D-2279/2007 - Abteilung IV - Nichteintreten auf Asylgesuch und Wegweisung - Verfügung vom 22. März 2007 i.S. Nichteintreten au...

Abtei lung IV
D-2279/2007
zom/wes
{T 0/2}
Urteil vom 11. Juli 2007
Mitwirkung: Richterin Cotting-Schalch (Abteilungspräsidentin), Richter Tellenbach
(Kammerpräsident), Richter Zoller (Instruktionsrichter), Richter Scherrer,
Richter Schürch,
Gerichtsschreiber Weber
A._______, geboren X.______, Uganda,
B._______,
Beschwerdeführerin
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Verfügung vom 22. März 2007 i.S. Nichteintreten auf Asylgesuch und Wegweisung
C._______
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Gemäss eigenen Angaben verliess die Beschwerdeführerin ihr Heimatland am 22.
Februar 2007 auf dem Landweg und gelangte über den Sudan und Italien am 27.
Februar 2007 in die Schweiz, wo sie gleichentags im Empfangs- und Verfahrens-
zentrum D._______ ein Asylgesuch stellte.
Am 6. März 2007 wurde die Beschwerdeführerin im Empfangs- und Verfahrens-
zentrum D._______ befragt und am 13. März 2007 durch das BFM im Rahmen von
Art. 29 Abs. 4 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG; SR 142.31) direkt
angehört.
Zur Begründung ihres Asylgesuchs führte die Beschwerdeführerin im Wesentli-
chen an, sie habe seit dem 18. Februar 2003 in E._______ in einem Gesund-
heitszentrum namens F._______ als Krankenschwester gearbeitet. Zum Beleg
dieser Aussage und zum Nachweis ihrer Identität reichte sie als einziges
Dokument einen Berufsausweis - ausgestellt durch das in E._______ domizilierte
Gesundheitszentrum - zu den Akten. Sie habe seit dem Jahre 1992 einen Freund
gehabt, von welchem sie im Jahre 2002 ein Kind bekommen habe. In der Folge
habe ihr Freund verlangt, dass sie sich den Traditionen seinen Stammes
unterziehe. So habe dieser gewollt, dass sich zunächst sie und dann auch ihr
Sohn beschneiden lasse, damit sie heiraten könnten. Da dies in ihrer Kultur nicht
üblich sei, habe sie einer Heirat nicht zustimmen können. Sie habe zuerst gedacht,
dass es ihrem Freund mit der Beschneidung nicht ernst sei. Dann sei sie aber im
Februar 2007 deswegen von ihrem Freund geschlagen worden. Da sie wegen der
Beschneidung um ihr Leben gefürchtet habe, zumal auch ihre Eltern gewollt
hätten, dass sie sich diesem Ritual unterziehe und sie überdies von diesen enterbt
worden sei, da sie deren Rat nicht befolgt habe, habe sie sich schliesslich zur
Ausreise entschlossen. Auf die weiteren Ausführungen der Beschwerdeführerin
wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
B. Mit gleichentags eröffneter Verfügung vom 22. März 2007 trat die Vorinstanz in
Anwendung von Art. 32 Abs. 2 Bst. a des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG,
SR 142.31) auf das Asylgesuch der Beschwerdeführerin nicht ein, ordnete deren
Wegweisung aus der Schweiz an und verfügte, dass die Beschwerdeführerin die
Schweiz - unter Androhung von Zwangsmitteln im Unterlassungsfall - am Tag nach
Eintritt der Rechtskraft zu verlassen habe.
C. Mit Eingabe vom 28. März 2007 beantragte die Beschwerdeführerin die Aufhebung
des vorinstanzlichen Entscheides sowie die Rückweisung der Sache an die Vorins-
tanz zur Neubeurteilung bezüglich der Frage der Flüchtlingseigenschaft und der
Gewährung von Asyl. Eventuell sei die Unzulässigkeit, allenfalls die Unzumutbar-
keit der Wegweisung festzustellen und als Folge davon die vorläufige Aufnahme
von Amtes wegen zu erteilen. Ferner sei von der Erhebung eines Kostenvorschus-
3ses abzusehen, die unentgeltliche Prozessführung im Sinne von Art. 65 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021) zu gewähren und ihr ein unentgeltlicher Rechtsbeistand im Sinne von
Art. 65 Abs. 2 VwVG beizuordnen. Schliesslich seien die Vollzugsbehörden mittels
vorsorglicher Massnahmen anzuhalten, von allfälligen Vollzugshandlungen
abzusehen. Auf die Begründung wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
D. Mit Zwischenverfügung der damals zuständigen Instruktionsrichterin vom 2. April
2007 wurde der Beschwerdeführerin mitgeteilt, dass sie gemäss Art. 42 AsylG den
Ausgang des Verfahrens in der Schweiz abwarten könne, über das Gesuch um Er-
lass der Verfahrenskosten - im Sinne der Erwägungen - zu einem späteren Zeit-
punkt entschieden, auf das Erheben eines Kostenvorschusses verzichtet, das Ge-
such um unentgeltliche Verbeiständung abgewiesen und die Vorinstanz zur Ver-
nehmlassung eingeladen werde.
E. Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 6. April 2007 die Abwei-
sung der Beschwerde, da die Beschwerdeschrift keine neuen erheblichen Tatsa-
chen oder Beweismittel enthalte, welche eine Änderung des vorinstanzlichen
Standpunktes zu rechtfertigen vermöchten.
F. Mit Zwischenverfügung vom 18. April 2007 wurde der Beschwerdeführerin die vor-
instanzliche Vernehmlassung zur Kenntnisnahme ohne Replikrecht zugestellt.
G. Die nachfolgend unter den Ziffern 4 bis 6 aufgeführten Erwägungen bildeten Inhalt
eines von der Vereinigung der Abteilungen IV und V am 21. Juni 2007 getroffenen
Entscheides (vgl. Art. 25 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht [VGG, SR 173.32]).
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen
Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 vorliegt. Als
Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden. Dazu
gehören Verfügungen des BFM gestützt auf das AsylG; das
Bundesverwaltungsgericht entscheidet in diesem Bereich endgültig (Art. 105
AsylG; Art. 83 Bst. d Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,
SR 173.110]).
41.2 Mit Beschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, die unrichtige oder unvoll-
ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemes-
senheit gerügt werden (Art. 106 Abs. 1 AsylG).
1.3 Die Beschwerde ist form- und fristgerecht eingereicht; die Beschwerdeführerin ist
legitimiert (Art. 6 AsylG i.V.m. Art. 48 und 50 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist
mithin einzutreten.
2. Gemäss Art. 32 Abs. 2 Bst. a AsylG wird auf das Asylgesuch nicht eingetreten,
wenn Asylsuchende den Behörden nicht innerhalb von 48 Stunden nach Einrei-
chung des Gesuchs Reise- oder Identitätspapiere abgeben.
Laut Art. 32 Abs. 3 Bstn. a-c AsylG findet Art. 32 Abs. 2 Bst. a AsylG keine Anwen-
dung, wenn a) Asylsuchende glaubhaft machen können, dass sie aus entschuldba-
ren Gründen nicht in der Lage sind, innerhalb von 48 Stunden nach Einreichung
des Gesuchs Reise- oder Identitätspapiere abzugeben, b) auf Grund der Anhörung
sowie gestützt auf die Art. 3 und 7 die Flüchtlingseigenschaft festgestellt wird, oder
c) sich auf Grund der Anhörung erweist, dass zusätzliche Abklärungen zur Fest-
stellung der Flüchtlingseigenschaft oder eines Wegweisungsvollzugshindernisses
nötig sind.
3. Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid zunächst fest, die
Beschwerdeführerin habe mit dem eingereichten Berufsausweis einen nicht
rechtsgenüglichen Ausweis zu den Akten gereicht. Die Beschwerdeführerin sei
anlässlich der Einreichung ihres Asylgesuchs schriftlich auf die Bestimmung von
Art. 32 Abs. 2 Bst. a AsylG hingewiesen worden. Sie habe jedoch den
Asylbehörden innerhalb der eingeräumten Frist von 48 Stunden keine Reise- oder
Identitätspapiere abgegeben. Damit stellt sich vorliegend vorweg die Frage,
welche Ausweise unter den Begriff der Reise- und Identitätspapiere fallen.
4.
4.1 Ausgangspunkt jeder Gesetzesauslegung ist der Wortlaut einer Bestimmung (vgl.
für diesen auch im Verwaltungsrecht geltenden Grundsatz Art. 1 Abs. 1 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]). Ist
der Text nicht ohne weiteres klar und sind verschiedene Interpretationen möglich,
so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden (grammatikalische,
systematische, historische, teleologische, zeitgemässe Methode) nach seiner
wahren Tragweite gesucht werden; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der
Regelung, die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinn-
zusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Sinne eines pragmatischen Metho-
denpluralismus ist es abzulehnen, einzelne Auslegungsmethoden einer hierar-
chischen Prioritätsordnung zu unterstellen (vgl. BGE 131 III 33 E. 2 S. 35 und 130
II 202 E. 5.1. S. 212 f., jeweils mit weiteren Hinweisen; vgl. aus der Praxis der
Schweizerischen Asylrekurskommission [ARK] statt vieler EMARK [Entscheide
und Mitteilungen] 2006 Nr. 7 E. 5.2. S. 76 f., mit weiteren Hinweisen, sowie 1996
Nr. 18 E. 5c S. 174; vgl. überdies für eine ausführliche Darstellung der einzelnen
5Auslegungsmethoden Ulrich HÄFELIN/Walter HALLER, Schweizerisches Bundes-
staatsrecht, Die neue Bundesverfassung, 6. Aufl., Zürich u.a. 2005, Rz. 90 ff.).
4.2 Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachgebrauch
ab. Vorliegend lassen sich zwischen dem deutschen, dem französischem und dem
italienischen Text keine wesentlichen Unterschiede erkennen, weshalb im
Folgenden auf den deutschen Text abgestellt wird. Dort ist die Rede von "Reise-
und Identitätspapieren", die einzureichen sind. Diese Formulierung wurde neu
eingeführt; im bisher entsprechenden Nichteintretenstatbestand fanden sich die
Begriffe "Reisepapiere oder andere Dokumente [...], die es erlauben, sie [die
Asylsuchenden] zu identifizieren". Die bisherige Regelung hat demnach insoweit
eine Änderung erfahren, als der Zusatz "andere Dokumente, die eine
Identifizierung erlauben" durch den Begriff "Identitätspapier" ersetzt wurde. Es
stellt sich damit insbesondere die Frage, wo hier der Unterschied liegt, zumal
diese Begriffe in der Praxis zum Teil synonym verwendet wurden (vgl. EMARK
2004 Nr. 37, Regesten).
4.2.1 Bei einem Reisepapier handelt es sich nach der Definition in Art. 1 Bst. b AsylV 1
um ein amtliches Dokument, das zur Einreise in den Heimatstaat oder in andere
Staaten berechtigt, namentlich ein Pass oder ein Ersatzreisedokument. Der Begriff
"Identitätspapier" wird in Art. 1 Bst. c AsylV 1 mit dem Begriff "Identitätsausweis"
synonym verwendet und folgendermassen definiert: "Als Identitätsausweis
beziehungsweise Identitätspapier gilt ein amtliches Dokument mit Fotografie, aus
dem die Identität seines Inhabers oder seiner Inhaberin hervorgeht." Darunter
wurde bisher jedes amtliche Dokument subsumiert, welches auf die Identität
schliessen liess, unabhängig davon, zu welchem Zweck es ausgestellt worden
war.
Gemäss allgemeinem Sprachgebrauch versteht man unter dem Terminus
Identitätspapier "Schriftstücke, die jemanden als bestimmte Person oder als einen
in einer bestimmten Angelegenheit Berechtigten ausweisen" (vgl. Duden,
Deutsches Universalwörterbuch, 3. Auflage). Unter dem Begriff Identitätsnachweis
hingegen wird der Nachweis verstanden, dass eine Person wirklich die Person ist,
als die sie sich ausgibt oder für die man sie hält (vgl. Wahrig, Deutsches
Wörterbuch, September 2002). Aus dem gleichen Wörterbuch geht hervor, dass
der Ausdruck Identitätsausweis der in der Schweiz verwendete Ausdruck für den
Personalausweis darstellt, unter dem der Ausweis für eine Person als
Staatsbürger zu verstehen ist. Auch gemäss dem Wortlaut des Bundesgesetzes
über die Ausweise für Schweizer Staatsangehörige (Ausweisgesetz, AwG, SR
143.1) dienen "Ausweise" der Inhaberin oder dem Inhaber zum Nachweis der
Schweizer Staatsangehörigkeit und der eigenen Identität (Art. 1 Abs. 2). Was im
schweizerischen Kontext unter einem "Ausweis" zu verstehen ist, wird in Art. 1 der
Verordnung über die Ausweise von Schweizer Staatsangehörigen
(Ausweisverordnung, VAwG, SR 143.11) definiert: Darunter fallen ausschliesslich
der Pass und die Identitätskarte.
4.2.2 In einem engeren - insbesondere im Zusammenhang mit dem Identitätsausweis
stehenden - Sinn ist demnach unter Identitätspapier ein Schriftstück zu verstehen,
das den Zweck hat, jemanden als bestimmte Person auszuweisen
6beziehungsweise dessen Identität nachzuweisen. Unter dem Begriff
"Identitätspapiere" in einem weiteren Sinn können demgegenüber darüber hinaus
auch Schriftstücke fallen, die jemanden in einer bestimmten Angelegenheit,
beispielsweise zur Ausübung einer Tätigkeit, berechtigen - wie zum Beispiel der
Fahrausweis. Allein der Wortlaut lässt noch keine abschliessenden Rückschlüsse
darauf zu, wie die vorliegende Norm zu verstehen wäre. Dass der entsprechende
Verordnungsartikel mit dem neu eingeführten Gesetzesartikel keine Änderung
erfahren hat, lässt aber zunächst darauf schliessen, dass vom dort definierten
weiten Verständnis von Identitätspapieren auszugehen ist. Dies würde im
Vergleich zur bisherigen Rechtslage insoweit eine Änderung bewirken, als nur
noch amtliche Dokumente mit Foto zuzulassen wären (vgl. demgegenüber EMARK
2004 Nr. 36). Weiterhin rechtsgenüglich wären in diesem Sinne grundsätzlich aber
amtliche Fahrausweise, Schulzeugnisse oder Geburtsurkunden, soweit sie mit
einem Foto versehen wären.
4.2.3 Der Begriff Identität umfasst im Weiteren gemäss Art. 1 Bst. a AsylV 1 Name,
Vorname, Staatsangehörigkeit, Ethnie, Geburtsdatum, Geburtsort und Geschlecht.
