B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung IV
D-2872/2014
Ur t e i l vom 1 0 . F e b r u a r 2 0 1 5
Besetzung
Richter Bendicht Tellenbach (Vorsitz),
Richter Fulvio Haefeli, Richterin Nina Spälti Giannakitsas,
Richter François Badoud, Richter Gérard Scherrer,
Gerichtsschreiber Linus Sonderegger.
Parteien
A._______, geboren (…), Syrien,
vertreten durch Peter Weibel, Fürsprecher,
(…),
Gastgeber und Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Migration (SEM;
zuvor Bundesamt für Migration, BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Visum aus humanitären Gründen (Asyl) zugunsten von
B._______, C._______, D._______ und E._______ (Ge-
suchstellende);
Verfügung des BFM vom 7. April 2014 / (…).
D-2872/2014
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Am 2. September 2013 gelangte das Schweizerische Rote Kreuz (Kanton
F._______) ans BFM und ersuchte für die Gesuchstellenden E._______
und D._______ um Familienzusammenführung mit dem in der Schweiz
wohnhaften Bruder A._______ (N […]).
B.
Am 14. Januar 2014 teilte das Schweizerische Rote Kreuz (Kanton
F._______) dem BFM mit, dass die Gesuchstellenden B._______,
C._______, D._______ und E._______ einen Antrag auf Ausstellung eines
Visums einreichen werden.
C.
Mit Schreiben vom 4. Februar 2014 teilte das BFM Gesuchstellenden mit,
dass ihre Gesuche nach den Kriterien der Weisung vom 4. September
2013 betreffend die erleichterte Erteilung von Besucher-Visa für syrische
Familienangehörige (COO.2180.101.7.266789/322.213/Syrien/2010/
03648, nachfolgend: Weisung Syrien) geprüft würden.
D.
Am 6. Februar 2014 reichten die Gesuchstellenden bei der schweizeri-
schen Vertretung in Istanbul (nachfolgend: Vertretung) die schriftlichen For-
mulare um Ausstellung eines Schengen-Visums ein.
E.
Diese Gesuche wurde von der Vertretung am 14. Februar 2014 unter Ver-
wendung des im Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Euro-
päischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visako-
dex der Gemeinschaft (Visakodex) vorgesehenen Formulars ("Refusal/An-
nulment/Revocation of Visa") abgelehnt, mit der Begründung, dass die vor-
gelegten Informationen über den Zweck und die Bedingungen des beab-
sichtigten Aufenthalts nicht glaubhaft seien.
F.
Am 20. Februar 2014 erhob der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers
und Gastgebers gegen diesen Entscheid Einsprache beim BFM.
Die Einsprache wurde damit begründet, dass die Gesuchstellenden auf-
grund der Kriegswirren aus Syrien in die Türkei geflohen seien. Da die Ver-
fahren noch vor Aufhebung der Weisung Syrien eingeleitet worden seien,
D-2872/2014
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seien die Gesuche in Anwendung dieser Weisung zu beurteilen. Die Be-
gründung der Nichterteilung der Visa laute dahingehend, dass die Informa-
tionen über den Zweck und die Bedingungen des beabsichtigten Aufent-
halts nicht glaubhaft seien. Die Gesuchstellenden hätten sich auf die Wei-
sung Syrien berufen und es sei nicht nachvollziehbar, was daran nicht
glaubhaft sein solle.
G.
Mit Schreiben vom 25. Februar 2014 gelangte der in der Schweiz wohn-
hafte Beschwerdeführer an das BFM. Dieses teilte ihm am 4. März 2014
mit, dass sein Rechtsvertreter eine Einsprache eingereicht habe und er den
Ausgang des Einspracheverfahrens zuwarten solle.
H.
Mit Verfügung vom 7. April 2014 (Eröffnung am 9. April 2014) wies das BFM
die Einsprache des Beschwerdeführers ab.
Dies wurde damit begründet, dass angesichts der sozio-ökonomischen
Verhältnisse in Syrien das Risiko einer nicht fristgerechten Rückkehr hoch
einzustufen sei und daher kein für den gesamten Schengen-Raum gültiges
Visum ausgestellt werden könne. Die Berufung auf die Weisung Syrien
scheitere daran, dass die in der Schweiz wohnhaften Geschwister der Ge-
suchstellenden nicht über eine B- oder C-Bewilligung verfügen würden,
sondern lediglich den Status von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen
(F-Bewilligung) innehätten. Des Weiteren lägen keine besonderen, na-
mentlich humanitären Gründe vor, die eine Einreise in die Schweiz als
zwingend notwendig erscheinen lassen würden. So könne ein Visum aus
humanitären Gründen nur ausgestellt werden, wenn die betreffende Per-
son im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an
Leib und Leben gefährdet sei und sich in einer besonderen Notsituation
befinde, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich mache.
Dies könne zwar bei akuten kriegerischen Ereignissen oder einer Situation
allgemeiner Gewalt gegeben sein. Befinde sich die gesuchstellende Per-
son jedoch bereits in einem Drittstaat, so sei in der Regel davon auszuge-
hen, dass keine Gefährdung bestehe. Die Gesuchstellenden würden sich
in der Türkei und somit in einem Drittstaat befinden. Sie müssten nicht da-
mit rechnen, nach Syrien abgeschoben zu werden. Sie seien auch in der
Türkei keiner Gefährdung ausgesetzt, zumal weder die allgemeine Lage
noch individuelle Gründe auf eine konkrete Gefährdung der jungen und ge-
sunden Gesuchstellenden hinweisen würden.
