboren am [...], und
E._______, geboren am [...],
Russland,
vertreten durch Sonja Troicher,
Solidaritätsnetz Bern,
[...],
Beschwerdeführende,
gegen
Staatssekretariat für Migration (SEM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz
Gegenstand
Rechtsverzögerung und Rechtsverweigerung
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Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführenden, russische Staatsangehörige tschetschenischer
Ethnie, ersuchten am 28. Oktober 2018 in der Schweiz um Asyl.
B.
Mit jeweiligen Verfügungen vom 16. November 2018 lehnte das Staatssek-
retariat für Migration (SEM) die Asylgesuche ab und ordnete die Wegwei-
sung der Beschwerdeführenden aus der Schweiz sowie deren Vollzug an.
Die gegen diese Entscheide erhobenen Beschwerden wurden durch das
Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen D-6673/2018 (betreffend den Be-
schwerdeführer [Ehemann]) und D-6674/2018 (betreffend die Beschwer-
deführerin [Ehefrau] und die drei Kinder), jeweils vom 4. Dezember 2018,
abgewiesen.
C.
Mit jeweiligen Eingaben an das Bundesverwaltungsgericht vom 6. Dezem-
ber 2018 ersuchten die Beschwerdeführenden um Revision der genannten
Urteile.
D.
Mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin vom 11. Dezember 2018 reichten die
Beschwerdeführenden beim Ausschuss der Vereinten Nationen gegen Fol-
ter (CAT) eine Beschwerde ein.
E.
Mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin an das SEM vom 12. Dezember 2018
reichten die Beschwerdeführenden neue Asylgesuche ein.
F.
Mit Schreiben vom 14. Dezember 2018 wies das SEM unter Hinweis auf
die beim CAT hängige Beschwerde die zuständige kantonale Behörde an,
vorläufig von jeglichen Massnahmen im Hinblick auf den Wegweisungsvoll-
zug abzusehen.
G.
Mit Urteilen D-6941/2018 (betreffend den Beschwerdeführer) und
D-6943/2018 (betreffend die Beschwerdeführerin und die drei Kinder), je-
weils vom 3. Januar 2019, trat das Bundesverwaltungsgericht auf die Re-
visionsgesuche vom 6. Dezember 2018 nicht ein.
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H.
Mit Schreiben ihrer Rechtsvertreterin an das Migrationsamt des Kantons
E._______ vom 1. Februar 2019 ersuchten die Beschwerdeführenden um
Ausstellung von Ausweisen für Asylsuchende während des Asylverfahrens
(Ausweise N).
I.
Mit Schreiben vom 18. März 2019 teilte das Migrationsamt des Kantons
E._______ den Beschwerdeführenden im Wesentlichen mit, bei einer Sis-
tierung des Wegweisungsvollzugs aufgrund einer hängigen Beschwerde
beim CAT könne kein Ausweis N ausgestellt werden.
J.
Mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin an das SEM vom 25. März 2019 er-
suchten die Beschwerdeführenden darum, es sei durch das Staatssekre-
tariat festzustellen, dass ihnen Ausweise für Asylsuchende auszustellen
seien. Eventualiter sei durch das SEM eine beschwerdefähige Verfügung
betreffend die Ausstellung solcher Ausweise zu erlassen.
K.
Mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin vom 30. April 2019 erhoben die Be-
schwerdeführenden beim Bundesverwaltungsgericht eine Beschwerde we-
gen Rechtsverzögerung beziehungsweise Rechtsverweigerung durch das
SEM. In prozessualer Hinsicht beantragten sie zudem die Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG.
L.
Mit Zwischenverfügung des Instruktionsrichters vom 15. Mai 2019 wurde
das SEM ersucht, bis zum 31. Mai 2019 eine Vernehmlassung einzu-
reichen. Zugleich wurde auf die Erhebung eines Kostenvorschusses ver-
zichtet, verbunden mit der Mitteilung an die Beschwerdeführenden, über
den Antrag auf Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung werde zu
einem späteren Zeitpunkt entschieden.
M.
Mit Vernehmlassung vom 28. Mai 2019 beantragte das SEM die Abwei-
sung der Beschwerde.
N.
Mit Zwischenverfügung vom 4. Juni 2019 wurde den Beschwerdeführen-
den in Bezug auf die Vernehmlassung das Replikrecht erteilt.
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O.
Mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin vom 5. Juni 2019 gaben die Beschwer-
deführenden eine entsprechende Stellungnahme ab.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurtei-
lung von Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG zuständig
und entscheidet auf dem Gebiet des Asyls in der Regel – wie auch vorlie-
gend – endgültig (Art. 83 Bst. d Ziff. 1 BGG; Art. 105 AsylG [SR 142.31]).
1.2 Angesichts der erwähnten Kompetenzzuteilung und gestützt auf
Art. 46a VwVG ist das Bundesverwaltungsgericht ausserdem für die Beur-
teilung von Beschwerden zuständig, die dem SEM das unrechtmässige
Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung vorwerfen (vgl.
auch FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-BÄR, in: Bernhard Waldmann/Philippe
Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl., Zürich/Basel/
Genf 2016, Art. 46a, N 12).
2.
2.1 Beschwerden wegen Rechtsverzögerung oder Rechtsverweigerung
richten sich gegen den Nichterlass einer anfechtbaren Verfügung. Die Be-
schwerdelegitimation setzt voraus, dass bei der zuständigen Behörde zu-
vor ein Begehren um Erlass einer Verfügung gestellt wurde und ein An-
spruch darauf besteht. Ein Anspruch ist anzunehmen, wenn die Behörde
verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und dem Rechtssuchenden
nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung zukommt (vgl. BVGE
2008/15 E. 3.2 m.w.H.).
Die Beschwerdeführenden, die in der Schweiz um Asyl und um Ausstellung
von Ausweisen für Asylsuchende während des Asylverfahrens beziehungs-
weise – im Falle der Ablehnung des Gesuchs um Ausstellung der genann-
ten Ausweise – um Erlass einer anfechtbaren Verfügung ersucht haben,
sind zur Beschwerde legitimiert.
2.2 Gegen das unrechtmässige Verzögern oder Verweigern einer Verfü-
gung kann grundsätzlich jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 50
Abs. 2 VwVG). Dennoch steht der Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung
nicht völlig im Belieben einer beschwerdeführenden Person, zumal auch
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hier der Grundsatz von Treu und Glauben eine Grenze bildet. Der Zeitpunkt
der Beschwerdeerhebung ist vorliegend nicht zu beanstanden. Die be-
schwerdeführende Person muss überdies darlegen, dass sie zur Zeit der
Beschwerdeerhebung ein schutzwürdiges – mithin aktuelles und prakti-
sches – Interesse an der Vornahme der verzögerten Amtshandlung bezie-
hungsweise der Feststellung einer entsprechenden Rechtsverzögerung
hat (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessie-
ren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, Rz. 5.23).
Angesichts dessen, dass gemäss Art. 71a Abs. 1 Bst. b der Verordnung
über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007
(VZAE, SR 142.201) i.V.m. Art. 42 AsylG Asylsuchende während des Asyl-
verfahrens einen ihrer jeweiligen Rechtsstellung entsprechenden beson-
deren Ausweis (Ausweis N) erhalten, ist nicht auszuschliessen, dass das
SEM zur Vornahme der ersuchten Amtshandlung gesetzlich verpflichtet
sein könnte. Die Beschwerdeführenden vermögen somit ein schutzwürdi-
ges Interesse geltend zu machen, und auf ihre Beschwerde ist folglich ein-
zutreten.
3.
3.1 Die Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich
im vorliegenden Fall auf die Frage, ob eine Rechtsverzögerung oder
Rechtsverweigerung vorliegt oder nicht. Im Falle einer Gutheissung der
Beschwerde weist es die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vo-
rinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Hingegen hat sich das Gericht einer
Stellungnahme dazu, wie ein unrechtmässig verzögerter Entscheid inhalt-
lich hätte ausfallen sollen, zu enthalten, da es – Spezialkonstellationen vor-
behalten – nicht anstelle der untätig gebliebenen Behörde entscheiden
darf, ansonsten der Instanzenzug verkürzt und allenfalls weitere Rechte
der am Verfahren Beteiligten verletzt würden (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.1.2
m.w.H.).