Die ARK hat in ihrer Rechtsprechung zum bisherigen Gesetzeswortlaut
festgestellt, dass diese Identitätselemente nicht kumulativ erwähnt sein müssen,
damit die Identität einer Person bestimmt werden kann (EMARK 2004 Nr. 37). Dies
wird damit begründet, dass beispielsweise die Ethnie kein wesentliches respektive
ein vernachlässigbares Element für die Definition der Identität sei. Hingegen ist
daraus auch zu schliessen, dass mindestens die Elemente auf einem
Identitätsausweis vermerkt sein müssen, die für die Definition der Identität
wesentlich sind. Darunter fallen im Allgemeinen Name, Vorname, Geschlecht und
Geburtsdatum. Ob auch die Staatsangehörigkeit auf dem Identitätspapier im Sinne
des neuen Art. 32 Abs. 2 Bst. a AsylG vermerkt sein muss, bleibt im Folgenden zu
klären.
4.3 Bei der systematischen Betrachtung wird der Sinn der Rechtsnorm bestimmt durch
ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch den systematischen und
logischen Zusammenhang. Zur vorliegenden Fragestellung bringt die
systematische Einordnung von Art. 32 Abs. 2 AsylG keine neuen Erkenntnisse
oder Anhaltspunkte. Hingegen ist in diesem Sinne zu prüfen, ob sich die Begriffe
"Reise- oder Identitätspapier" mit entsprechenden Begriffen in anderen
Bestimmungen des Asylgesetzes decken: In Art. 8 Abs. 1 Bst. b AsylG wird der
Ausdruck "Identitätsausweis" gebraucht, ohne jedoch eine nähere Definitionen zu
geben. Ebenso taucht der Begriff in Art. 10 Abs. 1 und 2 AsylG auf. Es ist
immerhin zu beachten, dass in Art. 10 Abs. 2 AsylG nebst den Reisepapieren und
Identitätsausweisen ausdrücklich zusätzlich auf andere Dokumente Bezug
genommen wird, die auf die Identität des Besitzers Hinweise geben können. Damit
wird eine Differenzierung vorgenommen zwischen Identitätsausweisen und
Dokumenten, aus denen Hinweise auf die Identität des Besitzers hervorgehen.
4.4 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den man einer Norm
zur Zeit ihrer Entstehung gab. Insbesondere bei jungen Erlassen - wie dem
vorliegenden - muss dem Willen des Gesetzgebers ein grosses Gewicht
7begemessen werden. Eine Abgrenzung zur teleologischen Auslegung - die auf den
Regelungszweck abstellt - ist dabei schwierig. Es gilt insgesamt die mit der Norm
verbundenen Zweckvorstellungen (die sog. ratio legis) zu ermitteln, dies allerdings
nicht nach richterlichen subjektiven Wertvorstellungen, sondern nach den
Vorgaben des Gesetzgebers. Im Grundsatz ist die Auslegung auf die Rege-
lungsabsicht des Gesetzgebers und die damit erkennbar getroffenen Wertent-
scheidungen auszurichten, da sich die Zweckbezogenheit des rechtsstaatlichen
Normverständnisses nicht aus sich selbst begründen lässt, sondern aus den Ab-
sichten des Gesetzgebers abzuleiten ist.
4.4.1 Am 25. August 2004 liess der Bundesrat der Staatspolitischen Kommission des
Ständerates einen Antrag zur "Förderung der Papierabgabe - Änderung des Nicht-
eintretenstatbestandes bei Papierlosen" (Antrag Nr. 12) zukommen. Mit dem Ziel
der Schlechterstellung von Asylsuchenden, welche keine Papiere abgeben, schlug
der Bundesrat folgende Umformulierung von Art. 32 Abs. 2 Bst. a aAsylG (Fas-
sung vom 26. Juni 1998) vor:
"
2
Auf Asylgesuche wird nicht eingetreten, wenn Asylsuchende:
a. den Behörden nicht innerhalb von 48 Stunden nach Einreichung des
Gesuchs Reise- oder Identitätspapiere abgeben;"
Zur Begründung führte der Bundesrat an, die Praxis habe gezeigt, dass die gelten-
de Regelung nicht den gewünschten Erfolg, nämlich die Zunahme der im Asylver-
fahren abgegebenen (Identitäts-)Papiere, gebracht habe. Mit der Änderung der
bisherigen Terminologie "Reisepapiere oder andere Dokumente, die es erlauben,
sie zu identifizieren" in "Reise- oder Identitätspapiere" werde sichergestellt dass
auf Grund der abgegebenen Papiere eine zweifelsfreie Identifikation möglich sei.
Demzufolge würden Geburtsurkunden, Fahrausweise und ähnliche Dokumente
zukünftig nicht mehr ausreichen, um einen Nichteintretensentscheid zu verhindern.
4.4.2 Anlässlich der parlamentarischen Beratungen vom 17. März 2005 im Ständerat
wurde auf den Zweck der neuen Regelung hingewiesen: "Bekanntlich ist Papierlo-
sigkeit einer der Hauptgründe für das lange Verfahren. Die Probleme mit der Iden-
tifizierung der Gesuchsteller sind die schwierigsten, und ebenso erschweren feh-
lende Identitätspapiere die Rückreise [...]. Beim Begriff der 'Papiere', der aufgrund
der Auslegung auch der Gerichtsbehörden in der alten Formulierung sehr weit de-
finiert wurde, wird neu in der engeren Formulierung zwischen den Dokumenten,
Reise- oder Identitätspapieren, unterschieden. Nicht dazu gehören Fahrausweise,
Zeugnisse oder andere Legitimationspapiere, die leicht gefälscht werden können.
Der neue Artikel 32 Absatz 2 Litera a soll also generell auf eine Beschleunigung
des Verfahrens zielen. Die Terminologie 'Reise- oder Identitätspapiere' soll eine
zweifelsfreie Identifikation ermöglichen, und Asylsuchende, die unentschuldigt kei-
ne Papiere abgeben, sollen schlechter gestellt werden" (Heberlein Trix AB S 2005
S 350). In anderen Voten wurden ebenfalls die Ziele der erleichterten
Ausschaffung beziehungsweise des Identitätsnachweises betont (David Eugen AB
S 2005 S 350; Brunner Christiane AB S 351). Bezug nehmend auf die Einwände,
die während der Debatte gegen die vorgeschlagenen Änderungen erhoben
wurden, erläuterte der Vorsteher des EJPD unter anderem: "Es ist das Mindeste,
dass wir hohe Voraussetzungen für die Papiere vorsehen, so, wie es für jeden
Menschen auf dieser Welt ist" (Blocher Christoph, Bundesrat, AB 2005 S 351 f.).
84.4.3 Auch in den parlamentarischen Beratungen vom 26. September 2005 im
Nationalrat bezog sich die Debatte unter anderem auf die Art der Dokumente, die
unter der neuen Regelung zum Nachweis der Identität noch zugelassen sein
sollen: In einem Antrag einer Minderheit, der allerdings abgelehnt wurde, sollte am
bisherigen Recht festgehalten werden, weil die Änderungen in Bezug auf die
einzureichenden Papiere zu restriktiv seien und an das Beweismass zu hohe
Anforderungen gestellt würden. Im ebenfalls abgewiesenen Eventualantrag von
Ruey wurde demgegenüber ausgeführt, in "der beantragten Version wären Reise-
und Identitätspapiere ebenfalls erforderlich. Ein Fahrausweis oder andere amtliche
Papiere, aufgrund derer sich die Identität feststellen lässt, würden also nicht
ausreichen." Cécile Bühlmann führte zur Unterstützung des Minderheitenantrags in
diesem Zusammenhang aus, es gehe darum zu verhindern, dass nur noch ins
Asylverfahren aufgenommen werde, wer Reise- und Identitätspapiere besitze.