D-2872/2014
Seite 4
I.
Diese Verfügung focht der Beschwerdeführer mit Eingabe seines Rechts-
vertreters vom 26. Mai 2014 beim Bundesverwaltungsgericht an und bean-
tragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Anweisung an
die Vorinstanz, ein humanitäres Visum auszustellen.
J.
Mit Zwischenverfügung vom 4. Juni 2014 wurde auf die Erhebung eines
Kostenvorschusses verzichtet und die Vorinstanz zur Vernehmlassung ein-
geladen.
K.
Mit Vernehmlassung vom 19. Juni 2014 äusserte sich das BFM zu den
Ausführungen in der Beschwerdeschrift. Der Beschwerdeführer nahm in
der Replik vom 9. Juli 2014 Stellung zur Vernehmlassung der Vorinstanz.
Der Replik lag ein Arztbericht vom (…) bei.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen
Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer in Art. 33 VGG aufge-
führten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfü-
gungen beziehungsweise Einspracheentscheide des BFM, mit denen die
Erteilung eines Visums verweigert wurde. In dieser Materie entscheidet das
Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG).
1.2 Sofern das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Gastgeber, der bereits am Einsprache-
verfahren teilgenommen hat, zur Beschwerdeführung legitimiert
(vgl. BVGE 2014/1 E. 1.3.2). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Be-
schwerde ist somit einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Die in Art. 106 Abs. 1 AsylG (SR 142.31) für Asylverfahren normierte spe-
zialgesetzliche Kognitionsbeschränkung ist für das vorliegende Verfahren
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Seite 5
nicht anwendbar, zumal es sich bei der Erteilung eines humanitären Vi-
sums trotz der Berührungspunkte zu asylrechtlichen Fragestellungen um
eine ausländerrechtliche Materie handelt, da die Verordnung vom 22. Ok-
tober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung (VEV, SR 142.204)
eine Ausführungsverordnung zum AuG (SR 142.20) darstellt. Somit kann
mit Beschwerde nebst einer Verletzung von Bundesrecht und einer unrich-
tigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhal-
tes auch – sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz
verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG).
3.
3.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise, noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Er-
teilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch –
grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu
gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich
dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BVGE 2009/27 E. 3 S. 342
m.w.H.).
3.2 Der angefochtenen Verfügung liegen Gesuche von syrischen Staats-
angehörigen um Erteilung eines humanitären Visums zugrunde. Die im
AuG und seinen Ausführungsbestimmungen enthaltenen Regelungen über
das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise gelangen nur soweit
zur Anwendung, als die Schengen-Assoziierungsabkommen keine abwei-
chenden Bestimmungen enthalten (vgl. Art. 2 Abs. 2-5 AuG).
3.3 Angehörige von Staaten, die nicht Teil des Schengen-Raumes sind
(sog. Drittstaaten), benötigen zur Einreise in die Schweiz beziehungsweise
den Schengen-Raum für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten gül-
tige Reisedokumente, die zum Grenzübertritt berechtigen, und ein Visum,
sofern dieses erforderlich ist; die Visumpflicht beantwortet sich gemäss Art.
4 Abs. 1 VEV nach Massgabe der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 (Verord-
nung [EG] Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der
Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aus-
sengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Dritt-
länder, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind, ABl. L
81 vom 21. März 2001, zuletzt geändert durch Verordnung [EU] Nr.
610/2013, ABl. L 182 vom 29. Juni 2013). Im Weiteren müssen Drittstaats-
angehörige für den Erhalt eines sogenannten Schengen-Visums den
Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und
hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen. Namentlich haben sie
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Seite 6
zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer
des beantragten Visums wieder verlassen beziehungsweise Gewähr für
ihre fristgerechte Wiederausreise bieten. Ferner dürfen Drittstaatsangehö-
rige nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweige-
rung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung,
die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen
Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zum Ganzen: Art. 5 Abs.
1 und Abs. 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Schengener Grenz-
kodex [Verordnung {EG} Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das
Überschreiten der Grenzen durch Personen, ABl. L 105 vom 13. April 2006,
zuletzt geändert durch Verordnung {EU} Nr. 610/2013, ABl. L 182 vom 29.
Juni 2013], vgl. auch BVGE 2009/27 E. 5 und 6).
3.4 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines für den gesamten
Schengen-Raum geltenden Visums nicht erfüllt, kann gemäss Art. 5 Abs. 4
Bst. c Schengener Grenzkodex ein Visum mit räumlich beschränkter Gül-
tigkeit erteilt werden, indem der Mitgliedstaat einem Drittstaatsangehörigen
die Einreise in sein Hoheitsgebiet aus humanitären Gründen oder Gründen
des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen
gestattet; im schweizerischen Recht wurde diese Möglichkeit in Art. 2 Abs.
4 und Art. 12 Abs. 4 VEV verankert.
4.