3.2 Das Verbot der Rechtsverzögerung ergibt sich als Teilgehalt aus der
allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29 Abs. 1 BV. Danach hat jede
Person vor Gerichts- und Verfahrensinstanzen Anspruch auf gleiche und
gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist
(sog. Beschleunigungsgebot; vgl. hierzu und zum Folgenden BGE 130 I
312 E. 5.1 und 5.2 m.w.H.). Von einer Rechtsverzögerung ist nach Lehre
und Praxis auszugehen, wenn behördliches Handeln zwar nicht (wie bei
einer Rechtsverweigerung) grundsätzlich infrage steht, aber die Behörde
nicht innert der Frist handelt, die nach der Natur der Sache objektiv noch
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als angemessen erscheint. Die Angemessenheit der Dauer eines Verfah-
rens ist im Einzelfall unter Berücksichtigung der gesamten Umstände zu
beurteilen. In Betracht zu ziehen sind dabei namentlich die Komplexität der
Sache, das Verhalten der betroffenen Beteiligten und der Behörden, die
Bedeutung des Verfahrens für die betroffene Partei sowie einzelfallspezifi-
sche Entscheidungsabläufe.
3.3 Im vorliegenden Fall wird durch die Beschwerdeführenden in erster Li-
nie geltend gemacht, dem SEM sei eine Rechtsverzögerung beziehungs-
weise Rechtsverweigerung vorzuwerfen, weil es ihnen nicht, wie mit Ein-
gabe vom 25. März 2019 beantragt, Ausweise für Asylsuchende im Sinne
von Art. 71a Abs. 1 Bst. b VZAE ausgestellt habe. Nachdem das SEM im
Rahmen der Vernehmlassung ausführte (vgl. dazu nachfolgend, E. 3.3.2),
es sei seinen Akten nicht zu entnehmen, dass die Beschwerdeführenden,
wie von ihnen geltend gemacht, mit Eingabe vom 12. Dezember 2018 neue
Asylgesuche eingereicht hätten, wurde die Rüge der Rechtsverzögerung
beziehungsweise Rechtsverweigerung mit der Replik auch auf diesen Ge-
sichtspunkt ausgedehnt.
3.3.1 Diesbezüglich ist zunächst festzustellen, dass eine Rechtsverzöge-
rung beziehungsweise Rechtsverweigerung insofern nicht gegeben ist,
als – wie durch das SEM mit der Vernehmlassung hervorgehoben wird –
zwischen der Eingabe der Beschwerdeführenden an das SEM vom
25. März 2019 und der Einreichung der Beschwerde an das Bundesver-
waltungsgericht vom 30. April 2019 lediglich etwas mehr als ein Monat ver-
strichen ist.
3.3.2 Hingegen erweist sich, dass aus anderem Grund und in offensichtli-
cher Weise auf eine Rechtsverzögerung zu schliessen ist. Bereits mit der
Beschwerdeschrift vom 30. April 2019 haben die Beschwerdeführenden
zur Begründung ihres Standpunkts unter anderem erwähnt, dass sie mit
Eingabe an das SEM vom 12. Dezember 2018 neue Asylgesuche einge-
reicht hätten. Das Staatssekretariat führte hierzu mit der Vernehmlassung
aus, unter der Menge von verschiedenen Eingaben hätten weder im Pa-
pier- noch im elektronisch geführten Aktendossier solche neuen Asylgesu-
che gefunden werden können. Mit der Replik reichten die Beschwerdefüh-
renden eine Kopie ihrer Eingabe an das SEM vom 12. Dezember 2018
mitsamt einer Aufgabequittung der schweizerischen Post und einem Beleg
zur Sendungsverfolgung ein. Angesichts dessen ist davon auszugehen,
dass die Beschwerdeführenden tatsächlich mit genanntem Datum die gel-
tend gemachten neuen Asylgesuche übermittelten und diese dem SEM am
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13. Dezember 2018 zugestellt worden sind. Im Rahmen der Replik legten
die Beschwerdeführenden ausserdem dar, dass sie im Zusammenhang mit
ihren neuen Asylgesuchen dem SEM zwei weitere Eingaben übermittelt
hätten, datierend vom 10. und vom 28. Januar 2019. Aufgrund eines mit
der Replik eingereichten Belegs zur Sendungsverfolgung erweist sich zu-
mindest in Bezug auf die Eingabe vom 10. Januar 2019 ebenfalls, dass
diese dem Staatssekretariat am 14. Januar 2019 zugegangen ist. Im Übri-
gen wurde die Einreichung der neuen Asylgesuche auch bereits durch das
Bundesverwaltungsgericht mit den beiden Urteilen D-6941/2018 und
D-6943/2018 vom 3. Januar 2019 als aktenkundig erwähnt. Jedoch wur-
den weder die neuen Asylgesuche vom 12. Dezember 2018 noch die bei-
den ergänzenden Eingaben vom 10. und vom 28. Januar 2019 in die vor-
instanzlichen Akten aufgenommen.