Nach Beschluss des Ständerates würden keine anderen Dokumente anerkannt,
welche die Identität dokumentieren, wie das im geltenden Recht der Fall sei. Dies
sei eine ausserordentlich problematische Änderung. Die Kommissionsmehrheit sei
dem gefolgt und wolle den Nichteintretensgrund der Papierlosigkeit verschärfen.
Es solle also nicht mehr auf Gesuche eingetreten werden, wenn nicht innerhalb
einer bestimmten Frist, und zwar einer sehr kurzen Frist von 48 Stunden, gültige
Reisepapiere vorgewiesen würden (AB 2005 N 1167). Kritisiert wurde auch von
Ruth-Gaby Vermot-Mangold, dass künftig auf ein Gesuch nur eingetreten werde,
wenn "Papiere - Pass, ID -" abgegeben würden, welche den Vollzug der
Ausschaffung erlaubten. Es würde nicht dem Sinn des Asylgesetzes entsprechen,
wenn "die Durchführbarkeit der Rückführung als Eintretensgrund gelte" und
typischerweise würden Menschen, die verfolgt würden, "oft über keine
Reisepapiere verfügen". Es wurde an dieser Stelle und auch wiederholt später auf
die paradoxe Situation hingewiesen, dass die Asylbehörden einerseits gerade dies
als ein starkes Indiz für fehlende Verfolgung werten würden, wenn Asylsuchende
legal und mit dem eigenen Pass ausgereist bzw. eingereist seien, und
andererseits nun eben solche Papiere zur Bedingung des Eintretens würden (AB
2005 N 1168). Diesen Voten wurde entgegengehalten, die Differenz zwischen dem
geltenden Recht und der Version des Ständerates sei zwar klein, aber sehr
wichtig. Es gehe um die Qualität der vorzuweisenden Papiere. Es sei wichtig, dass
wenigstens jene Papiere ausgeschlossen würden, die sowieso sehr leicht zu fäl-
schen seien (Hutter Jasmin AB 2005 N 1168). Auch wurde auf die
Ausnahmebestimmungen verwiesen, wonach eben doch auf ein Gesuch
einzutreten sei, wenn entschuldbare Gründe für das Fehlen von Identitätspapieren
bestünden oder die Flüchtlingseigenschaft bestehe (AB 2005 N 1169). Bundesrat
Blocher versprach sich in seinem Votum von dem neuen Tatbestand eine
Verbesserung: Die Androhung von verfahrens- und aufenthaltsrechtlichen
Nachteilen werde zur Abgabe von Reise- und Identitätspapieren führen. Es sei
eine Tatsache, dass Reisepässe und Identitätskarten verlangt werden müssten.
Zunächst seien diese in allen Ländern die Papiere, um aus dem Land zu gehen
und auch wieder in das Land hineinzukommen. Man könne keine Leute
zurückschaffen, die keine gültigen Papiere hätten. Auch unter den Pässen und
Identitätskarten gebe es zwar Fälschungen, dieses Problem liesse sich aber nicht
ausmerzen (Blocher Christoph, Bundesrat, AB 2005 N 1169). "Wenn sie keine
Papiere haben, kommen sie angeblich immer wieder aus einem anderen Land; das
9sind doch die praktischen Probleme. Ich kann keine Massnahme vollziehen, wenn
die Identität des Betreffenden nicht bekannt ist, [...]" (Blocher Christoph, Bundes-
rat, AB 2005 N 1170). Philippe Müller spricht als Berichterstatter für die
Kommission und führt aus, es gehe einzig und allein um die Qualität der Papiere.
Die neue Formulierung verlange nichts anderes, als dass wir Identitätspapiere
einfordern. Zwar gebe es Regionen - Frau Vermot habe es angesprochen -,
Tschetschenien beispielsweise, wo man keine Papiere habe, weil das zu dieser
Kultur gehöre. Für diese Leute gebe es jedoch den Ausnahmetatbestand der
entschuldbaren Gründe (Müller Philippe AB 2005 N 1171). In einem
abschliessenden Votum führte Cécile Bühlmann aus, die zuvor von Bundesrat
Blocher gemachte Aussage, dass statistisch 70 bis 80% der anerkannten
Flüchtlinge Papiere abgegeben hätten, beziehe sich nur auf das Jahr 2004/2005
und "es wurden alle Identitätspapiere mitgezählt; nicht so, wie wir es jetzt machen.
Wir schränken jetzt auf Reisepapiere und Pässe ein. Damals wurden auch
Führerausweise gezählt. Das ist eine Relativierung der Aussage." (AB 2005 N
1172).
4.4.4 Der Bundesrat hielt in seinem Antwortschreiben vom 6. September 2006 an das
Bürgerliche Komitee gegen das Asylgesetz fest, dass nach geltendem Recht Asyl-
suchende innerhalb von 48 Stunden Reisepapiere oder andere Dokumente abge-
ben müssten, die es erlaubten, sie zu identifizieren. Gemäss der heutigen Praxis
des BFM würden dafür auch Schulzeugnisse genügen, wenn sie als amtliche Do-
kumente ausgestellt und mit einer Fotografie versehen worden seien. In einigen
Ländern würden solche Schulzeugnisse ausgestellt. Die Erfahrung habe jedoch
gezeigt, dass solche Dokumente - wie etwa auch Geburtsurkunden und Fahraus-
weise - leicht gefälscht werden könnten oder für eine Rückkehr in den Herkunfts-
staat oft nicht ausreichten.
4.4.5 In der Empfehlung an die Stimmberechtigten zur Volksabstimmung vom 24. Sep-
tember 2006 wurde überwiegend der Begriff "Reise- oder Identitätsausweis"
verwendet. Dabei vertraten der Bundesrat und das Parlament den Standpunkt, Ziel
des Asylgesetzes sei es, verfolgten Personen in der Schweiz umfassenden Schutz
zu gewähren. Die Praxis zeige jedoch, dass viele Asylsuchende keine amtlichen
Identitätsausweise abgeben oder falsche Angaben zu ihrer Person und Herkunft
machen würden. Auf diese Weise wollten sie nach einem abgelehnten Asylgesuch
den Aufenthalt in der Schweiz erzwingen, da eine Rückführung in den Heimatstaat
ohne Angaben über die Identität nicht möglich sei. Wie bisher werde über
Asylgesuche von Personen, die ohne ausreichende Begründung keine Reise- oder
Identitätsausweise abgeben würden, durch einen Nichteintretensentscheid
beschleunigt entschieden. Neu reiche die Abgabe von Schulzeugnissen oder
Fahrausweisen nicht mehr aus, damit ein Asylgesuch im ordentlichen Verfahren
behandelt werde. Asylsuchende müssten einen Reise- oder Identitätsausweis
einreichen, da nur diese Papiere einen eindeutigen Schluss auf deren Identität
zuliessen.
4.5 Aus den Materialien wird damit insgesamt ersichtlich, dass der Gesetzgeber mit
der Änderung von Art. 32 Abs. 2 Bst. a aAsylG die konsequente Bekämpfung des
Missbrauchs im Asylwesen sowie die Lösung der Probleme bei der Wegweisung
bezwecken wollte. Kern der Verschärfungsmassnahmen bildete dabei die
Einschränkung der zulässigen Dokumente auf (möglichst fälschungssichere)
10
Reise- oder Identitätspapiere um erstens die zweifelsfreie Identifikation und
zweitens die einfache Ausschaffung zu ermöglichen (vgl. nachstehend E. 5).
5.