4.1
4.1.1 Die Möglichkeit der Erteilung eines Visums aus humanitären Grün-
den hat insbesondere angesichts der Aufhebung der Möglichkeit, bei einer
Schweizer Vertretung im Ausland ein Asylgesuch einzureichen, an Bedeu-
tung gewonnen. In seiner Botschaft zur entsprechenden Gesetzesände-
rung hat der Bundesrat auf die Möglichkeit der Visumerteilung aus huma-
nitären Gründen verschiedentlich Bezug genommen; am 28. September
2012 hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) in
Absprache mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angele-
genheiten (EDA) die Weisung Nr. 322.126 "Visumsantrag aus humanitären
Gründen" erlassen. Diese Weisung wurde überarbeitet und schliesslich
durch die Weisung Nr. 322.126 vom 25. Februar 2014 (nachfolgend: Wei-
sung humanitäres Visum) ersetzt.
4.1.2 Mit der dringlichen Änderung des Asylgesetzes vom 28. September
2012 (AS 2012 5359), welche am 29. September 2012 in Kraft trat, wurden
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Seite 7
unter anderem die Bestimmungen betreffend die Stellung von Asylgesu-
chen aus dem Ausland aufgehoben. Da im Einzelfall jedoch nicht ausge-
schlossen werden kann, dass Personen, die Schutz vor asylrechtlicher Ver-
folgung geltend machen, bei den schweizerischen Vertretungen vorspre-
chen und um die Einreise in die Schweiz ersuchen, wurde die Möglichkeit
geschaffen, aus humanitären Gründen und mit Zustimmung des BFM ein
Einreisevisum zu erteilen (vgl. Art. 2 Abs. 4 VEV [in Kraft getreten am 1.
Oktober 2012]). Sobald sich der Inhaber eines Visums aus humanitären
Gründen in der Schweiz befindet, muss er ein Asylgesuch einreichen. Falls
er das unterlässt, hat er die Schweiz nach drei Monaten wieder zu verlas-
sen.
In der Botschaft vom 26. Mai 2010 zur Änderung des Asylgesetzes (BBl
2010 4455) hielt der Bundesrat, unter Hinweis auf die Wahrung der huma-
nitären Tradition der Schweiz, wiederholt fest, auch in Zukunft sollten ge-
fährdete Personen weiterhin den Schutz der Schweiz erhalten können, in-
dem die Einreise in die Schweiz durch eine Visumerteilung für Personen,
die im Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret gefährdet seien,
bewilligt werde (vgl. BBl 2010 4468, 4472, 4490). Einfachere Verfahren-
sabläufe im Vergleich zum aufgehobenen Asylverfahren bei einem Asylge-
such im Ausland bestünden insbesondere aus dem Grund, dass keine
asylverfahrensrechtliche Befragung der gesuchstellenden Person stattzu-
finden habe (vgl. BBl 2010 4490, 4519 f.).
4.1.3 Gemäss der Weisung humanitäres Visum kann ein Visum aus huma-
nitären Gründen erteilt werden, wenn bei einer Person aufgrund des kon-
kreten Einzelfalles offensichtlich davon ausgegangen werden muss, dass
sie im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an
Leib und Leben gefährdet ist; die betroffene Person muss sich in einer be-
sonderen Notsituation befinden, die ein behördliches Eingreifen zwingend
erforderlich macht und die Erteilung eines Einreisevisums rechtfertigt. Dies
kann etwa bei akuten kriegerischen Ereignissen oder bei einer aufgrund
der konkreten Situation unmittelbaren individuellen Gefährdung gegeben
sein. Das Gesuch ist unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der
persönlichen Umstände der betroffenen Person und der Lage im Heimat-
oder Herkunftsland sorgfältig zu prüfen. Befindet sich die Person bereits in
einem Drittstaat, ist in der Regel davon auszugehen, dass keine Gefähr-
dung mehr besteht.
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Seite 8
Die Einreisevoraussetzungen sind somit beim Visumverfahren noch rest-
riktiver als bei den (ehemals zulässigen) Auslandgesuchen, bei denen Ein-
reisebewilligungen nur sehr zurückhaltend erteilt wurden beziehungsweise
(bei den derzeit noch hängigen Verfahren) werden (vgl. zur entsprechen-
den Praxis BVGE 2011/10 E. 3.3). Auf diesen Umstand hatte auch der Bun-
desrat in der Botschaft hingewiesen (vgl. BBl 2010 4468, 4490); seiner Ein-
schätzung zufolge werde sich die Zahl bewilligter Einreisen in die Schweiz,
die gestützt auf die Bestimmungen betreffend Asylgesuche aus dem Aus-
land in den Jahren von 2000 bis 2009 im Durchschnitt jährlich 100 Perso-
nen umfasst habe, aufgrund der restriktiveren Voraussetzungen bei der Er-
teilung eines humanitären Visums pro Jahr etwa 20 Personen weniger in
die Schweiz einreisen (vgl. BBl 2010 4520).
4.2
4.2.1 Angesichts der "sich verschärfenden Lage in Syrien" erliess das BFM
Ende Juli 2012 eine Weisung an die Botschaft in Beirut, mit dem Zweck,
das Visumsverfahren für bestimmte Personen zu erleichtern. Auch die um-
liegenden Auslandsvertretungen in Amman, Istanbul und Ankara hatten
von dieser Weisung Kenntnis. Angesichts der sich weiter zuspitzenden
Lage in Syrien und weil die erste Weisung nur wenig Resultate gebracht
hatte, erliess das BFM Anfang September 2013 eine weitere Weisung, um
die erleichterte Visaerteilung für einen grösseren Personenkreis zu ermög-
lichen (Weisung Syrien). Auch bei dieser Weisung handelt es sich um eine
Konkretisierung der Voraussetzungen für ein Visum aus humanitären
Gründen gemäss Art. 2 Abs. 4 VEV, welche neben der Weisung humanitä-
res Visum zur Anwendung gelangt.
4.2.2 Zweck der Weisung Syrien war, das Verfahren für eine bestimmte
Gruppe von Personen zu erleichtern, damit diesen rascher ein Visum erteilt
werden könne. Das BFM als zuständige Behörde erläuterte, dass eine sol-
che Erleichterung mit den Vorgaben des Schengen-Besitzstandes und der
nationalen Gesetzgebung vereinbar sei, da Art. 5 des Schengener Grenz-
kodex und Art. 2 Abs. 4 VEV den einzelnen Schengenstaaten das Recht
einräumten, namentlich aus humanitären Gründen von den ordentlichen
Einreisevoraussetzungen abzuweichen und Einreisen in das jeweilige
Staatsgebiet zu erlauben. Der Rechtsbegriff “humanitäre Gründe“ sei dabei
sehr weit gefasst, so dass er Erleichterungen im Visaverfahren für Fami-
lienangehörige unter Berücksichtigung der besonderen Lage in Syrien er-
mögliche.
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Hinsichtlich des Adressatenkreises der Weisung Syrien legte das BFM fest,
dass es sich um Mitglieder der Kernfamilie, Verwandte in auf- und abstei-
gender Linie (und deren Kernfamilien) sowie Geschwister (und deren Kern-
familie) von syrischen Staatsangehörigen, die in der Schweiz mit B- oder
C-Bewilligung leben würden oder bereits eingebürgert worden seien, han-
deln müsse (Ziff. I Bst. a Weisung Syrien). Die Familienmitglieder im Aus-
land müssten bei Einreichung des Gesuchs in Syrien wohnhaft sein oder
sich in einem Nachbarstaat von Syrien oder in Ägypten aufhalten und erst
nach dem Ausbruch der Krise in Syrien im März 2011 in eines dieser Län-
der gereist sein. Auch dürften sie nicht im Besitz einer ordentlichen Aufent-
haltsbewilligung dieser Länder sein (Ziff. I Bst. b Weisung Syrien).
Abweichend von den geltenden Visa-Bestimmungen müsse bei den Gesu-
chen aus diesem Personenkreis in Anbetracht der Lage in Syrien die frist-
gerechte Wiederausreise sowie der Nachweis einer persönlichen, unmit-
telbaren Gefährdung nicht vertieft geprüft werden. Auch seien die finanzi-
ellen Voraussetzungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. b AuG nicht zu prü-
fen (Ziff. II Weisung Syrien).
Für das Erteilungsverfahren legte die Weisung Syrien fest, dass die Aus-
landsvertretungen die Anträge entgegenzunehmen und dem BFM zur Ge-
nehmigung zu überweisen hätten. Sofern die Voraussetzungen nicht gege-
ben seien, seien die Anträge durch die Auslandsvertretung abzuweisen. In
Zweifelsfällen sei das BFM zu konsultieren. Den betroffenen Personen
wurde – sofern die Einreise genehmigt wurde – ein Visum mit räumlich be-
schränkter Gültigkeit, das sogenannte VrG-Visum erteilt (Ziff. III, Weisung
Syrien).
Am 4. November 2013 erliess das BFM zu Handen der Auslandsvertretun-
gen Erläuterungen zur Weisung Syrien, welche Präzisierungen und Erläu-
terungen für die Umsetzung enthielten. Die Präzisierung der Weisung Sy-
rien wurde nicht bekannt gemacht; das BFM verzichtete auch auf eine ent-
sprechende Pressemitteilung.
4.2.3 Am 29. November 2013 hob das BFM die Weisung Syrien durch eine
neue Weisung (2013-11-29/135 Syrien II, nachfolgend: Weisung Aufhe-
bung) mit sofortiger Wirkung auf und verfügte, dass alle nach dem 29. No-
vember 2013 eingereichten Visaanträge wieder nach den ordentlichen Ein-
reisebestimmungen der VEV und den dazu erlassenen Weisungen des
BFM zu behandeln seien. Das BFM teilte diesbezüglich mit, angesichts der
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Seite 10
bereits eingereisten 719 Personen, der erteilten 1'600 Visa sowie der wei-
teren rund 5'000 reservierten Termine, um ein Visumgesuch zu stellen,
habe sich die Massnahme mithin als effektiv erwiesen und ihren Zweck
erreicht; das EJPD gehe davon aus, dass die meisten der Betroffenen mitt-
lerweile ein Visum beantragt hätten. Gemäss der Weisung Aufhebung
seien nach dem 29. November 2013 eingereichte Visagesuche per sofort
wieder nach den ordentlichen Einreisebestimmungen zu behandeln; Gesu-
che von Personen, die sich vor dem 29. November 2013 angemeldet oder
die vor diesem Datum ein Visumgesuch eingereicht hätten, seien weiterhin
nach den Kriterien der Weisung vom 4. September 2013 und der Erläute-
rungen vom 4. November 2013 zu bearbeiten. Massgeblich seien die Kri-
terien der präzisierten Weisung, namentlich dürfe im Drittstaat kein Aufent-
haltstitel bestehen und die genügende Unterbringungskapazität beim Gast-
geber müsse nachweislich sichergestellt sein (vgl. Weisung Aufhebung Ziff.