Des Weiteren ist festzustellen, dass auch die Eingabe der Beschwerdefüh-
renden vom 25. März 2019 nicht in den Akten des SEM enthalten ist. Mit
der Zwischenverfügung vom 15. Mai 2019 wurde das Staatssekretariat
dazu aufgefordert, sich im Rahmen der Vernehmlassung unter anderem
auch zur Frage zu äussern, weshalb die erwähnte Eingabe nicht in die vor-
instanzlichen Akten aufgenommen wurde. Das SEM hat es unterlassen,
sich in der Vernehmlassung zu dieser Frage zu äussern.
Damit hat das SEM zunächst offensichtlich seine Aktenführungspflicht in
mehrfacher und erheblicher Weise verletzt. Die Aktenführung hat geordnet,
übersichtlich und vollständig zu sein und es muss ersichtlich sein, wer die
Akten erstellt hat und wie sie zustande gekommen sind (vgl. BVGE
2015/10 E. 3.3 S. 134, 2013/23 E. 6.4.2, 2011/37 E. 5.4.1).
Indem das SEM – wie es mit der Vernehmlassung ausgeführt hat – von der
Einreichung der neuen Asylgesuche trotz entsprechender Erwähnung in
den Urteilen D-6941/2018 und D-6943/2018 nicht einmal Kenntnis haben
will, hat es auch die entsprechenden Verfahren bis heute – mehr als acht
Monate später – nicht in Gang gesetzt. Unter den verschiedenen Mass-
nahmen, die in diesem Verfahren gesetzlich vorgegeben sind, ist unter an-
deren die Ausstellung von Ausweisen für Asylsuchende im Sinne von
Art. 71a Abs. 1 Bst. b VZAE i.V.m. Art. 42 AsylG zu nennen.
3.4 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass dem SEM nicht nur eine offen-
sichtliche und erhebliche Verletzung seiner Aktenführungspflicht, sondern
auch eine Rechtsverzögerung in Bezug auf die Anhandnahme der am
12. Dezember 2018 eingereichten neuen Asylgesuche der Beschwerde-
führenden vorzuwerfen ist.
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4.
Folglich ist die Beschwerde, soweit mit ihr eine Rechtsverzögerung gerügt
wird, gutzuheissen. Das SEM ist zudem anzuweisen, die neuen Asylgesu-
che der Beschwerdeführenden ohne weitere Verzögerung an die Hand zu
nehmen, dabei seine Aktenführungspflicht korrekt wahrzunehmen und im
Rahmen des durchzuführenden Verfahrens alle gesetzlich vorgesehenen
Massnahmen zu treffen, unter Einschluss der Ausstellung von Ausweisen
für Asylsuchende im Sinne von Art. 71a Abs. 1 Bst. b VZAE.
5.
5.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben
(Art. 63 Abs. 3 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG). Der mit der Beschwerdeschrift
gestellte Antrag auf Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird
damit gegenstandslos.
5.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG kann die Beschwer-
deinstanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen
oder auf Begehren eine Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendi-
gen und verhältnismässig hohen Kosten zusprechen (vgl. für die Grund-
sätze der Bemessung der Parteientschädigung ausserdem Art. 7 ff. des
Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesver-
waltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Die
Rechtsvertreterin der Beschwerdeführenden hat keine Kostennote einge-
reicht, weshalb die Parteientschädigung auf Grund der Akten festzusetzen
ist (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Gestützt auf die in Betracht zu ziehenden
Bemessungsfaktoren (Art. 9‒13 VGKE) ist die Entschädigung auf Fr. 600.–
(inkl. Auslagen und Mehrwertsteuerzuschlag) festzusetzen. Dieser Betrag
ist den Beschwerdeführenden durch das SEM zu entrichten.
(Dispositiv nächste Seite)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen.
2.
Das SEM wird angewiesen, die neuen Asylgesuche der Beschwerdefüh-
renden umgehend an die Hand zu nehmen und dabei alle gesetzlich vor-
gesehenen Massnahmen durchzuführen.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
4.
Das SEM wird angewiesen, den Beschwerdeführenden eine Parteient-
schädigung in der Höhe von Fr. 600.– zu entrichten.
5.
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden, das SEM und die zustän-
dige kantonale Behörde.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Walter Lang Martin Scheyli
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