5.1 Die in Frage stehenden Dokumente müssen gemäss dem Willen des
Gesetzgebers "fälschungssicher" sein. Was ist nun unter diesem Begriff zu
verstehen? Um dies zu veranschaulichen, ist zunächst - am Beispiel des
Schweizer Passes - ein Blick auf die Entwicklungsgeschichte und die
Veränderungen, die dieser Ausweis in den letzten Jahren erfahren hat, zu werfen:
5.1.1 Die Schweiz war und ist stets bemüht, ihren Pass den neusten Entwicklungen an-
zupassen, dies im Interesse der Fälschungssicherheit und der Reisefreiheit der
Bürgerinnen und Bürger. Seit Einführung eines nationalen Passes im Jahr 1915
hat sie den Pass daher immer wieder modernisiert. Im bekannten Rot gab es bis-
her drei "Pass-Familien": Pass 59, Pass 85 und Pass 03, wobei die Zahlen das
Einführungsjahr bezeichnen. Der im Jahre 1985 eingeführte Schweizer Pass
musste aus Sicherheitsgründen ersetzt werden. Zwar zeichnete er sich durch hohe
Fälschungssicherheit aus, Verfälschungen (Bildauswechslungen) und (selten) To-
talfälschungen kamen jedoch vor. Zudem entsprach der Pass nicht mehr den inter-
nationalen Standards, da er nicht maschinenlesbar war und im Format von den
Normen der von der Schweiz 1944 mitgegründeten ICAO (International Civil Aviati-
on Organization) abwich. Die technischen Standards für elektronisch lesbare Päs-
se werden von der ICAO, die als UNO-Unterorganisation im Interesse einer welt-
weiten Harmonisierung und Erleichterung des Reiseverkehrs Richtlinien und Emp-
fehlungen für Reisedokumente erlässt und somit alle Standards für Reisedoku-
mente erarbeitet, festgelegt, in der auch die Schweiz einsitzt. Im Weiteren bestand
wegen fehlender EDV-Vernetzung zwischen den ausstellenden Behörden keine
Kontrollmöglichkeit, um Mehrfachausstellungen von Pässen auf die gleiche Person
effizient zu verhindern. Schliesslich genügte die Passverordnung von 1959 den
Ansprüchen nicht mehr, da die elektronische Bearbeitung von Personendaten ge-
mäss Datenschutzgesetz eine gesetzliche Grundlage erfordert.
Die drei "Pass-Familien" (Pass 59, Pass 85 und Pass 03) enthielten alle bereits
biometrische Daten wie Foto, Grösse oder Haar- und Augenfarbe. Wobei handelt
es sich bei biometrischen Daten? Biometrie als Wissenschaft befasst sich mit dem
Zählen und Ausmessen von Körpereigenschaften von Lebewesen. Es geht also
insbesondere darum, körperliche Merkmale von Personen zu erfassen, auszumes-
sen und zu dokumentieren. Biometrische Merkmale sind zum Beispiel: Gesichts-
bild, Fingerabdrücke, Irismuster, Ohrform, Körpergrösse, Augenfarbe etc. Diese
biometrischen Informationen können einen Beitrag zur sicheren Identifikation einer
Person leisten. Bereits heute werden in verschiedenen Bereichen (z. B. Zutritt zu
Sicherheitsanlagen) biometrische Daten verwendet, die elektronisch verschlüsselt
sind.
Mit der Weiterentwicklung des Passes 03 zum elektronisch lesbaren Pass 06 er-
reichte der Schweizer Pass wieder den Anschluss an den neusten Standard. Auch
die ICAO hat sich mit den Möglichkeiten befasst, welche die moderne Biometrie
11
bietet. Zur Erhöhung der Sicherheit von Reiseausweisen hat sie 2003 festgelegt,
dass als obligatorisches biometrisches Merkmal ein Gesichtsbild in Reiseausweise
einzubinden ist, das in elektronischer Form gespeichert ist. Die ICAO lässt den
Staaten zudem die Wahl, Fingerabdrücke oder ein Irismuster als weitere biometri-
sche Merkmale in Ausweise einzubinden, um so einen zusätzlichen Beitrag zur
Missbrauchsbekämpfung zu leisten. Die Schweiz prüfte diese Möglichkeit im Rah-
men des Pilotprojekts (Ausstellung von biometrischen Pässen; vgl. Art. 2a, 14a
und 58a VAwG) ebenfalls. Dabei hatte der von den USA auf die internationale
Staatengemeinschaft ausgeübte Druck die Arbeiten der ICAO beschleunigt: Einzig
die USA hatten die Forderung erhoben, dass ab dem 26. Oktober 2005 ausgestell-
te Pässe über biometrische Daten verfügen müssen, damit deren Inhaber im Rah-
men des Visa Waiver Program (VWP) ohne Visum in die USA einreisen können.
Zwar berechtigen die neuen maschinenlesbaren Schweizer Pässe (Modell 2003),
welche vor diesem Stichtag ausgestellt wurden, weiterhin zur visumsfreien Einrei-
se. Voraussetzung jedoch war, dass die Schweiz bis zum 26. Oktober 2005 über
ein Projekt zur Einführung von Pässen mit biometrischen Daten verfügte. Der Bun-
desratsentscheid vom 15. September 2004 für das oben erwähnte Pilotprojekt war
ein zentraler Schritt zur Erfüllung dieser Bedingung. Richtlinien für elektronische
Pässe hat auch die EU erlassen. Für die Schweiz gelten diese ab Inkrafttreten des
Schengen-Übereinkommens. Unter anderem heisst dies, dass die Schweiz, wie
alle Schengen-Staaten, nur noch elektronisch lesbare Pässe ausstellen darf.
5.1.2 Wenn von Fälschungssicherheit gesprochen wird, wird nebst den Daten, die ein
entsprechender Ausweis enthalten muss, in der Regel auf verschiedene (andere)
Sicherheitsmerkmale verwiesen, die das Dokument nachhaltig schützen respektive
fälschungssicher machen sollen. So existieren für die Herstellung verschiedene
Rohstoffe und unterschiedliche Sicherheitsmerkmale prägen die Charakteristik der
Papiere. So wird zwischen nicht versteckten Merkmalen (Sicherheitsmerkmale
sind mit menschlichen Sinnen erkennbar, wie beispielsweise Griff, Klang, Farbe,
Wasserzeichen, Sicherheitsfaden, farbige Melierfasern, Irisafe), versteckten Merk-
malen (Mikrodruck, fluoreszierende Merkmale, chemische Reaktionsfarbstoffe),
welche nur mit Hilfsmitteln erkennbar sind und maschinenlesbaren Merkmalen
(komplexe Lesemaschinen sind zur Prüfung notwendig) unterschieden. Weiter ist
in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass erst das Zusammenspiel von
Lieferant (Sicherheitspapier), Händler (Beratung und Sicherheitslogistik) und Dru-
cker (Sicherheitsdruck) garantiert, dass ein Dokument "fälschungssicher" ist.
5.1.3 Die vorstehend aufgeführten Darlegungen zeigen, dass der Begriff der "Fäl-
schungssicherheit" nicht absolut verstanden werden kann, sondern ein dynami-
scher Begriff ist, welcher wechselnden Anforderungen und Gegebenheiten unter-
liegt. Auch ist selbstredend festzuhalten, dass vorliegend nicht allein die Schweiz
die Bedingungen festlegen kann, wann und für wie lange ein Dokument als fäl-
schungssicher zu gelten hat. So sind immer auch die Bedingungen desjenigen
Staates zu berücksichtigen, welcher den zu prüfenden Ausweis ausgestellt hat.
Sind dessen (nationale) Massstäbe an die Fälschungssicherheit, beispielsweise
mit Bezug auf einen Reisepass, erfüllt, so ist der Schluss unzulässig, dass dieses
Dokument den schweizerischen Anforderungen an die Fälschungssicherheit nicht
genügt, nur weil sie dem - allenfalls erheblich strengeren - hiesigen Qualitätsstan-
dard nicht entsprechen. Im Sinne eines "minimal standard" sind also die jeweiligen
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Referenznormen, welche sich die einzelnen Staaten gegeben respektive welche
diese aufgestellt haben, als von der Schweiz gültig anzusehen und dementspre-
chend zu beachten.
In diesem Zusammenhang ist es somit zutreffender, den Ausdruck "fälschungssi-
cher" nicht in seiner absoluten Form zu verstehen und zu gebrauchen, sondern
von Identitätsausweisen oder Identitätspapieren zu sprechen, die "praktisch
fälschungssicher" oder nur "sehr schwer zu fälschen" sind. Den im Parlament
geäusserten Voten zu diesem Punkt kann dementsprechend denn auch
entnommen werden, dass mit der neuen Regelung von Art. 32 Abs. 2 Bst. a AsylG
Legitimationspapiere ausgeschlossen werden sollten, welche "leicht" respektive
"sehr leicht" gefälscht werden könnten (Heberlein Trix AB S 2005 S 350; Hutter
Jasmin AB N S 1168).
Dass Pässe und Identitätskarten diesen Anforderungen ohne weiteres genügen
dürften, erscheint aufgrund obiger Ausführungen als erstellt.
5.2 Dem Zweck der zweifelsfreien Identifikation ist insbesondere dann gedient, wenn
Papiere eingefordert werden, die einen Identitätsnachweis erbringen. Ein
Identitätsnachweis ist der Nachweis, dass eine Person wirklich die Person ist, als
die sie sich ausgibt (vgl. vorstehend E 4.2.1). Dies bedingt, dass Identitätspapiere
im engeren Sinne vorliegen müssen, das heisst Papiere, die jemanden als
bestimmte Person ausweisen beziehungsweise die Identität nachweisen. Es
genügt demgegenüber nicht, dass ein Schriftstück jemanden als einen in einer
bestimmten Angelegenheit Berechtigten ausweist, weil in solchen Fällen die
Identität nicht Inhalt des Nachweises ist und demnach auch nicht zweifelsfrei
feststeht. So wird zum Beispiel der schweizerische Fahrausweis unter Umständen
einer ausländischen Person ausgestellt, ohne dass amtliche Gewissheit über
deren Identität besteht; nachgewiesen wird lediglich die Fähigkeit, ein Auto zu
lenken. Dieses enge Verständnis von Identitätspapieren steht in Übereinstimmung
mit zahlreichen Voten in den Parlamentsdebatten, aus denen ausdrücklich
hervorgeht, dass eben Fahrausweise und Schulzeugnisse - obwohl sie als
amtliche Papiere eine Person in einer bestimmten Angelegenheit beziehungsweise
zur Ausübung einer bestimmten Tätigkeit berechtigen - nicht mehr genügen sollen.
Ebenfalls lassen die verschiedenen Hinweise auf die paradoxe Situation, wonach
einerseits Reise- und Identitätspapiere Bedingung sein sollen für das Eintreten,
auf der anderen Seite aber die Aus- beziehungsweise Einreise mit den eigenen
Papieren gemäss Praxis der Asylbehörden das Bestehen einer
Verfolgungssituation als unwahrscheinlich erscheinen lasse, auf ein entsprechend
enges Verständnis von Identitätspapieren schliessen. Schliesslich steht diese
Schlussfolgerung auch in Übereinstimmung mit den Abstimmungsunterlagen, wo
neben Reisepapieren in der Regel der Begriff Identitätsausweise - dem im
allgemeinen Sprachgebrauch tendenziell ein enges Verständnis zugrunde liegt -
gebraucht wird und ebenfalls ausdrücklich darauf hingewiesen wird, dass nach
neuer Regelung Fahrausweise und Schulzeugnisse eben nicht mehr genügen
sollen, da diese keinen eindeutigen Schluss auf die Identität zuliessen.
13
5.3 Auch die Erreichung der zweiten Zielsetzung der Gesetzesänderung, die einfache
Rückschaffung, verspricht insbesondere dann am besten und schnellsten Erfolg,
wenn Identitätspapiere in engem Sinne eingefordert werden. Eine mehr oder
weniger direkte Ausschaffung ist nur mit Identitätspapieren im oben erwähnten
engen Sinn möglich. Zwar können gemäss einzelner bilateraler
Rückübernahmeabkommen auch andere Dokumente die Ausstellung eines
Laissez-Passer und damit die Ausschaffung ermöglichen, dabei sind jedoch die
schweizerischen Behörden auf eine entsprechende Prüfung durch die heimatlichen
Behörden nach Abschluss des Verfahrens angewiesen, die je nach Heimatstaat
viel Zeit in Anspruch nehmen kann. Derartige Rückübernahmeabkommen
bestehen im Übrigen längst nicht mit allen Staaten. Ziel der vorliegenden
Gesetzesänderung war es jedoch, dass in möglichst vielen Fällen Papiere
vorliegen, die die schnelle Rückschaffung ohne langwierigen administrativen
Aufwand möglich machen, und dies sollte im Einzelfall für die Behörden bereits im
Zeitpunkt des Eintretens erkennbar sein. Daraus erhellt auch, dass vorliegend die
Staatsangehörigkeit einen wesentlichen Bestandteil der Identität bildet, deren
Bestimmung Inhalt des Identitätspapiers sein muss; eine Rückschaffung ist nur
möglich, wenn der Heimatstaat zweifelsfrei feststeht. Eine enge Auslegung des
entsprechenden Begriffs der Identitätspapiere trägt schliesslich auch dem Anliegen
Rechnung, das Risiko, dass Asylsuchende trotz Angabe einer falschen Identität
mit gefälschten Papieren einen Nichteintretensentscheid umgehen, zu minimieren.
Zwar war man sich offenbar bewusst, dass keine absolut fälschungssicheren
Papiere existieren (vgl. Blocher Christoph, Bundesrat, AB 2005 N 1169). Es trifft
jedoch zweifellos zu, dass Reise- und Identitätspapiere im engeren Sinne in der
Regel schwieriger zu fälschen sind, als zum Beispiel Fahrausweise oder
Schulzeugnisse. Dies nicht zuletzt auch, weil es für die schweizerischen Behörden
viel einfacher ist, zur entsprechenden Überprüfung Vergleichsdokumente zu
beschaffen. An dieser Stelle bleibt Folgendes anzumerken: Bestehen trotz
Nichteinreichung von Identitätspapieren für die schweizerischen Asylbehörden
keine Zweifel über die Identität des Asylsuchenden, so genügt dies im Sinne
dieser zweiten Zweckbestimmung gleichwohl nicht, um ein Nichteintreten
auszuschliessen. In solchen Fällen dürften allerdings oft entschuldbare Gründe
vorliegen.
6. Aufgrund einer Gesamtbetrachtung kommt das Bundesverwaltungsgericht
demnach zum Schluss, dass dem Begriff der "Reise- und Identitätspapiere" im
neuen Art. 32 Abs. 2 Bst. a AsylG ein enges Verständnis zugrunde liegt. Die
Regelung sollte sowohl die einwandfreie Feststellung der Identität als auch die
sichere Durchführung der Rückschaffung ermöglichen. Letzteres legt den Schluss
nahe, dass die Staatsangehörigkeit aus dem Identitätspapier hervorgehen muss.
Der Gesetzgeber wollte in der vorliegend anzuwendenden Gesetzesnorm
Dokumente als Identitätspapiere definiert wissen, welche jemanden im Sinne eines
Identitätsnachweises als bestimmte Person ausweisen und die Rückschaffung
ohne (grossen) administrativen Aufwand ermöglichen. Dies ist insbesondere dann
der Fall, wenn ein Ausweis zum Zwecke des Identitätsnachweises durch die
heimatliche Behörde ausgestellt worden ist, zumal nur dann die Überprüfung der
Identität vor der zu erfolgenden Ausstellung sichergestellt ist. Bei einem in diesem
14
Sinne engen Begriff des Identitätspapiers versteht es sich aber von selbst, dass
die entschuldbaren Gründe für die Nichteinreichung solcher Papiere entsprechend
berücksichtigt werden müssen. Wie auch aus den parlamentarischen Debatten
deutlich hervorgeht, werden nicht in allen Ländern solche Identitätspapiere für alle
Staatsangehörigen ausgestellt.
Ein gültiger Reisepass fällt immer in die Kategorie "Reisepapier" (Art. 1 Bst. b
AsylV1), wo hingegen eine Identitätskarte sowohl in die Kategorie "Reisepapier"
als auch in die Kategorie "Identitätsausweis bzw. Identitätspapier" fällt (Art. 1 Bst.
c AsylV1), je nachdem ob der Ausweis "zur Einreise in den Heimatstaat oder in an-
dere Staaten berechtigt". Weiter fällt ein abgelaufener Reisepass nur noch wäh-
rend einer Übergangs- respektive Karenzfrist in die Kategorie eines "Reisepapiers"
und stellt nach Ablauf dieser Frist lediglich noch ein "Identitätsausweis bzw. Identi-
tätspapier" dar, da er nur noch zweifelsfrei die Identität nachzuweisen vermag, je-
doch im internationalen Personenverkehr nicht mehr zum Reisen berechtigt.
Gleich verhält es sich bei einer Identitätskarte nach Ablauf deren Gültigkeitsdauer.
Unter Identitätspapieren im gegebenen Kontext ist gemäss den bisherigen
Ausführungen und den Materialien aber jeder Ausweis zu verstehen, der
(hauptsächlich) zum Zwecke des Identitätsbeweises von den heimatlichen
Behörden ausgestellt wurde. Ebenfalls unter den Begriff des Identitätsausweises
beziehungsweise des Identitätspapiers können damit neben den Identitätskarten
auch andere Ausweise fallen, wie zum Beispiel ein Inlandpass. Andere Ausweise,
die zwar Hinweise auf die Identität geben, jedoch in erster Linie einem anderen
Zweck dienen, wie die Bestätigung namentlich der Fahrfähigkeit, der
Berufsfähigkeit, einer Geburt zu einem bestimmten Zeitpunkt an einem bestimmten
Ort, des Schulbesuches oder -abschlusses, stellen demnach keine
Identitätspapiere im Sinne von Art. 32 Abs. 2 Bst. a AsylG dar.
7. Aufgrund obiger Ausführungen wird unzweifelhaft ersichtlich, dass der von der Be-
schwerdeführerin eingereichte Berufsausweis (ausgestellt durch das in E._______
domizilierte Gesundheitszentrum F._______) den dargelegten Voraussetzungen
an die einwandfreie Feststellung der Identität nicht genügt, zumal er nicht von
einer amtlichen staatlichen Behörde, sondern von einem privaten Gesund-
heitszentrum ausgestellt wurde und auch sonst von seiner Qualität her keinerlei
Garantie für die zweifelsfreie Identifikation der Beschwerdeführerin bieten kann.
7.1 Die von der Beschwerdeführerin - nachdem sie zur Einreichung von Identitätsdo-
kumenten aufgefordert worden war - abgegebenen Erklärungen, sie habe einer-
seits nie einen Pass beantragt oder erhalten (wobei im Protokoll des Empfangs-
zentrums vermerkt wurde, die Beschwerdeführerin habe bei der Beantwortung der
entsprechenden Frage deutlich gezögert: Protokoll a.a.O., S. 5 oben), sowie ande-
rerseits auch keine Identitätskarte beantragt oder besessen und die bei der Mutter
befindliche Geburtsurkunde könne sie nicht erhältlich machen, da sie bisher nichts
unternommen respektive noch keinen Kontakt aufgenommen habe, wobei sie auf
Nachfrage anführte, sie habe den Kontakt zu ihrer Familie verloren, obwohl Mutter
und Geschwister noch immer an ihrem Heimatort wohnen sollen (vgl. Protokoll
Empfangszentrum, S. 4 und S. 5 unten; Protokoll direkte Anhörung, S. 9), sind auf-
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fallend ausweichend ausgefallen; zudem hat die Beschwerdeführerin bis zum jetzi-
gen Zeitpunkt offensichtlich keine Anstrengungen unternommen, einen Identitäts-
ausweis oder ein Identitätspapier nachzureichen.
Weiter sind angesichts der strengen Kontrollen an wichtigen Grenzübergängen die
Angaben der Beschwerdeführerin, sie sei mit einem Boot, auf welchem sich Ge-
schäftsleute befunden hätten, innert 12 Stunden von G._______ nach H._______
gereist, ohne bei der Abfahrt oder der Ankunft jemals kontrolliert worden zu sein,
und dann weiter mit einem Auto über einen ihr nicht bekannten Einreiseort illegal
in die Schweiz gelangt (vgl. Protokoll Empfangszentrum, S. 7 ff.), als nicht
realistisch und sehr unbestimmt zu qualifizieren. Angesichts dieser erheblichen
Unstimmigkeiten im Sachverhaltsvortrag kann es in der Tat nicht als glaubhaft
erachtet werden, dass die Beschwerdeführerin die Reise auf die ihr geschilderte
Art, lediglich einen Berufsaufweis auf sich tragend, unternommten hat. Es liegen
somit keine entschuldbaren Gründe für das Versäumnis der Beschwerdeführerin,
Identitätsdokumente einzureichen, vor.
Zudem wäre auch bei Nachreichung rechtsgenüglicher Identitätsausweise respek-
tive Identitätspapiere der vom BFM angewendete Nichteintretenstatbestand nach
wie vor als erfüllt zu erachten, da die gesetzliche Frist zur Einreichung entspre-
chender Identitätsdokumente längst verstrichen ist und überdies aus den Aussa-
gen der Beschwerdeführerin über die Beschaffbarkeit solcher Dokumente ge-
schlossen werden muss, dass diese ohnehin nicht gewillt zu sein scheint, irgend-
welche Bemühungen in dieser Hinsicht zu tätigen (vgl. Protokoll Empfangszentrum
S. 5 sowie auch EMARK 1999 Nr. 16 E. 5).
7.2 Ferner sind die Angaben der Beschwerdeführerin, wonach sie sich um keinerlei
Vorkehrungen gekümmert habe, um sich vor den Übergriffen ihres Freundes zu
schützen, des bei der Familie eingeholten Rates und der Konsequenzen aus der
Nichtbefolgung desselben sowie auch die angeblich fehlende Ausreisealternative
als in erheblichem Masse konstruiert, realitätsfremd und daher als offensichtlich
nicht glaubhaft zu erachten. Da die Beschwerdeführerin in ihrer Rechtsmitteleinga-
be diesbezüglich keine konkreten Entgegnungen vorbringt, sondern lediglich in all-
gemeiner Hinsicht darauf hinweist, dass die Vorinstanz zu Unrecht einen Nichtein-
tretensentscheid gefällt und sie substanzielle Hinweise auf Verfolgung angeführt
habe, kann für die nähere Begründung zur Vermeidung von Wiederholungen auf
die zu bestätigenden Erwägungen in der angefochtenen Verfügung verwiesen wer-
den, weshalb auch keine näheren Abklärungen im Sinne von Art. 32 Abs. 3 AsylG
notwendig erscheinen.
7.3 Schliesslich gilt es hinsichtlich der entsprechenden Kritik in der Beschwerdeschrift
festzuhalten, dass die fünftägige Beschwerdefrist gemäss Art. 108a AsylG nach
dem gesetzgeberischen Willen zwar kurz bemessen ist, als solche und abstrakt
besehen aber nicht dem in Art. 13 EMRK geschützten Recht auf eine wirksame
Beschwerde entgegensteht, da sie nach Arbeitstagen berechnet wird und die sich
prima vista präsentierende Kürze der Frist durch verschieden andere, einer rekurs-
führenden Person entgegenkommende Umstände relativiert wird (vgl. im Einzel-
16
nen EMARK 2004 Nr. 25 E. 3c). In casu hat die Beschwerdeführerin die fünftägige
Beschwerdefrist eingehalten, weshalb vorliegend eine Verletzung des Rechts auf
eine wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK nicht festgestellt werden kann.
Zudem besteht kein Anlass, die in Aussicht gestellte Beschwerdeergänzung abzu-
warten, da die vorliegende Beschwerdeeingabe den Anforderungen von Art. 52
VwVG genügt, die Beschwerdesache weder besonders umfangreich noch komplex
im Sinne von Art. 53 VwVG ist und mangels entsprechender Anhaltspunkte nicht
davon auszugehen ist, die von der Beschwerdeführerin angekündigten weiteren
Ausführungen könnten potenziell eine andere Beurteilung ihrer Asylvorbringen her-
beiführen. Im Übrigen ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin auch rund
drei Monate nach Einreichung ihrer Beschwerdeschrift die darin in Aussicht ge-
stellte Beschwerdeergänzung nicht nachgereicht hat.
7.4 Es ist daher in Würdigung sämtlicher Umstände festzustellen, dass das Bundes-
amt zu Recht auf das Asylgesuch der Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist.
8.
8.1 Tritt das BFM auf das Asylgesuch nicht ein, so verfügt es in der Regel die Wegwei-
sung aus der Schweiz und ordnet den Vollzug an (Art. 44 Abs. 1 AsylG).
8.2 Die Beschwerdeführerin verfügt weder über eine fremdenpolizeiliche Aufenthalts-
bewilligung noch einen Anspruch auf Erteilung einer solchen. Die Wegweisung
wurde demnach zu Recht angeordnet (Art. 44 Abs. 1 AsylG; vgl. EMARK 2001 Nr.
21).
9.
9.1 Es bleibt zu prüfen, ob es Gründe gibt, die dem Vollzug der Wegweisung entge-
genstehen, da im Fall eines unzulässigen, unzumutbaren oder unmöglichen Voll-
zugs das Anwesenheitsverhältnis nach den Bestimmungen über die vorläufige
Aufnahme nach ANAG zu regeln ist (Art. 44 Abs. 2 AsylG).
9.2 In Beachtung der massgeblichen völker- und landesrechtlichen Bestimmungen er-
weist sich der Vollzug der Wegweisung als zulässig. Es wurde das offenkundige
Fehlen der Flüchtlingseigenschaft festgestellt und es sind keine Anhaltspunkte für
eine menschrechtswidrige Behandlung ersichtlich, welche der Beschwerdeführerin
in ihrem Heimat- oder Herkunftsstaat droht (Art. 14a Abs. 3 ANAG).
9.3 Unter Berücksichtigung der allgemeinen Menschenrechtssituation in Uganda sind
keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin bei einer
Rückführung in ihr Herkunftsland einer konkreten Gefährdung ausgesetzt wäre.
Das Bundesverwaltungsgericht erachtet den Wegweisungsvollzug nach Uganda
gestützt auf die allgemeine Lage als generell zumutbar.
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Ferner sind auch keine individuellen Gründe ersichtlich, die die Rückkehr der Be-
schwerdeführerin nach Uganda als unzumutbar erscheinen lassen würden. Die Be-
schwerdeführerin verfügt über eine 11-jährige Schulbildung, eine Berufsausbildung
zur Krankenschwester, langjährige Berufserfahrungen sowohl als selbstständige
Händlerin als auch als Krankenschwester, sowie diverse Sprachkenntnisse und an
ihrem letzten Wohnort E._______ über ein intaktes familiäres Beziehungsnetz (vgl.
Protokoll Empfangszentrum, S. 3 ff.). Die Beschwerdeführerin gab in diesem Zu-
sammenhang zudem an, sie habe geholfen, ihre Familie zu unterstützen, weshalb
es ihr daher in Berücksichtigung sämtlicher Umstände durchaus möglich ist, sich
bei einer Rückkehr eine (erneute) Existenzgrundlage zu erwirtschaften.
Nach dem Gesagten ist der Vollzug der Wegweisung somit auch als zumutbar zu
bezeichnen.
9.4 Schliesslich obliegt es der Beschwerdeführerin, sich bei der zuständigen Vertre-
tung ihres Heimatstaates die für eine Rückkehr notwendigen Reisedokumente zu
beschaffen (Art. 8 Abs. 4 AsylG), weshalb der Vollzug der Wegweisung auch als
möglich zu bezeichnen ist.
9.5 Insgesamt ist die durch die Vorinstanz verfügte Wegweisung zu bestätigen. Die
Vorinstanz hat deren Vollzug zu Recht als zulässig, zumutbar und möglich erach-
tet. Nach dem Gesagten fällt eine Anordnung der vorläufigen Aufnahme ausser
Betracht (Art. 14a Abs. 1 - 4 ANAG).
10. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt, den rechtserheblichen Sachverhalt richtig und
vollständig feststellt und angemessen ist (Art. 106 AsylG). Die Beschwerde ist
nach dem Gesagten abzuweisen.
11. Die Beschwerdeführerin ersucht um die Gewährung der unentgeltlichen Prozess-
führung im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG. Danach kann die Beschwerdeinstanz
eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt und deren Begehren
nicht zum Vornherein aussichtslos erscheinen, auf Antrag davon befreien, Verfah-
renskosten zu bezahlen. Vorweg ist festzuhalten, dass mit Zwischenverfügung
vom 2. April 2007 betreffend den Entscheid über das Gesuch um Erlass der Ver-
fahrenskosten auf einen späteren Zeitpunkt verwiesen, jedoch gleichzeitig das Ge-
such um enentgeltliche Verbeiständung abgewiesen wurde.
Vorliegend ist von der Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin auszugehen. Auch
können die Begehren der Beschwerde insgesamt nicht als zum Vornherein aus-
sichtslos bezeichnet werden. Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung ist
somit gutzuheissen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung (Art. 65 Abs. 1 VwVG) wird
gutgeheissen.
3. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.
4. Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (eingeschrieben)
- die Vorinstanz, Abteilung Aufenthalt und Rückkehrförderung, mit deren Akten
(Ref.-Nr. C._______)
- I._______
Die Abteilungspräsidentin: Der Gerichtsschreiber:
Claudia Cotting-Schalch Stefan Weber
Versand am: