Cour IV
D-4210/2009
{T 0/2}
A r r ê t d u 1 2 f é v r i e r 2 0 1 0
Gérard Scherrer (président du collège),
Bruno Huber, Blaise Pagan, Nina Spälti Giannakitsas,
Claudia Cotting-Schalch, juges,
William Waeber, greffier.
A._______, né le [...],
Nigéria,
recourant,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Asile (non-entrée en matière) et renvoi; décision de
l'ODM du 26 juin 2009 / [...].
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
D-4210/2009
Faits:
A.
Le 7 juin 2009, A._______ a déposé une demande d'asile au CEP de
Vallorbe. Il lui a été remis le même jour, avec explications, un docu-
ment dans lequel l'autorité compétente attirait son attention, d'une
part, sur la nécessité de déposer dans les 48 heures ses documents
de voyage ou ses pièces d'identité et, d'autre part, sur l'issue
éventuelle de la procédure en l'absence de réponse concrète à cette
injonction.
B.
Entendu les 11 et 26 juin 2009, A._______ a fait état de ce qu'il
appartenait, depuis 2006, à un groupement appelé B._______. Ce
groupement, composé de jeunes du village de l'intéressé, s'employait
à empêcher l'activité des compagnies pétrolières en détruisant leurs
pipelines. Il reprochait à l'Etat de laisser ces compagnies utiliser les
ressources du village sans, en contrepartie, développer les
infrastructures de celui-ci. En réaction aux actes de sabotage commis
par ce groupe, le gouvernement nigérian aurait envoyé des militaires à
la poursuite des jeunes du village. Beaucoup de ceux-ci auraient été
tués. S'échappant par la brousse, le requérant aurait rejoint la ville
voisine de Gbaramatu puis se serait rendu, en avril 2009, à Lagos. En
promenade sur le site du port d'Apapa Walf, il aurait rencontré un
employé d'une compagnie maritime qui lui aurait permis de voyager
gratuitement par bateau jusque dans une ville inconnue de lui. Là,
A._______ aurait été conduit dans une gare, où il aurait pris un train
pour Genève. Se renseignant auprès de gens, il serait parvenu au
CEP de Vallorbe afin d'y déposer sa demande de protection.
C.
Par décision du 26 juin 2009, notifiée oralement, l'ODM, faisant
application de l'art. 32 al. 2 let. a de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur
l'asile (LAsi, RS 142.31), n'est pas entré en matière sur la demande du
requérant, a prononcé le renvoi de Suisse de celui-ci et a ordonné
l'exécution de cette mesure un jour après son entrée en force. Il a
constaté que l'intéressé n'avait produit aucun document d'identité ou
de voyage et a estimé qu'aucune des exceptions visées par l'art.
32 al. 3 LAsi n'était réalisée.
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D.
Dans le recours qu'il a interjeté, le 30 juin 2009, l'intéressé a soutenu
que l'ODM avait commis des violations de son droit d'être entendu. Il a
en outre réaffirmé la vraisemblance de ses motifs de fuite et a
reproché à l'ODM de n'avoir pas porté toute l'attention nécessaire à sa
demande d'asile. Il a conclu à l'annulation de la décision attaquée et a
sollicité l'octroi de l'assistance judiciaire totale.
E.
Par décision incidente du 3 juillet 2009, le juge instructeur a rejeté la
demande d'assistance judiciaire.
F.
Invité, le 3 juillet 2009, à se déterminer sur le recours, l'ODM en a
proposé le rejet, le 8 juillet suivant. Cette prise de position a été
communiquée au recourant pour information le 9 juillet 2009.
Droit:
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi fédérale
du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32),
celui-ci, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les
décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968
sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les
autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions
rendues par l'ODM concernant l'asile peuvent être contestées devant
le Tribunal administratif fédéral (ci-après: le Tribunal), lequel statue de
manière définitive en cette matière, conformément aux art. 105 LAsi,
33 let. d LTAF et 83 let. d ch. 1 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110).
1.2 Le recourant a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 let. a à c PA).
Présenté dans la forme (cf. art. 52 PA) et le délai (cf. art. 108 al. 2
LAsi) prescrits par la loi, le recours est recevable.
2.
En premier lieu, le recourant fait grief à l'ODM d'avoir violé son droit
d'être entendu en rendant une décision qui n'est pas séparée de son
audition [recte: du procès-verbal d'audition] et qui ne contient ni en-
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tête à son nom, ni références liées à sa procédure. Ne sachant ni lire,
ni écrire, ni parler le français, ce procédé l'aurait contraint à faire appel
à un tiers pour l'aider "à trier les papiers".
3.
Sur ce point, le Tribunal observe qu'il faut clairement distinguer, d'une
part, la forme – écrite ou orale – par laquelle l'ODM rend sa décision
et, d'autre part, la communication officielle de cette décision, appelée
notification.
3.1 Les dispositions de la PA régissant la forme et la notification des
décisions s'appliquent aux procédures en matière d'asile, à moins que
la LAsi n'en dispose autrement (cf. art. 6 LAsi).
En vertu de l'art. 34 al. 1 PA, l'autorité notifie ses décisions, dont le
contenu est partiellement régi par l'art. 35 PA, par écrit. La forme écrite
est une condition de validité à défaut de laquelle la décision est
inopposable à son destinataire (cf. art. 38 PA; YVES DONZALLAZ, Loi sur le
Tribunal fédéral, Commentaire, Berne, 2008, ad. Art. 49, ch. 1275,
p. 544). Elle est la seule à offrir, par sa matérialité, la sécurité juridique
et les garanties de transparence permettant à l'auteur de la décision
de fixer clairement ses manifestations de volonté, à la partie de
connaître les motifs de ce prononcé et les possibilités de recours
ouvertes à lui, et aux autorités judiciaires d'exercer leur contrôle. La
forme écrite implique la désignation de l'autorité dont elle émane, celle
de son destinataire, ainsi que la situation juridique de celui-ci, soit le
dispositif (cf. LORENZ KNEUBÜHLER in: Christoph Auer/Markus
Müller/Benjamin Schindler (Hrsg.), Praxiskommentar VwVG ad art. 34
p. 497 s.; FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHWANK in: Bernhard
Waldmann/Philippe Weissenberger (Hrsg.), Praxiskommentar VwVG
ad art. 34 ch. 6 s. p. 782 et références citées; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zurich/St. Gall
2006, ch. 884 à 889, p. 186 s.).
La communication, quant à elle, consiste pour l'autorité à faire
parvenir sa décision écrite, ou une copie de celle-ci, à son destinataire
ou à son représentant (cf. JÜRG STADELWIESER, Die Eröffnung von
Verfügungen, St. Gallen 1994, p. 45: "Schriftliche Eröffnung bedeutet,
dass die Behörde die schriftliche Verfügung oder deren Abschrift dem
Verfügungsadressaten oder dessen Vertreter zu übergeben hat.").
Cette notification peut être effectuée par divers moyens techniques,
notamment par poste, par voie électronique, par recours à un agent
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détenant la force publique ou par publication officielle (cf. ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, vol. X, Bâle 2008 ch. 2.26 s. p. 33 et
ch. 2.110 s. p. 63; YVES DONZALLAZ, La notification en droit interne
suisse, Berne 2002, p. 137 s.). En matière d'asile, l'art. 12 LAsi, sous
la note marginale "Adresse de notification", indique que les décisions
sont en principe communiquées par voie postale.
La notification orale, admise à titre exceptionnel en procédure
administrative fédérale (cf. art. 34 al. 2 PA), consiste à donner
connaissance du contenu de la décision au requérant concerné sans
remise d'un écrit (cf. STADELWIESER, op. cit. p. 45: "Mündliche Eröffnung
bedeutet, dass Eröffnung durch gesprochene Sprache, mithin ohne
Übergabe der schriftlichen Ausfertigung der Verfügung oder deren
Abschrift, rechtsgültig vollzogen werden kann."). L'art. 34 al. 2 PA
prévoit cette forme de notification aux parties présentes pour les
décisions incidentes, mais celles-ci doivent être confirmées par écrit si
une partie le requiert séance tenante. Dans ce dernier cas, le délai de
recours commence à courir dès la confirmation écrite.
3.2 En droit d'asile, par exception au principe de la notification écrite
prévue à l'art. 34 al. 1 PA, l'art. 13 al. 1 LAsi a introduit la possibilité de
notifier oralement certaines décisions finales. Celui-ci prévoit en effet
que les décisions peuvent, si la situation le justifie, être notifiées
oralement et motivées sommairement.
L'art. 13 al. 1 LAsi, ainsi que l'art. 13 al. 2 LAsi (cf. consid. 3.3 ci-
dessous), ont été conçus afin de tenir compte de situations
particulières. Leur application a en effet été prévue notamment pour
les demandes présentées à la frontière, les cas de non-entrée en
matière, les demandes d'asile manifestement infondées et les voies de
droit extraordinaires. La notification orale devait permettre de prendre
des décisions rapidement, sous une forme simplifiée, dans les cas où
il n'y avait aucune difficulté à les motiver, notamment lorsqu'il
manquait à la demande d'asile un élément essentiel de la qualité de
réfugié ou que les motifs invoqués par le requérant étaient
manifestement contradictoires (cf. Message du Conseil fédéral à
l'appui d'un arrêté fédéral sur la procédure d'asile [APA], du 25 avril
1990, ad art. 12d [ch. 21.035], FF 1990 II 582 s.; Organisation suisse
d'aide aux réfugiés OSAR, (éd.), Manuel de la procédure d'asile et de
renvoi, Berne/Stuttgart/Vienne 2009, p. 84 s.). Cette modification
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législative, adoptée sans aucune discussion lors des débats
parlementaires (BO 2000 N 820, BO 2000 E 359), est entrée en
vigueur le 22 juin 1990.
La nécessité de pouvoir notifier rapidement les décisions a également
été à l'origine de l'intégration dans l'art. 13 LAsi des alinéas 3 et 4,
entrés en vigueur le 1er octobre 1999. Ceux-ci autorisent la notification
de la décision, signée et télécopiée, par le poste frontière suisse ou le
poste de contrôle d'un aéroport suisse, ainsi que par une autorité
cantonale ou une représentation suisse à l'étranger dans d'autres cas
urgents (cf. Message du Conseil fédéral concernant la révision totale
de la loi sur l'asile ainsi que la modification de la loi fédérale sur le
séjour et l'établissement des étrangers, du 4 décembre 1995,
FF 1996 II 47 s.; Organisation suisse d'aide aux réfugiés OSAR, op.
cit. p. 85).
3.3 Le législateur ne s'est pas limité à énoncer le principe de la
notification orale, mais s'est employé, dans l'art. 13 al. 2 LAsi, à
rappeler certaines garanties procédurales devant l'accompagner. Cette
disposition prévoit en effet que la notification orale et la motivation
doivent être consignées dans un procès-verbal, dont le requérant
reçoit un extrait.
Bien que la LAsi ne le précise pas, le procès-verbal (ou son extrait, si
seul l'extrait est remis) qui consigne la notification orale et la
motivation doit être conforme, quant à son contenu, aux exigences
posées à l'art. 35 al. 1 PA pour les décisions écrites, exigences qui
offrent les garanties essentielles d'une procédure équitable au sens de
l'art. 29 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst., RS 101). Il doit donc aussi indiquer les voies de
droit ouvertes contre la décision prise. La date de celle-ci, par contre,
n'est pas obligatoire, car seule celle de la notification doit être prouvée
par l'autorité (cf. FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHWANK, op. cit., ad art. 34
PA, ch. 10, p. 782 et ad art. 35 PA, ch. 1 ss. p. 796 s.).
La LAsi ne précise pas non plus la forme que doit revêtir le procès-
verbal de décision (ou son extrait) remis au requérant. Elle ne prévoit
pas expressément que le procès-verbal évoqué est celui relatif à
l'audition sur les motifs d'asile. Le procédé qui consiste à ne pas
séparer les deux procès-verbaux peut se justifier pour des motifs tirés
de la sécurité du droit. En effet, le procès-verbal d'audition au sens de
l'art. 29 LAsi mentionne la date à laquelle celle-ci s'est tenue, les
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références du dossier du requérant concerné, l'identité de celui-ci et
les motifs d'asile allégués, ainsi que les participants et leur rôle. En y
intégrant le procès-verbal de décision – rédigé au terme de cette
audition –, il n'est pas nécessaire d'y rappeler les données précitées
qui établissent sans erreur possible l'auteur de la décision notifiée
oralement, la date de celle-ci, son destinataire ainsi que les références
liées à la procédure en cause. Celui-ci prend en outre sans équivoque
connaissance de la décision sur sa demande d'asile, de sorte qu'une
autre des conditions de l'art. 35 al. 1 PA valant pour les décisions
écrites (la décision doit être désignée comme telle) s'en trouve
réalisée.
3.4 En l'espèce, l'ODM a rendu une décision de non-entrée en matière
et de renvoi de Suisse à l'égard de l'intéressé. Juridiquement, la
solution apparaissait évidente (cf. consid. 5 ci-dessous). L'autorité de
première instance était par conséquent fondée à notifier oralement sa
décision en application de l'art. 13 al. 1 LAsi.
L'ODM a, par ailleurs, remis un procès-verbal de décision au
recourant. De fait, ce procès-verbal n'est pas séparé du procès-verbal
d'audition sur les motifs d'asile. Les pages 18 et 19 de celui-ci, sous
l'intitulé "décision en matière d'asile", contiennent un très bref exposé
des faits, la motivation, le dispositif et l'énoncé des voies de droit.
L'accusé de réception et de notification figurant au dossier de
première instance, signé du requérant et du traducteur, rapporte non
seulement la preuve de la remise du procès-verbal de décision et de
sa traduction, mais encore, et à juste titre, celle de la remise des
autres pièces essentielles du dossier ouvertes à consultation. Dans la
mesure où le législateur a voulu une accélération de la procédure
d'asile dans les cas visés à l'art. 13 LAsi, la notification orale d'une
décision de non-entrée en matière sur une demande d'asile implique
la remise simultanée au requérant de l'intégralité des documents
nécessaires pour déposer un recours complet et attaquer la décision
de première instance en connaissance de cause.
Au vu de ce qui précède, le requérant ne saurait se prévaloir d'une
restriction illégale de ses droits du fait de la notification orale de la
décision le concernant. Qu'il soit analphabète et qu'il ne parle pas la
langue dans laquelle s'est déroulée l'audition ne saurait en particulier
lui avoir porté préjudice. Le procédé de notification utilisé lui a au
contraire permis de saisir immédiatement la portée de la décision qui
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lui était communiquée et de pouvoir s'organiser et réagir en
conséquence.
4.
Il reste à déterminer si l'ODM était fondé in casu à rendre à l'égard de
l'intéressé une décision de non-entrée en matière, de prononcer son
renvoi et d'ordonner l'exécution de celui-ci.
4.1 Aux termes l'art. 32 al. 2 let. a LAsi, il n’est pas entré en matière
sur une demande d’asile si le requérant ne remet pas aux autorités,
dans un délai de 48 heures après le dépôt de sa demande, ses
documents de voyage ou ses pièces d'identité; cette disposition n’est
applicable ni lorsque le requérant rend vraisemblable que, pour des
motifs excusables, il ne peut pas le faire, ni si sa qualité de réfugié est
établie au terme de l'audition, conformément aux art. 3 et 7 LAsi, ni si
l'audition fait apparaître la nécessité d'introduire d'autres mesures
d'instruction pour établir la qualité de réfugié ou pour constater
l'existence d'un empêchement à l'exécution du renvoi
(cf. art. 32 al. 3 LAsi).
4.2 Lorsqu’il refuse d'entrer en matière sur une demande d'asile,
l'ODM prononce, en règle générale, le renvoi de Suisse et en ordonne
l'exécution (cf. art. 44 al. 1 LAsi). Le renvoi ne peut être prononcé,
selon l'art. 32 de l'ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l’asile relative à
la procédure (OA 1, RS 142.311), lorsque le requérant d’asile dispose
d’une autorisation de séjour ou d’établissement valable, ou qu’il fait
l’objet d’une décision d’extradition ou d’une décision de renvoi
conformément à l’art. 121 al. 2 Cst..
4.3 L’exécution du renvoi est enfin ordonnée si elle est licite,
raisonnablement exigible et possible (art. 44 al. 2 LAsi). Elle est réglée
par l'art. 83 de la loi fédérale sur les étrangers du 16 décembre 2005
(LEtr, RS 142.20). L'article 83 LEtr définit à ses alinéas 2 à 4 les
notions de possibilité, de licéité et d'exigibilité.
5.
Le recourant fait valoir, avant d'exposer ses arguments sur le fond, que
la décision de l'ODM n'est pas suffisamment motivée.
A cet égard, il convient de souligner que la possibilité donnée à l'ODM
de notifier oralement ses décisions dans les affaires ne présentant
manifestement pas de difficultés ne modifie pas les exigences en
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matière de motivation (cf. art. 35 al. 1 PA). Ainsi, la motivation, à savoir
les éléments de fait et de droit essentiels sur lesquels l'ODM a fondé
sa décision, doit permettre, d'une part, à l'intéressé de comprendre la
portée de celle-ci et de l'attaquer en connaissance de cause (cf.
LORENZ KNEUBÜHLER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin
Schindler (Hrsg.), op. cit. ad art. 35 PA, no. 6 ss p. 510 ss; ATF 129 I
232 consid. 3.2 p. 236, ATF 126 I 97 consid. 2a p. 102 et les arrêts
cités; cf. également JICRA 2006 no 4 consid. 5 p. 44 s.), d'autre part, à
l'autorité de recours d'exercer son contrôle. La motivation doit bien
entendu être suffisante autant sur la question de l'asile que sur celle
du renvoi et de son exécution.
En l'espèce, le procès-verbal de décision de l'ODM n'est pas
suffisamment motivé sur les questions touchant au renvoi et à son
exécution. En effet, il n'indique pas pourquoi le renvoi peut être
prononcé. Il ne cite en outre pas la disposition (art. 83 LEtr) renvoyant
aux notions de licéité, d'exigibilité et de possibilité de l'exécution du
renvoi. L'ODM se limite à mentionner l'une ou l'autre condition
concernant la licéité, mais ne dit rien des conditions d'exigibilité. Le
caractère possible de l'exécution du renvoi n'est quant à lui même pas
abordé. L'autorité de première instance se borne en définitive, sans
explications, justifications ou début de démonstration, à affirmer
qu'aucun motif ne s'oppose au renvoi. Il n'est ainsi pas possible à
l'intéressé de déceler les éléments qui ont permis de considérer qu'il
n'existait d'emblée pas d'empêchement à l'exécution de son renvoi (cf.
art. 32 al. 3 let. c LAsi) et, partant, de rendre une décision de non-
entrée en matière sur la base de l'art. 32 al. 2 let. a LAsi. A._______
n'est pas nanti non plus des arguments autorisant à prononcer son
renvoi et d'en ordonner l'exécution.
Partant, l'ODM a violé le droit d'être entendu du recourant. Ce droit
étant de nature formelle, sa violation entraîne en principe l'annulation
de la décision attaquée, indépendamment de la question de savoir si
cette violation a eu une influence sur l'issue de la cause (cf. ATAF
2008/47 consid. 3.3.4 et les arrêts cités). Lorsque le vice est, comme
en l'espèce, constitutif d'une grave violation de procédure, il est exclu
que l'autorité de recours le répare, motif pris de l'économie de
procédure.
6.
Le recours doit ainsi être admis et le prononcé querellé annulé pour
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violation de l'obligation de motiver, sans qu'il soit nécessaire
d'examiner les autres griefs avancés par l'intéressé.
7.
Vu l'issue de la cause, il est statué sans frais (art. 63 al. 1 et 2 PA).
8.
Il n'est pas alloué de dépens, dans la mesure où le recourant n'est pas
représenté et n'a pas démontré avoir encouru des frais indispensables
et relativement élevés découlant de sa participation à la présente
procédure de recours (art. 64 al. 1 PA et art. 7 ss du règlement du
21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le
Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce:
1.
Le recours est admis et la décision du 26 juin 2009 est annulée.
2.
La cause est renvoyée à l'ODM, pour nouvelle décision au sens des
considérants.
3.
Il n'est pas perçu de frais.
4.
Il n'est pas alloué de dépens.
5.
Le présent arrêt est adressé:
- au recourant (par courrier recommandé)
- à l'ODM, avec le dossier […] (en copie)
- au canton [...] (en copie)
Le président du collège: Le greffier:
Gérard Scherrer William Waeber
Expédition:
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