2).
5.
5.1 Die Gesuchstellenden unterliegen als syrische Staatsangehörige der
Visumpflicht gemäss Art. 4 VEV bzw. der Verordnung (EG) Nr. 539/2001
(vgl. oben, Erwägung 3.3).
5.2 Im Beschwerdeverfahren wird nicht bestritten, dass die vom BFM in
seinem Einspracheentscheid dargelegten Voraussetzungen für die Ertei-
lung eines Schengen-Visums nicht gegeben sind; namentlich werden keine
stichhaltigen Argumente dargelegt, die die Einschätzung in Frage stellen
würden, eine Wiederausreise der Gesuchstellenden aus dem Schengen-
raum vor Ablauf der Visumsfrist wäre nicht gewährleistet. Im Gegenteil er-
suchen die Gesuchstellenden ja um Schutz vor einer Gefährdung.
5.3 Hingegen focht der Beschwerdeführer die Verweigerung eines Visums
aus humanitären Gründen an. Dabei wurde in der Beschwerdeschrift gel-
tend gemacht, die von der Vertretung in eigener Kompetenz erlassene Be-
gründung der Ablehnung des Visumgesuchs habe sich auf Umstände be-
zogen, die gemäss Weisung Syrien gar nicht zu prüfen gewesen wären.
Dass ein Verfügungsadressat gezwungen sei, eine kostenpflichtige Ein-
sprache zu erheben, um den tatsächlichen Grund für den ablehnenden
Entscheid zu erfahren, verletze den Anspruch auf rechtliches Gehör. Diese
Verletzung werde durch die im Einspracheentscheid nachgeschobene Be-
gründung nur mangelhaft geheilt, da den Gesuchstellenden dadurch die
Möglichkeit genommen worden sei, bereits im Verwaltungsverfahren ihre
Argumente einzubringen. So sei es namentlich nicht möglich gewesen, den
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Seite 11
Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung bereits in der Einsprache geltend
zu machen. Des Weiteren habe das BFM die Weisung Syrien in rechtsun-
gleicher Weise angewendet. Zwar treffe es zu, dass die in der Schweiz
lebenden Geschwister A._______ und G._______ (Letztere: N […]) ledig-
lich als Flüchtlinge vorläufig aufgenommen seien. Jedoch seien dem Be-
schwerdeführer zahlreiche Fälle bekannt, in denen Visa gemäss der Wei-
sung Syrien an Personen vergeben worden seien, bei denen die Gastge-
benden auch lediglich über F-Bewilligungen verfügen würden. Demgegen-
über wüsste er nicht von Fällen, in denen eine Visumerteilung allein aus
dem Grunde verweigert worden sei, dass die Gastgebenden über keine B-
oder C-Bewilligung verfügen würden. Dadurch habe das BFM den An-
spruch auf rechtsgleiche Behandlung verletzt. Mit der Voraussetzung einer
Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung werde vermutungsweise be-
absichtigt, dass die betreffenden Gastgebenden über einen einigermassen
stabilen Status in der Schweiz verfügen würden. Diesbezüglich sei zu be-
merken, dass der Aufenthalt als vorläufig aufgenommener Flüchtling in der
Regel stabiler sein dürfte als derjenigen eines Aufenthalters mit B-Bewilli-
gung. So dürfe eine B-Bewilligung bereits bei Stellenverlust oder einer Auf-
hebung des gemeinsamen ehelichen Haushalts in Frage gestellt werden,
während es bei einer vorläufigen Aufnahme als Flüchtling einer grundle-
genden Veränderung der Situation im Verfolgerstaat bedürfe. Die unter-
schiedliche Behandlung zwischen F-Ausweis und B-Ausweis sei daher
nicht gerechtfertigt. Ein weiterer Bruder der Gesuchstellenden respektive
des Beschwerdeführers (H._______ [N (…)]) warte nunmehr seit gut zwei-
einhalb Jahren nach der eingehenden Anhörung auf seinen Asylentscheid.
Es bestehe daher durchaus die Möglichkeit, dass einer der Gastgebenden
nur deshalb nicht in Besitz einer Aufenthaltsbewilligung sei, da sein Ge-
such aufgrund der Prioritätenregelung des BFM noch nicht behandelt wor-
den sei. Somit wäre es ein rein zufälliges Element, welches über das
Schicksal der sich in der Türkei aufhaltenden Geschwister entscheiden
würde.
Das BFM gehe überdies in seiner Verfügung in unzutreffender Weise da-
von aus, die Gesuchstellenden seien gesund und in der Türkei nicht an
Leib und Leben gefährdet. Aus den Visumsunterlagen gehe jedoch hervor,
dass der Gesuchsteller B._______ in Syrien durch militante Islamisten nie-
dergestochen worden sei und auch heute noch unter den Folgen dieser
Attacke leide.
