B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung IV
D-4727/2014
U r t e i l v o m 2 4 . F e b r u a r 2 0 1 5
Besetzung
Richter Fulvio Haefeli (Vorsitz),
Richter Hans Schürch,
Richter Gérald Bovier,
Gerichtsschreiberin Ulrike Raemy.
Parteien
A._______, geboren (…),
Schweiz / Syrien,
vertreten durch lic. iur. Peter Frei,
Advokaturbüro Kernstrasse,
Kernstrasse 8, Postfach 1149, 8026 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staatssekretariat für Migration (SEM;
zuvor Bundesamt für Migration, BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Visum aus humanitären Gründen (Asyl);
zugunsten von B._______, C._______,
D._______, E._______ und F._______,
Einspracheentscheid des BFM vom 19. August 2014 / (…).
D-4727/2014
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Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin A._______ wurde in der Schweiz als Flüchtling
anerkannt und ihr wurde die vorläufige Aufnahme in der Schweiz gewährt.
Mit Einladungsschreiben vom 20. Januar 2014 gelangte sie an das Schwei-
zerische Generalkonsulat in G._______ (nachfolgend: Vertretung) und er-
suchte um Erteilung der erleichterten Visa für ihre Angehörigen (ihre Brüder
B._______ und F._______, ihre Schwägerin C._______ und ihre Nichten
D._______ und E._______).
B.
Gemäss Aktenlage reichten die Gesuchstellenden am 2. Juli 2014 bei der
Vertretung schriftliche Anträge um Erteilung von Visa aus humanitären
Gründen ein, worin sie die Beschwerdeführerin als ihre Gastgeberin be-
zeichneten.
C.
Die Vertretung wies die Visaanträge am 8. Juli 2014 unter Verwendung des
in Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parla-
ments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemein-
schaft (Visakodex) vorgesehenen Formulars ("Refusal/Annulment/Revo-
cation of Visa") ab. Zur Begründung vermerkte sie, die vorgelegten Infor-
mationen über den Zweck und die Bedingungen des beabsichtigten Auf-
enthalts seien nicht glaubhaft. Überdies habe die Absicht, vor Ablauf des
Visums aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten auszureisen, nicht fest-
gestellt werden können. Schliesslich komme die Weisung vom 4. Septem-
ber 2013 (Anmerkung des Gerichts: Weisung Syrien) aufgrund der zeitli-
chen Begebenheiten nicht mehr zur Anwendung.
D.
Gegen diesen Entscheid erhob die Beschwerdeführerin – handelnd durch
ihren Rechtsvertreter – mit Eingabe vom 5. August 2014 gestützt auf Art. 6
Abs. 2bis Ausländergesetz (AuG, SR 142.20) Einsprache.
E.
E.a Mit Entscheid vom 19. August 2014 (eröffnet am 21. August 2014) wies
die Vorinstanz die Einsprache der Beschwerdeführerin vom 5. August 2014
ab.
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Seite 3
E.b Zur Begründung führte sie aus, dass weder die Bestimmungen der
Schengen-Assoziierungsabkommen noch die schweizerische Rechtsord-
nung einen Anspruch auf Einreise oder einen solchen auf Erteilung eines
Visums gewähren würden. Ein Visum für einen bewilligungsfreien Aufent-
halt dürfe im Rahmen des behördlichen Ermessens nur erteilt werden,
wenn die in Art. 32 Visakodex i.V.m. Art. 12 der Verordnung vom 22. Okto-
ber 2008 über die Einreise und die Visumerteilung (VEV, SR 142.204) vor-
gesehenen Einreisevoraussetzungen erfüllt seien.
Die schweizerische Auslandvertretung habe die Visumsgesuche unter Ver-
wendung des im Anhang VI zum Visakodex vorgesehenen Formulars in
eigener Kompetenz abgewiesen, weil die Informationen zum beabsichtig-
ten Aufenthaltszweck als nicht glaubhaft eingestuft sowie die Wiederaus-
reisen nicht als gesichert erachtet worden seien. Insbesondere hätten
keine besonderen, namentlich humanitären Gründe vorgelegen, welche
eine Einreise in die Schweiz trotzdem als zwingend notwendig hätten er-
scheinen lassen.
Nach Art. 32 Visakodex i.V.m. Art. 12 VEV sei die Ausstellung eines Visums
(Sichtvermerkes) insbesondere zu verweigern, wenn der Aufenthaltszweck
und die Umstände des Aufenthalts für einen vorübergehenden, höchstens
drei Monate dauernden Aufenthalt in der Schweiz und im Schengen-Raum
nicht genügend belegt worden seien und die gesuchstellende Person des-
halb nicht hinreichend Gewähr für eine fristgerechte Rückkehr und Aus-
reise aus der Schweiz und dem Schengen-Raum zu bieten vermöge. Die
Antragsteller müssten die Behörden davon überzeugen, dass die Rück-
reise in das Herkunftsland gewährleistet sei. Es liege in der Natur der Sa-
che, dass sich hierzu keine gesicherte Feststellung, sondern lediglich eine
unter Berücksichtigung der gesamten Verhältnisse zu erstellende Voraus-
sage machen lasse.
Die Gesuchstellenden würden aus einem Land stammen, in dem ein be-
waffneter Konflikt herrsche und die wirtschaftlichen und politischen Verhält-
nisse sehr schwierig seien. Gemäss Angaben des UNHCR seien in den
Nachbarstaaten Syriens über 2,7 Mio. syrische Staatsangehörige als
Kriegsflüchtlinge registriert und im Landesinneren gebe es rund 6,5 Mio.
Vertriebene. Vor diesem Hintergrund sei der Zuwanderungsdruck sehr
stark. Wie die Erfahrung gezeigt habe, versuchten viele Personen, sich
aufgrund dieser prekären Situation ins Ausland zu begeben. Deshalb
müsse das Risiko einer nicht fristgerechten und anstandslosen Rückkehr
als grundsätzlich hoch eingestuft werden. Dass die Gesuchstellenden trotz
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der in Syrien herrschenden Krise besondere persönliche Gründe hätten,
die eine fristgerechte Rückreise sicherstellen könnten, sei nicht hinrei-
chend dargelegt worden. Die erwähnten Einreisevoraussetzungen für ein
den gesamten Schengen-Raum geltendes "einheitliches Visum" seien so-
mit nicht als erfüllt zu erachten (Art. 2 Ziff. 3 Visakodex, Art. 12 VEV, Art.
32 der Verordnung [EG] Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das
Überschreiten der Grenzen durch Personen [Schengener Grenzkodex,
SGK]).
Des Weiteren würden auch keine besonderen, namentlich humanitären
Gründe vorliegen, die eine Einreise der Gesuchstellenden in die Schweiz
trotzdem als zwingend notwendig erscheinen liessen (Art. 2 Abs. 4 VEV).
Eine Einreise im Rahmen eines sogenannten Visums aus humanitären
Gründen könne nur erfolgen, wenn bei einer Person aufgrund des konkre-
ten Einzelfalls offensichtlich davon ausgegangen werden müsse, dass sie
im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib
und Leben gefährdet sei. Die betroffene Person müsse sich in einer beson-
deren Notsituation befinden, die ein behördliches Eingreifen zwingend er-
forderlich mache und die Erteilung eines Einreisevisums rechtfertige. Dies
könne etwa bei akuten kriegerischen Ereignissen oder einer Situation un-
mittelbarer individueller Gefährdung gegeben sein. Befinde sich die Person
bereits in einem Drittstaat, sei in der Regel davon auszugehen, dass keine
Gefährdung mehr bestehe (vgl. Weisung Nr. 322.126 des BFM vom 25.
Februar 2014; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
D-4783/2011 vom 29. Mai 2013 E. 3.2, D-5298/2013 vom 27. November
2013 E. 4.2). Die Bewilligung eines Visums aus humanitären Gründen un-
terliege restriktiveren Voraussetzungen als die im Fall der Auslandgesuche
entwickelten Kriterien. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungs-
gerichts müsse der Gesuchsteller die ihn betreffende ernsthafte Gefähr-
dung für Leib und Leben selber belegen können (vgl. D-3367/2013 vom 12.
Mai 2014 E. 4.4).
Gemäss der Aktenlage bestünde eine solche unmittelbare Gefährdung
nicht. Die Gesuchstellenden würden sich in H._______, also in einem si-
cheren Drittstaat aufhalten. Eine zwangsweise Rückführung in den Heimat-
staat stehe nicht bevor. Hinweise darauf, dass die Gesuchstellenden im
Aufenthaltsstaat von Verfolgung betroffen wären, würden nicht vorliegen.
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Schliesslich komme auch die inzwischen vom EJPD am 29. November
2013 aufgehobene Ausnahmeregelung für syrische Familienangehörige
(Weisung Syrien und die entsprechenden Erläuterungen des BFM vom
4. November 2013) nicht zur Anwendung. Gemäss Ziffer I., Bst. a der ob-
genannten Weisung würden die Visumserleichterungen für deren Ver-
wandte nur gelten, sofern deren Aufenthalt in der Schweiz mit B- oder C-
Bewilligung geregelt sei. Die Beschwerdeführerin, welche lediglich den
Status eins vorläufig aufgenommenen Flüchtlings mit F-Bewilligung be-
sitze, könne sich somit nicht auf die Weisung Syrien beziehen.
Zusammenfassend werde demnach festgestellt, dass die Gesuchstellen-
den die Voraussetzungen zur Erteilung der beantragten Einreisevisa nicht
zu erfüllen vermöchten und die Vertretung deren Ausstellung zu Recht ver-
weigert habe. Die Einsprache sei daher abzuweisen.
F.
F.a Mit Eingabe vom 25. August 2014 an das Bundesverwaltungsgericht
erhob die Beschwerdeführerin durch ihren Rechtsvertreter dagegen Be-
schwerde, und beantragte, es sei die Vorinstanz anzuweisen, den Gesuch-
stellenden Visa zur Einreise in die Schweiz zu erteilen. Es sei der für die
Durchführung des Einspracheverfahrens erhobene Kostenvorschuss zu-
rückzuerstatten und es sei die unentgeltliche Rechtspflege sowie die un-
entgeltliche Verbeiständung zu bewilligen.
Als Beilagen wurden folgende Unterlagen eingereicht:
– der angefochtene Einsprachenentscheid der Vorinstanz vom 19. Au-
gust 2014
– die Vollmacht des Rechtsvertreters vom 25. August 2014
– F-Ausweis der Beschwerdeführerin in Kopie
F.b Als Beschwerdebegründung wird im Wesentlichen geltend gemacht,
dass die Vorinstanz die Bedeutung des Flüchtlingsstatus verkenne. Zwar
treffe es zu, dass die Beschwerdeführerin lediglich über eine Bewilligung
"F" verfüge, doch sei der Status von vorläufig aufgenommenen Flüchtlin-
gen gegenüber vorläufig aufgenommenen Ausländern privilegiert, und ihrer
besonderen Situation sei bei der Gewährung des Familiennachzugs Rech-
nung zu tragen (vgl. Art. 74 Abs. 5 der Verordnung über Zulässigkeit, Auf-
enthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]). Auch das Bundesge-
richt gehe in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass anerkannte
Flüchtlinge, unabhängig von ihrer Aufenthaltsregelung, über ein stabiles
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Aufenthaltsrecht in der Schweiz verfügten und sich deshalb auch bei nur
kurzer Aufenthaltsdauer auf Art. 8 Ziffer 1 EMARK berufen könnten. Die
Gesuchstellenden würden in H._______ über keine Aufenthaltsbewilligung
verfügen. Eine solche wäre aber unabdingbar, damit sie dort Schutz vor
Verfolgung finden könnten. Die Gesuchstellenden seien nur [nach]
H._______ eingereist, um in G._______ ihre Visagesuche einreichen zu
können. Hätten sie dies in I._______ tun können, hätten sie sich nicht
[nach] H._______ begeben.
G.
Mit Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. September
2014 wurden die Gesuche um Gewährung der unentgeltlichen Rechts-
pflege sowie um unentgeltliche Verbeiständung abgewiesen und die Be-
schwerdeführerin unter Hinweis auf die Säumnisfolge aufgefordert, bis
zum 18. September 2014 einen Kostenvorschuss von Fr. 600.– einzuzah-
len.
H.
Mit Eingabe vom 8. September 2014 liess die Beschwerdeführerin durch
ihren Rechtsvertreter um Wiedererwägung der Zwischenverfügung vom 3.
September 2014 ersuchen, und unter anderem beantragen, es sei von der
Erhebung eines Kostenvorschusses abzusehen und die Beschwerde sei
materiell zu behandeln.
I.
Mit Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Septem-
ber 2014 wurde das Gesuch abgewiesen, am Dispositiv der Zwischenver-
fügung vom 3. September 2014 vollumfänglich festgehalten und der Be-
schwerdeführerin unter Hinweis auf die Säumnisfolge eine Nachfrist zur
Bezahlung des Kostenvorschusses gewährt.
J.
Der Kostenvorschuss wurde am 17. September 2014 einbezahlt.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
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1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen
Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer in Art. 33 VGG aufge-
führten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfü-
gungen beziehungsweise Einspracheentscheide der Vorinstanz, mit denen
die Erteilung eines Visums verweigert wird. In dieser Materie entscheidet
das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG).
1.2 Sofern das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Gastgeberin der Gesuchstellenden zur
Beschwerdeführung legitimiert (vgl. BVGE 2014/1 E. 1.3.2). Auf die frist-
und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52
VwVG).
2.
Die in Art. 106 Abs. 1 AsylG (SR 142.31) für Asylverfahren normierte spe-
zialgesetzliche Kognitionsbeschränkung ist für das vorliegende Verfahren
nicht anwendbar, zumal es sich bei der Erteilung eines humanitären Vi-
sums trotz der Berührungspunkte zu asylrechtlichen Fragestellungen um
eine ausländerrechtliche Materie handelt, da die Verordnung vom 22. Ok-
tober 2008 über die Einreise und Visumserteilung (VEV, SR 142.204) eine
Ausführungsverordnung zum AuG (SR 142.20) darstellt. Somit kann mit
Beschwerde nebst einer Verletzung von Bundesrecht und einer unrichtigen
oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes
auch – sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt
hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG).
3.
3.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Ertei-
lung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch –
grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu
gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich
dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BVGE 2009/27 E. 3, m.w.H.).
3.2 Dem angefochtenen Einspracheentscheid liegen die Gesuche von sy-
rischen Staatsangehörigen um Erteilung von humanitären Visa zugrunde.
Die im AuG und seinen Ausführungsbestimmungen enthaltenen Regelun-
gen über das Visumsverfahren und über die Ein- und Ausreise gelangen
D-4727/2014
Seite 8
nur soweit zur Anwendung, als die Schengen-Assoziierungsabkommen
keine abweichenden Bestimmungen enthalten (Art. 2 Abs. 2-5 AuG).
3.3 Angehörige von Staaten, die nicht Teil des Schengen-Raumes sind
(sog. Drittstaaten), benötigen zur Einreise in die Schweiz beziehungsweise
den Schengen-Raum für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten gül-
tige Reisedokumente, die zum Grenzübertritt berechtigen, und ein Visum,
sofern dieses erforderlich ist; die Visumpflicht beantwortet sich gemäss Art.
4 Abs. 1 VEV nach Massgabe der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 (Verord-
nung [EG] Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der
Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aus-
sengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Dritt-
länder, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind, ABl. L
81 vom 21. März 2001, zuletzt geändert durch Verordnung [EU] Nr.
610/2013, ABl. L 182 vom 29. Juni 2013). Im Weiteren müssen Drittstaats-
angehörige für den Erhalt eines sogenannten Schengen-Visums den
Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und
hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen. Namentlich haben sie
zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer
des beantragten Visums wieder verlassen beziehungsweise Gewähr für
ihre fristgerechte Wiederausreise bieten. Ferner dürfen Drittstaatsangehö-
rige nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweige-
rung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung,
die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen
Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zum Ganzen: Art. 5 Abs.
1 und Abs. 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Schengener Grenz-
kodex [Verordnung {EG} Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das
Überschreiten der Grenzen durch Personen, ABl. L 105 vom 13. April 2006,
zuletzt geändert durch Verordnung {EU} Nr. 610/2013, ABl. L 182 vom 29.
Juni 2013], vgl. auch BVGE 2009/27 E. 5 und 6).
3.4 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines für den gesamten
Schengen-Raum geltenden Visums nicht erfüllt, kann gemäss Art. 5 Abs. 4
Bst. c Schengener Grenzkodex ein Visum mit räumlich beschränkter Gül-
tigkeit erteilt werden, indem der Mitgliedstaat einem Drittstaatsangehörigen
die Einreise in sein Hoheitsgebiet aus humanitären Gründen oder Gründen
des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen
gestattet; im schweizerischen Recht wurde diese Möglichkeit in Art. 2 Abs.
4 und Art. 12 Abs. 4 VEV verankert.
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Seite 9
4.
4.1
4.1.1 Die Möglichkeit der Erteilung eines Visums aus humanitären Grün-
den hat insbesondere angesichts der Aufhebung der Möglichkeit, bei einer
Schweizer Vertretung im Ausland ein Asylgesuch einzureichen, an Bedeu-
tung gewonnen. In seiner Botschaft zur entsprechenden Gesetzesände-
rung hat der Bundesrat auf die Möglichkeit der Visumerteilung aus huma-
nitären Gründen verschiedentlich Bezug genommen; am 28. September
2012 hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) in
Absprache mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angele-
genheiten (EDA) die Weisung Nr. 322.126 "Visumsantrag aus humanitären
Gründen" erlassen. Diese Weisung wurde überarbeitet und schliesslich
durch die Weisung Nr. 322.126 vom 25. Februar 2014 (nachfolgend: Wei-
sung humanitäres Visum) ersetzt.
4.1.2 Mit der dringlichen Änderung des Asylgesetzes vom 28. September
2012 (AS 2012 5359), welche am 29. September 2012 in Kraft trat, wurden
unter anderem die Bestimmungen betreffend die Stellung von Asylgesu-
chen aus dem Ausland aufgehoben. Da im Einzelfall jedoch nicht ausge-
schlossen werden kann, dass Personen, die Schutz vor asylrechtlicher Ver-
folgung geltend machen, bei den schweizerischen Vertretungen vorspre-
chen und um die Einreise in die Schweiz ersuchen, wurde die Möglichkeit
geschaffen, aus humanitären Gründen und mit Zustimmung der Vorinstanz
ein Einreisevisum zu erteilen (vgl. Art. 2 Abs. 4 VEV [in Kraft getreten am
1. Oktober 2012]). Sobald sich der Inhaber eines Visums aus humanitären
Gründen in der Schweiz befindet, muss er ein Asylgesuch einreichen. Falls
er das unterlässt, hat er die Schweiz nach drei Monaten wieder zu verlas-
sen.
In der Botschaft vom 26. Mai 2010 zur Änderung des Asylgesetzes (BBl
2010 4455) hielt der Bundesrat, unter Hinweis auf die Wahrung der huma-
nitären Tradition der Schweiz, wiederholt fest, auch in Zukunft sollten ge-
fährdete Personen weiterhin den Schutz der Schweiz erhalten können, in-
dem die Einreise in die Schweiz durch eine Visumerteilung für Personen,
die im Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret gefährdet seien,
bewilligt werde (vgl. BBl 2010 4468, 4472, 4490). Einfachere Verfahren-
sabläufe im Vergleich zum aufgehobenen Asylverfahren bei einem Asylge-
such im Ausland bestünden insbesondere aus dem Grund, dass keine
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asylverfahrensrechtliche Befragung der gesuchstellenden Person stattzu-
finden habe (vgl. BBl 2010 4490, 4519 f.).
4.1.3 Gemäss der Weisung humanitäres Visum kann ein Visum aus huma-
nitären Gründen erteilt werden, wenn bei einer Person aufgrund des kon-
kreten Einzelfalles offensichtlich davon ausgegangen werden muss, dass
sie im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an
Leib und Leben gefährdet ist; die betroffene Person muss sich in einer be-
sonderen Notsituation befinden, die ein behördliches Eingreifen zwingend
erforderlich macht und die Erteilung eines Einreisevisums rechtfertigt. Dies
kann etwa bei akuten kriegerischen Ereignissen oder bei einer aufgrund
der konkreten Situation unmittelbaren individuellen Gefährdung gegeben
sein. Das Gesuch ist unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der
persönlichen Umstände der betroffenen Person und der Lage im Heimat-
oder Herkunftsland sorgfältig zu prüfen. Befindet sich die Person bereits in
einem Drittstaat, ist in der Regel davon auszugehen, dass keine Gefähr-
dung mehr besteht.
Die Einreisevoraussetzungen sind somit beim Visumverfahren noch rest-
riktiver als bei den (ehemals zulässigen) Auslandgesuchen, bei denen Ein-
reisebewilligungen nur sehr zurückhaltend erteilt wurden beziehungsweise
(bei den derzeit noch hängigen Verfahren) werden (vgl. zur entsprechen-
den Praxis BVGE 2011/10 E. 3.3). Auf diesen Umstand hatte auch der Bun-
desrat in der Botschaft hingewiesen (vgl. BBl 2010 4468, 4490); seiner Ein-
schätzung zufolge werde sich die Zahl bewilligter Einreisen in die Schweiz,
die gestützt auf die Bestimmungen betreffend Asylgesuche aus dem Aus-
land in den Jahren von 2000 bis 2009 im Durchschnitt jährlich 100 Perso-
nen umfasst habe, aufgrund der restriktiveren Voraussetzungen bei der Er-
teilung eines humanitären Visums pro Jahr etwa 20 Personen weniger in
die Schweiz einreisen (vgl. BBl 2010 4520).
4.2
4.2.1 Angesichts der "sich verschärfenden Lage in Syrien" erliess die Vo-
rinstanz Ende Juli 2012 eine Weisung an die Botschaft in Beirut, mit dem
Zweck, das Visumsverfahren für bestimmte Personen zu erleichtern. Auch
die umliegenden Auslandsvertretungen in Amman, Istanbul und Ankara
hatten von dieser Weisung Kenntnis. Angesichts der sich weiter zuspitzen-
den Lage in Syrien und weil die erste Anweisung nur wenig Resultate ge-
bracht hatte, erliess die Vorinstanz Anfang September 2013 eine weitere
Weisung, um die erleichterte Visaerteilung für einen grösseren Personen-
kreis zu ermöglichen (Weisung Syrien). Auch bei dieser Weisung handelt
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Seite 11
es sich um eine Konkretisierung der Voraussetzungen für ein Visum aus
humanitären Gründen gemäss Art. 2 Abs. 4 VEV, welche neben der Wei-
sung humanitäres Visum zur Anwendung gelangt.
4.2.2 Zweck der Weisung Syrien war, das Verfahren für eine bestimmte
Gruppe von Personen zu erleichtern, damit diesen rascher ein Visum erteilt
werden könne. Die Vorinstanz als zuständige Behörde erläuterte, dass
eine solche Erleichterung mit den Vorgaben des Schengen-Besitzstandes
und der nationalen Gesetzgebung vereinbar sei, da Art. 5 des Schengener
Grenzkodex und Art. 2 Abs. 4 VEV den einzelnen Schengenstaaten das
Recht einräumten, namentlich aus humanitären Gründen von den ordentli-
chen Einreisevoraussetzungen abzuweichen und Einreisen in das jewei-
lige Staatsgebiet zu erlauben. Der Rechtsbegriff “humanitäre Gründe“ sei
dabei sehr weit gefasst, so dass er Erleichterungen im Visaverfahren für
Familienangehörige unter Berücksichtigung der besonderen Lage in Syrien
ermögliche.
Hinsichtlich des Adressatenkreises der Weisung Syrien legte die Vo-
rinstanz fest, dass es sich um Mitglieder der Kernfamilie, Verwandte in auf-
und absteigender Linie (und deren Kernfamilien) sowie Geschwister (und
deren Kernfamilie) von syrischen Staatsangehörigen, die in der Schweiz
mit B- oder C-Bewilligung leben würden oder bereits eingebürgert worden
seien, handeln müsse (Ziff. I Bst. a Weisung Syrien). Die Familienmitglie-
der im Ausland müssten bei Einreichung des Gesuchs in Syrien wohnhaft
sein oder sich in einem Nachbarstaat von Syrien oder in Ägypten aufhalten
und erst nach dem Ausbruch der Krise in Syrien im März 2011 in eines
dieser Länder gereist sein. Auch dürften sie nicht im Besitz einer ordentli-
chen Aufenthaltsbewilligung dieser Länder sein (Ziff. I Bst. b Weisung Sy-
rien).
Abweichend von den geltenden Visa-Bestimmungen müsse bei den Gesu-
chen aus diesem Personenkreis in Anbetracht der Lage in Syrien die frist-
gerechte Wiederausreise sowie der Nachweis einer persönlichen, unmit-
telbaren Gefährdung nicht vertieft geprüft werden. Auch seien die finanzi-
ellen Voraussetzungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. b AuG nicht zu prü-
fen (Ziff. II Weisung Syrien).
Für das Erteilungsverfahren legte die Weisung Syrien fest, dass die Aus-
landsvertretungen die Anträge entgegenzunehmen und dem BFM zur Ge-
nehmigung zu überweisen hätten. Sofern die Voraussetzungen nicht gege-
ben seien, seien die Anträge durch die Auslandsvertretung abzuweisen. In
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Seite 12
Zweifelsfällen sei die Vorinstanz zu konsultieren. Den betroffenen Perso-
nen wurde – sofern die Einreise genehmigt wurde – ein Visum mit räumlich
beschränkter Gültigkeit, das sogenannte VrG-Visum erteilt (Ziff. III, Wei-
sung Syrien).
Am 4. November 2013 erliess die Vorinstanz zu Handen der Auslandsver-
tretungen Erläuterungen zur Weisung Syrien, welche Präzisierungen und
Erläuterungen für die Umsetzung enthielten. Die Präzisierung der Weisung
Syrien wurde nicht bekannt gemacht; die Vorinstanz verzichtete auch auf
eine entsprechende Pressemitteilung.
4.2.3 Am 29. November 2013 hob die Vorinstanz die Weisung Syrien durch
eine neue Weisung (2013-11-29/135 Syrien II, nachfolgend: Weisung Auf-
hebung) mit sofortiger Wirkung auf und verfügte, dass alle nach dem
29. November 2013 eingereichten Visaanträge wieder nach den ordentli-
chen Einreisebestimmungen der VEV und den dazu erlassenen Weisun-
gen der Vorinstanz zu behandeln seien. Die Vorinstanz teilte diesbezüglich
mit, angesichts der bereits eingereisten 719 Personen, der erteilten 1'600
Visa sowie der weiteren rund 5'000 reservierten Termine, um ein Visumge-
such zu stellen, habe sich die Massnahme mithin als effektiv erwiesen und
ihren Zweck erreicht; das EJPD gehe davon aus, dass die meisten der Be-
troffenen mittlerweile ein Visum beantragt hätten. Gemäss der Weisung
Aufhebung seien nach dem 29. November 2013 eingereichte Visagesuche
per sofort wieder nach den ordentlichen Einreisebestimmungen zu behan-
deln; Gesuche von Personen, die sich vor dem 29. November 2013 ange-
meldet oder die vor diesem Datum ein Visumgesuch eingereicht hätten,
seien weiterhin nach den Kriterien der Weisung vom 4. September 2013
und der Erläuterungen vom 4. November 2013 zu bearbeiten. Massgeblich
seien die Kriterien der präzisierten Weisung, namentlich dürfe im Drittstaat
kein Aufenthaltstitel bestehen und die genügende Unterbringungskapazität
beim Gastgeber müsse nachweislich sichergestellt sein (vgl. Weisung Auf-
hebung Ziff. 2).
5.
5.1 Die Gesuchstellenden unterliegen als syrische Staatsangehörige der
Visumpflicht gemäss Art. 4 VEV bzw. der Verordnung (EG) Nr. 539/2001
(vgl. oben, Erwägung 3.3).
5.2 Im Beschwerdeverfahren wird nicht bestritten, dass die vom BFM in
seinem Einspracheentscheid dargelegten Voraussetzungen für die Ertei-
lung eines Schengen-Visums nicht gegeben sind; namentlich werden keine
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Seite 13
stichhaltigen Argumente dargelegt, die die Einschätzung in Frage stellen
würden, eine Wiederausreise der Gesuchstellenden aus dem Schengen-
raum vor Ablauf der Visumsfrist wäre nicht gewährleistet. Im Gegenteil er-
suchen die Gesuchstellenden ja um Schutz vor einer Gefährdung.
Hingegen focht die Beschwerdeführerin die Verweigerung eines Visums
aus humanitären Gründen an. Dabei wurde in der Beschwerdeschrift gel-
tend gemacht, die Vorinstanz verkenne die Bedeutung des Flüchtlingssta-
tus. Anerkannte Flüchtlinge würden auch gemäss bundesgerichtlicher Pra-
xis über ein stabiles Aufenthaltsrecht in der Schweiz verfügen und könnten
sich deshalb auch bei nur kurzer Aufenthaltsdauer auf Art. 8 Ziffer 1 EMRK
berufen. Die Vorinstanz gehe überdies in seiner Verfügung in unzutreffen-
der Weise davon aus, dass die Gesuchstellenden in H._______ nicht an
Leib und Leben gefährdet seien. Auch hätten sie sich lediglich [nach]
H._______ begeben, um bei der Vertretung ihre Gesuche um humanitäre
Visa stellen zu können. Hätten sie dies auch in I._______ erledigen kön-
nen, wären sie nicht [nach] H._______ gereist.
6.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat im Folgenden zu prüfen, ob die Vo-
rinstanz die Bewilligung eines Visums aus humanitären Gründen zu Recht
abgelehnt hat.
6.2 Soweit die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung festhält, die Be-
schwerdeführerin, welche als vorläufig aufgenommener Flüchtling lediglich
eine F-Bewilligung besitze, könne sich nicht auf die Weisung Syrien beru-
fen, und somit eine Differenzierung zwischen Personen vornimmt, die im
Besitz einer B- oder C-Bewilligung sind, und solchen, die lediglich über eine
vorläufige Aufnahme als Flüchtlinge verfügen, ist eingangs zu vermerken,
dass die Vorinstanz diese Differenzierung gestützt auf die Weisung Syrien
vorgenommen hat. Bei dieser Weisung handelt es sich um eine vollzugs-
lenkende Verwaltungsverordnung, welche zur Gewährung einer einheitli-
chen und rechtsgleichen Praxis Vorgaben für die Handhabung offener For-
mulierungen macht (vgl. zur Definition PATRICIA EGLI, Verwaltungsverord-
nungen als Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?, Aktuelle Juristische
Praxis [AJP] 2011 S. 1160 m.w.H.), zumal sich die Weisung Syrien gemäss
ihrem Wortlaut explizit als Konkretisierung des Rechtsbegriffs "humanitäre
Gründe" gemäss Art. 2 Abs. 4 VEV versteht. Solche vollzugslenkenden
Weisungen stellen zwar grundsätzlich keine Rechtsquellen im eigentlichen
Sinne dar, auf welche sich eine Privatperson berufen kann (vgl. BGE 121
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II 473 E. 2b [S. 478]; EGLI, a.a.O. S. 1161). Dennoch können sie im kon-
kreten Anwendungsfall inzident auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden
(BGE 131 I 166 E. 7.2 [S. 180]). Die Weisung Syrien sowie die dazuge-
hörenden Erläuterungen nennen explizit keine Gründe für die vorgenom-
mene Differenzierung. Betrachtet man den Zweck der Weisung, so ist da-
von auszugehen, dass mit dem Erfordernis der B- oder C-Bewilligung res-
pektive der Einbürgerung einerseits eine gewisse Stabilität des Aufent-
haltsrechts des Gastgebenden Grund für diese Voraussetzung darstellt.
Diesbezüglich ist festzuhalten, dass der Aufenthalt als vorläufig aufgenom-
mener Flüchtling in der Regel stabiler sein dürfte als derjenigen eines Auf-
enthalters mit B-Bewilligung. Somit lässt sich aus nachvollziehbaren Grün-
den zwar die Ansicht vertreten, die Weisung mache eine sachlich nicht be-
gründete Unterscheidung. Andererseits lassen sich jedoch auch andere
Gründe für die unterschiedliche Behandlung ausmachen. So sind vorläufig
aufgenommene Flüchtlinge aufgrund der Wegweisung aus der Schweiz
grundsätzlich gehalten, die Schweiz zu verlassen. Ihr Anwesenheitsrecht
in der Schweiz beruht somit lediglich auf einer Nichtvornahme des Vollzugs
aufgrund völkerrechtlicher Verpflichtung, während bei einer B- oder C-Be-
willigung eine "positive" Erlaubnis zum Aufenthalt besteht. Unter Beach-
tung des Grundsatzes, dass dem Gesetz- respektive Weisungsgeber hin-
sichtlich einer sachgerechten Differenzierung unter Beachtung des Willkür-
verbots ein weiter Gestaltungsspielraum zuzugestehen ist (vgl. dazu BGE
123 I 1 E. 6a [S. 7]) und sich das Gericht daher eine gewisse Zurückhaltung
auferlegt, ist die unterschiedliche Behandlung vorliegend als mit der
Rechtsgleichheit vereinbar anzusehen.
6.3 Der Vollständigkeit halber ist an dieser Stellte anzumerken, dass dem
Gericht Fälle bekannt sind, in denen die Vorinstanz Visa erteilt, obwohl die
Gastgebenden in der Schweiz – wie auch im vorliegenden Fall – lediglich
über eine vorläufige Aufnahme als Flüchtling verfügen. Bei genauerer Be-
trachtung steht hierbei jedoch lediglich ein weisungswidriges, nicht aber ein
rechtswidriges Handeln der Vorinstanz zur Diskussion, da die Ausstellung
eines Visums, selbst wenn lediglich eine F-Bewilligung vorliegt, durch Art. 2
Abs. 4 VEV gedeckt sein sollte. Da sich eine vollzugslenkende Verwal-
tungsverordnung für die Betroffenen jedoch wie ein Rechtssatz auswirkt,
rechtfertigt sich eine analoge Anwendung des aus der Rechtsgleichheit ab-
geleiteten Anspruches auf Gleichbehandlung im Unrecht. Allerdings er-
weist sich der Einwand als unbegründet. Dieser Grundsatz setzt nämlich
voraus, dass eine gesetzeswidrige Behördenpraxis besteht und die Be-
hörde es ablehnt, diese Praxis aufzugeben. Demgegenüber reicht es nicht
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Seite 15
aus, wenn die gesetzeswidrige Behandlung lediglich in einem oder weni-
gen Fällen erfolgt ist (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 518).
Wendet man diese Grundsätze analog auf die angeblich weisungswidrige
Praxis der Vorinstanz an, so ist bereits die geforderte Kontinuität der Be-
hördenpraxis zu verneinen, zumal die Weisung Syrien aufgehoben und da-
her in Zukunft nicht mehr angewendet wird. Andererseits sind dem Gericht
aber auch diverse Fälle bekannt, in denen – wie auch vorliegend – die Aus-
stellung eines Visums verweigert wurde, da die Gastgebenden nur über
eine F-Bewilligung als vorläufig aufgenommene Flüchtlinge verfügen (vgl.
dazu etwa Urteil des Bundesverwaltungsgerichts D-2593/2014 vom 22. Juli
2014). Demnach liegt – selbst bei Vorliegen einzelner Ausreisser – keine
gefestigte weisungswidrige Praxis der Behörde vor.
6.4 Die Vorinstanz hat somit zu Recht die Ausstellung eines humanitären
Visums gestützt auf die Weisung Syrien abgelehnt, da die Gesuchstellen-
den die in der Weisung genannten Voraussetzungen nicht erfüllen.
7.
7.1 Nach eingehender Prüfung der Akten kommt das Bundesverwaltungs-
gericht somit in Übereinstimmung mit der Vorinstanz zum Schluss, dass
vorliegend die Voraussetzungen für die Erteilung eines humanitären Vi-
sums nicht erfüllt sind. Um Wiederholungen zu vermeiden, kann vollum-
fänglich auf die zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Einsprache-
entscheid verwiesen werden. Die Vorinstanz geht zu Recht davon aus,
dass die Gesuchstellenden in H._______ Schutz gefunden haben, da sie
dort nicht mit Verfolgung zu rechnen haben. Es bestehen auch keine An-
zeichen dafür, dass sie eine Ausschaffung nach Syrien zu befürchten hät-
ten. Sie sind somit in H._______ nicht ernsthaft an Leib und Leben bedroht
und befinden sich im Hinblick auf die allgemeine Lage, mit der sich die
syrischen Flüchtlinge in H._______ konfrontiert sehen, nicht in einer be-
sonderen Notsituation, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erfor-
derlich machen würde, selbst wenn bekannt ist, dass die Situation für syri-
sche Flüchtlinge in H._______ schwierig ist.
7.2
In Berücksichtigung aller Umstände steht demnach fest, dass die Vor-in-
stanz die Einsprache vom 5. August 2014 zu Recht abgewiesen hat.
Auf die weiteren Ausführungen in der Beschwerde braucht nicht näher ein-
gegangen zu werden, da dies keine andere Beurteilung bewirken würde.
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Seite 16
8.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt, den rechtserheblichen Sachverhalt richtig und
vollständig feststellt und angemessen ist (Art. Art. 49 VwVG). Die Be-
schwerde ist abzuweisen.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Beschwerde-
führerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG) und auf insgesamt Fr. 600.–
festzusetzen (Art. 1–3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]). Der am 17. September 2014 in gleicher Höhe einbezahlte
Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
(Dispositiv nächste Seite)
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Seite 17
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.– werden der Beschwerdeführerin aufer-
legt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrens-
kosten verwendet.
3.
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, das SEM und die Schweizer
Auslandvertretung in G._______.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Fulvio Haefeli Ulrike Raemy
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