5.4 In der Vernehmlassung wurde diesen Ausführungen entgegnet, das
BFM verkenne die schwierige Lage, in welcher sich die Gesuchstellenden
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Seite 12
in der Türkei befänden, nicht. Dennoch sei davon auszugehen, dass diese
in der Türkei nicht unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben
gefährdet seien. Die Lebensbedingungen seien, gemessen am durch-
schnittlichen Fortkommen vieler anderer, nicht solch gravierender Art, als
dass ein behördliches Eingreifen unumgänglich wäre. Eine für die Erteilung
eines Visums vorausgesetzte unmittelbare Gefahr für das Leben sei daher
nicht nachgewiesen.
5.5 In der Replik wurde diesen Erwägungen entgegengehalten, dass das
BFM nicht auf die Ausführungen in der Beschwerde hinsichtlich der Verlet-
zung des rechtlichen Gehörs und der rechtsungleichen Behandlung einge-
gangen sei. Somit anerkenne die Vorinstanz die gerügten Rechtsverletzun-
gen implizit. Der Beschwerdeführer habe von weiteren Fällen erfahren, in
denen syrische Staatsangehörige ein Visum erhalten hätten, obwohl die
Gastgebenden lediglich über eine vorläufige Aufnahme verfügen würden.
Hinsichtlich der gesundheitlichen Schwierigkeiten des Gesuchstellers
B._______ würden mittlerweile ein Arztbericht einer Einrichtung, welche
syrische Flüchtlinge in Istanbul notfallmässig betreue, sowie eine Fotogra-
fie der Verletzungen vorliegen. In Korrektur der bisherigen Vorbringen sei
angemerkt, dass die Verletzung nicht auf einen Messerangriff, sondern auf
eine Splitterbombe zurückzuführen sei. Dem Arztbericht sei zu entnehmen,
dass der Gesuchsteller aufgrund einer Verletzung der Niere auf ständige
Behandlung angewiesen sei, für welche er aufgrund fehlender finanzieller
Mittel nicht aufkommen könne. Somit bestehe eine Gefahr für Leib und Le-
ben.
6.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat im Folgenden zu prüfen, ob das
BFM die Bewilligung eines Visums aus humanitären Gründen zu Recht ab-
gelehnt hat.
6.2 Als erste Rüge wurde in der Beschwerde vorgebracht, das BFM habe
die Begründungspflicht verletzt, da die Ablehnung des Antrags durch die
Botschaft keine Begründung enthalte. Es ist zwar zutreffend, dass die Be-
gründung im für die Ablehnung verwendeten Standardformular gemäss
dem Anhang VI des Visakodexes sehr rudimentär ist, indem ausgeführt
wird, die vorgelegten Informationen über den Zweck und die Bedingungen
des beabsichtigten Aufenthalts seien nicht glaubhaft. Allerdings geht dar-
aus in genügender Weise hervor, dass die Voraussetzungen für ein Visum
nicht glaubhaft dargelegt wurden, sprich, als nicht erfüllt zu erachten sind.
Durch die Möglichkeit, eine (wenn auch kostenpflichtige) Einsprache beim
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Seite 13
BFM zu erheben und dadurch eine detailliertere Begründung zu enthalten,
welche wiederum mit einem Rechtsmittel anfechtbar ist, ist der vom An-
spruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 VwVG
geforderten Begründungspflicht jedoch Genüge getan. Überdies ist der An-
fechtungsgegenstand der vorliegenden Beschwerde ohnehin die Verfü-
gung des BFM vom 7. April 2014. Die Rüge in der Beschwerde bezieht sich
jedoch nicht auf die Begründung in dieser Verfügung, welche im Übrigen
hinsichtlich ihrer Dichte und Klarheit keinerlei Anlass zur Beanstandung
gibt.
6.3 Als weitere Rüge wird vorgebracht, die Weisung Syrien differenziere in
rechtsungleicher Weise zwischen Personen, welche eine B- oder C-Bewil-
ligung besitzen, und solchen, die lediglich über eine vorläufige Aufnahme
als Flüchtlinge verfügen würden. Zu dieser Rüge ist eingangs zu bemer-
ken, dass es sich bei der vorliegenden Weisung um eine vollzugslenkende
Verwaltungsverordnung handelt, welche zur Gewährung einer einheitli-
chen und rechtsgleichen Praxis Vorgaben für die Handhabung offener For-
mulierungen macht (vgl. zur Definition PATRICIA EGLI, Verwaltungsverord-
nungen als Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?, Aktuelle Juristische
Praxis [AJP] 2011 S. 1160 m.w.H.), zumal sich die Weisung Syrien gemäss
ihrem Wortlaut explizit als Konkretisierung des Rechtsbegriffs "humanitäre
Gründe" gemäss Art. 2 Abs. 4 VEV versteht. Solche vollzugslenkenden
Weisungen stellen zwar grundsätzlich keine Rechtsquellen im eigentlichen
Sinne dar, auf welche sich eine Privatperson berufen kann (vgl. BGE 121
II 473 E. 2b [S. 478]; EGLI, a.a.O. S. 1161). Dennoch können sie im kon-
kreten Anwendungsfall inzident auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden
(BGE 131 I 166 E. 7.2 [S. 180]). Der Beschwerdeführer rügt eine Verlet-
zung des Rechtsgleichheitsgebots gemäss Art. 8 BV. Dieser Grundsatz ist
verletzt, wenn sich eine Ungleichbehandlung nicht auf sachliche Gründe
zu stützen vermag (vgl. BGE 127 I 185 E. 5 [S. 192]). Die Weisung Syrien
sowie die dazugehörenden Erläuterungen nennen explizit keine Gründe für
die vorgenommene Differenzierung. Betrachtet man den Zweck der Wei-
sung, so ist davon auszugehen, dass mit dem Erfordernis der B- oder C-
Bewilligung respektive der Einbürgerung einerseits eine gewisse Stabilität
des Aufenthaltsrechts des Gastgebenden Grund für diese Voraussetzung
darstellt. Wie in der Beschwerde zu Recht bemerkt, ist diesbezüglich fest-
zuhalten, dass der Aufenthalt als vorläufig aufgenommener Flüchtling in
der Regel stabiler sein dürfte als derjenigen eines Aufenthalters mit B-Be-
willigung. Somit lässt sich aus nachvollziehbaren Gründen zwar die Ansicht
vertreten, die Weisung mache eine sachlich nicht begründete Unterschei-
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dung. Andererseits lassen sich jedoch auch andere Gründe für die unter-
schiedliche Behandlung ausmachen. So sind vorläufig aufgenommene
Flüchtlinge aufgrund der Wegweisung aus der Schweiz grundsätzlich ge-
halten, die Schweiz zu verlassen. Ihr Anwesenheitsrecht in der Schweiz
beruht somit lediglich auf einer Nichtvornahme des Vollzugs aufgrund völ-
kerrechtlicher Verpflichtung, während bei einer B- oder C-Bewilligung eine
"positive" Erlaubnis zum Aufenthalt besteht. Unter Beachtung des Grund-
satzes, dass dem Gesetz- respektive Weisungsgeber hinsichtlich einer
sachgerechten Differenzierung unter Beachtung des Willkürverbots ein
weiter Gestaltungsspielraum zuzugestehen ist (vgl. dazu BGE 123 I 1 E. 6a
[S. 7]) und sich das Gericht daher eine gewisse Zurückhaltung auferlegt,
ist die unterschiedliche Behandlung vorliegend als mit der Rechtsgleichheit
vereinbar anzusehen.
6.4 Als weitere Rüge wurde vorgebracht, das BFM habe in anderen Fällen
Visa erteilt, obwohl die Gastgebenden in der Schweiz – wie auch im vorlie-
genden Fall – lediglich über eine vorläufige Aufnahme als Flüchtling verfü-
gen würden. Dadurch werde der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung
verletzt. Sinngemäss wird mit dieser Rüge ein Anspruch auf Gleichbehand-
lung im Unrecht geltend gemacht, indem die weisungswidrige Praxis des
BFM auch im vorliegenden Fall Anwendung zu finden habe. Zwar handelt
es sich bei genauerer Betrachtung nicht um einen direkten Anwendungsfall
dieses Grundsatzes, zumal lediglich ein weisungswidriges, nicht aber ein
rechtswidriges Handeln des BFM zur Diskussion steht, da die Ausstellung
eines Visums, selbst wenn lediglich eine
F-Bewilligung vorliegt, durch Art. 2 Abs. 4 VEV gedeckt sein sollte. Da sich
eine vollzugslenkende Verwaltungsverordnung für die Betroffenen jedoch
wie ein Rechtssatz auswirkt, rechtfertigt sich eine analoge Anwendung die-
ses Grundsatzes. Allerdings erweist sich der Einwand als unbegründet.
Der aus der Rechtsgleichheit abgeleitete Anspruch auf Gleichbehandlung
im Unrecht setzt voraus, dass eine gesetzeswidrige Behördenpraxis be-
steht und die Behörde es ablehnt, diese Praxis aufzugeben. Demgegen-
über reicht es nicht aus, wenn die gesetzeswidrige Behandlung lediglich in
einem oder wenigen Fällen erfolgt ist (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜL-
LER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St.
Gallen 2010, Rz. 518). Wendet man diese Grundsätze analog auf die an-
geblich weisungswidrige Praxis des BFM an, so ist bereits die geforderte
Kontinuität der Behördenpraxis zu verneinen, zumal die Weisung Syrien
aufgehoben und daher in Zukunft nicht mehr angewendet wird. Anderer-
seits sind dem Gericht aber auch diverse Fälle bekannt, in denen – wie
auch vorliegend – die Ausstellung eines Visums verweigert wurde, da die
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Gastgebenden nur über eine F-Bewilligung als vorläufig aufgenommene
Flüchtlinge verfügen (vgl. dazu etwa Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
D-2593/2014 vom 22. Juli 2014). Demnach liegt – selbst bei Vorliegen ein-
zelner Ausreisser – keine gefestigte weisungswidrige Praxis der Behörde
vor.
6.5 Das BFM hat somit zu Recht die Ausstellung eines humanitären Vi-
sums gestützt auf die Weisung Syrien abgelehnt, da die Gesuchstellenden
die in der Weisung genannten Voraussetzungen nicht erfüllen.
7.
7.1 Hinsichtlich der Regelvoraussetzungen eines Visums aus humanitären
Gründen wird mit Beschwerde respektive in der Replik geltend gemacht,
der Gesuchsteller B._______ habe eine Splitterverletzung erlitten, welche
in der Türkei aufgrund unzureichender finanzieller Mittel nicht behandelt
werden könne. Daher sei er konkret gefährdet, wodurch ihm ein Visum im
Sinne der Weisung humanitäres Visum auszustellen sei.
7.2 Vorauszuschicken ist, dass sich das BFM argumentativ auf die Wei-
sung humanitäres Visum bezieht, welche den offenen Begriff "humanitäre
Gründe" als eine unmittelbare, ernsthafte und konkrete Gefährdung an
Leib und Leben konkretisiert. Auch bei dieser Weisung handelt es sich um
vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen, welche als solche für das
Gericht grundsätzlich nicht verbindlich ist. Sie ist jedoch zu berücksichti-
gen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Aus-
legung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt. Das Gericht
weicht in solchen Fällen daher nicht ohne triftigen Grund von der Weisung
ab (vgl. BGE 137 V 1 E. 5.2.3 [S. 8 f.] und 132 V 200 E. 5.1.2 [S. 203 f.]
sowie BVGE 2011/1 E. 6.4). Die Weisung humanitäres Visum, die den Be-
griff "humanitäre Gründe" in wörtlicher Übereinstimmung mit der Botschaft
(BBl 2010 4490) definiert, erfüllt diese Voraussetzung, so dass sie vom
Gericht einzelfallbezogen als sachgerechte Konkretisierung der humanitä-
ren Gründe Berücksichtigung findet.
7.3 Wendet man sich dem zu beurteilenden Fall zu, so erweist sich auch
diese Rüge als unbegründet. Die gesundheitlichen Probleme wurden erst
auf Beschwerdestufe ins Verfahren eingebracht. Demgegenüber wurden
im Rahmen der Einleitung des Verfahrens noch keine gesundheitlichen
Probleme genannt, sondern lediglich ausgeführt, dass B._______ in der
Türkei Angst habe (vgl. [B._______] act. 1 S. 1, 4. Lemma). Dies legt den
Schluss nahe, dass es sich nicht um derart gravierende gesundheitliche
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Komplikationen handelt, welche eine Einreise als zwingend erforderlich er-
scheinen lassen würden. Zwar wird die späte Geltendmachung teilweise
dadurch relativiert, dass die Gesuchstellenden nie explizit nach gesund-
heitlichen Problemen gefragt wurden. Auch konnte der Ablehnung durch
die Vertretung, welche in Verwendung des Formulars erfolgte, noch nicht
entnommen werden, dass in Ermangelung individueller Schwierigkeiten in
der Türkei kein Visum ausgestellt wurde. Erst im Einspracheentscheid hielt
das BFM fest, dass die Gesuchstellenden u.a. deswegen nicht gefährdet
seien, da sie gesund seien (vgl. angefochtene Verfügung drittletzter Ab-
schnitt der Begründung). Allerdings vermag dieser Umstand die erst spät
erfolgte Geltendmachung nicht vollends zu erklären. Hinzu kommt, dass
weder aus den Ausführungen in der Beschwerde noch aus dem eingereich-
ten Arztbericht hervorgeht, inwiefern sich aus den Komplikationen des Ge-
suchstellers B._______ eine konkrete, unmittelbare und ernsthafte Gefähr-
dung ergebe. Es wird nicht substanziiert dargelegt, welcher Behandlung er
bedürfe und welche Komplikationen mit einer nicht fortgeführten Behand-
lung verbunden wären. Ferner wird nicht dargelegt, wie viel die Behandlung
koste, wie er bis anhin (die Verletzung gehe auf ein Ereignis im Jahre 2012
zurück) in der Lage gewesen sei, für die Kosten aufzukommen und wieso
er – selbst mit Hilfe seiner Verwandten – in Zukunft nicht mehr in der Lage
sei, für die Kosten der Behandlung aufzukommen. Somit ist die Verletzung
für die Bejahung der konkreten Gefährdung als zu wenig gravierend zu er-
achten. Die vorinstanzliche Verfügung erfolgte somit in sachgerechter An-
wendung der Weisung humanitäres Visum und ist bezogen auf den Einzel-
fall auch als angemessen zu bezeichnen.
7.4 Das BFM hat somit das Gesuch um Ausstellung eines humanitären Vi-
sums zu Recht abgelehnt.
8.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt, den rechtserheblichen Sachverhalt richtig und
vollständig feststellt und angemessen ist (Art. Art. 49 VwVG). Die Be-
schwerde ist abzuweisen.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem Beschwerde-
führer aufzuerlegen und auf insgesamt Fr. 700.– festzusetzen (Art. 63
Abs. 1 VwVG; Art. 1 – 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 700.– werden dem Beschwerdeführer aufer-
legt. Dieser Betrag ist innert 30 Tagen ab Versand des Urteils zu Gunsten
der Gerichtskasse zu überweisen.
3.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, das SEM, die zuständige kan-
tonale Behörde und die schweizerische Vertretung.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Bendicht Tellenbach Linus Sonderegger
Versand: