B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour IV
D-4862/2015
Ar r ê t d u 7 j a n v i e r 2 0 1 6
Composition
Claudia Cotting-Schalch (présidente du collège),
Emilia Antonioni Luftensteiner, Fulvio Haefeli, juges,
Chantal Jaquet Cinquegrana, greffière.
Parties
A._______,
Ethiopie,
alias B._______,
Erythrée,
représentée par le Centre Social Protestant (CSP),
recourante,
Contre
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM; anciennement
Office fédéral des migrations, ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Déni de justice/retard injustifié / N (…).
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Faits :
A.
A.a Le 8 septembre 2008, C._______ et son enfant D._______
– respectivement mari et fils de A._______ – ont déposé une demande
d'asile en Suisse.
Lors de ses auditions des 12 septembre 2008 et 1er juillet 2009, C._______
a fait valoir, outre ses motifs d'asile, avoir quitté le Soudan avec son fils à
la fin de l'année 2007, alors que son épouse, A._______, avec laquelle il
était officiellement marié depuis février 2007, était restée au Soudan.
A.b Par décision du 8 mars 2011, l'Office fédéral des migrations (ODM ;
actuellement Secrétariat d'Etat aux migrations [ci-après : SEM]) a rejeté la
demande d'asile de C._______ et de son enfant D._______ et prononcé
leur renvoi de Suisse. En revanche, il leur a reconnu la qualité de réfugié,
au premier en vertu de l'art. 54 LAsi (RS 142.31) et au second en vertu du
principe de l'unité de la famille (enfant mineur inclus dans la demande
d'asile de son père), motif pour lequel il les a admis provisoirement.
B.
Par acte du 9 février 2012 adressé au SEM, le Centre social protestant
(CSP) a informé le SEM qu'il avait été mandaté par C._______ en vue de
représenter son épouse, A._______, auprès des autorités fédérales dans
le cadre du dépôt d'une demande d'asile avec demande d'autorisation
d'entrée en Suisse, à la requête expresse de celle-ci.
Par décision incidente du 2 mai 2012, le SEM, ayant estimé qu'il était saisi
d'une demande d'asile présentée à l'étranger au sens de l'ancien
art. 20 LAsi (RO 2012 5359) et qu'il était impossible pour l'Ambassade de
Suisse à Khartoum de procéder à l'audition de A._______, l'a invitée, par
l'intermédiaire du CSP, à répondre à des questions concrètes et à exposer
par écrit ses motifs d'asile, en lui signalant son obligation de collaborer. En
outre, l'autorité de première instance lui a rappelé que le dépôt d'une
demande d'asile était un droit strictement personnel et que l'intéressée
devait donc lui transmettre une procuration dûment signée par elle et le
CSP, habilitant ce dernier à la représenter.
Par courrier du 5 juin 2012, le CSP a fait part de son impossibilité à donner
suite aux requêtes contenues dans la décision incidente du 2 mai 2012,
dans la mesure où il ne pouvait plus contacter A._______. Il a expliqué que
celle-ci avait été arrêtée, quelques semaines auparavant, par les autorités
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soudanaises en raison de son séjour clandestin au Soudan, et qu'elle était
à ce jour toujours détenue.
Le 19 juin 2012, le SEM a suspendu la procédure d'asile de A._______ et
requis du CSP de l'informer dès qu'il serait en mesure de joindre sa
mandante, afin que dite procédure puisse se poursuivre.
Par courrier du 29 janvier 2013, le CSP a avisé le SEM que A._______
avait été relaxée, en novembre 2012, grâce à l'intervention du
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR).
Par décision incidente du 19 février 2013, le SEM a invité A._______, par
l'intermédiaire du CSP, à répondre à des questions concrètes et à exposer
par écrit ses motifs d'asile, en lui signalant son obligation de collaborer. En
outre, il lui a rappelé que le dépôt d'une demande d'asile était un droit
strictement personnel et qu'elle devait donc lui transmettre une procuration
dûment signée par elle et le CSP l'habilitant à la représenter.
Par lettre du 21 mars 2013, le CSP a transmis au Secrétariat d'Etat les
réponses signées par A._______ ainsi qu'une copie de la procuration
requise.
Par courrier du 25 mars 2013, le CSP a fait parvenir au SEM les originaux
de la procuration du 4 mars 2013 signée par A._______ et des
transcriptions de ses déclarations.
C.
Par décision du 15 août 2013, le SEM a autorisé A._______ à entrer en
Suisse en vue de poursuivre la procédure d'asile.
D.
Le 19 décembre 2013, l'Ambassade de Suisse à Khartoum a délivré à
l'intéressée un laissez-passer valable jusqu'au 18 mars 2014.
E.
Par écrit du 23 décembre 2013, A._______, par l'intermédiaire de son
mandataire, a sollicité du SEM la prise en charge des frais liés à son entrée
en Suisse.
Par décision du 8 janvier 2014, le SEM a pris en charge ses frais d'entrée
en Suisse.
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F.
Le 19 février 2014, A._______ est entrée légalement en Suisse.
G.
Le 19 [recte : 24] février 2014, A._______ a déposé une demande d'asile
au Centre d'enregistrement et de procédure (CEP) de Vallorbe.
H.
Le 6 mars 2014, elle a été entendue dans le cadre d'une audition sommaire
sur la personne.
Le même jour, elle a été attribuée au canton E._______.
I.
Par courrier du 20 avril 2015 adressé au SEM, A._______, relevant qu'elle
n'avait plus de nouvelles concernant sa procédure d'asile depuis plus d'un
an, a demandé à ce qu'un délai pour être entendue dans le cadre d'une
audition sur ses motifs soit fixé sans tarder, ou qu'une décision soit
rapidement rendue.
J.
Par lettre du 5 juin 2015 adressée au SEM, A._______ a constaté que son
précédant courrier était resté sans réponse et a requis du Secrétariat d'Etat
qu'il lui communique, d'ici au 20 juin 2015, la date de son audition sur les
motifs.
K.
Le 18 juin 2015, A._______ a prolongé le délai précité au 20 juillet 2015,
tout en rappelant au SEM la jurisprudence ayant trait au déni de justice et
au retard injustifié. Elle a également précisé qu'elle pouvait être entendue
non seulement en langue tigrinya, mais également en langue amharique.
L.
Le 19 juin 2015, le SEM a accusé réception des courriers de l'intéressée
des 20 avril et 5 juin 2015 et fait valoir qu'il ne pouvait fixer une date pour
une audition sur les motifs d'asile, en raison d'une importante charge de
travail ainsi que d'une pénurie d'interprètes en langue tigrinya. Il a précisé
qu'il s'efforcerait de donner suite à sa requête dans la mesure de ses
possibilités.
M.
En date du 11 août 2015, A._______, par l'intermédiaire de son
mandataire, a interjeté recours contre le SEM pour déni de justice. A titre
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principal, elle a conclu à ce que le Tribunal administratif fédéral
(ci-après : Tribunal) admette son recours et ordonne au SEM de fixer sans
délai la tenue d'une audition au sens de l'art. 29 al. 1 LAsi. Elle a également
requis, à titre préalable, la dispense d'une avance de frais ainsi que
l'assistance judiciaire partielle.
A l'appui de son recours, elle a produit les copies de ses courriers des
20 avril, 5 et 18 juin 2015, ainsi que de l'écrit du SEM du 19 juin 2015.
N.
Par ordonnance du 12 août 2015, le Tribunal a accusé réception du
recours.
O.
Invité à se déterminer sur le recours, par ordonnance du 3 septembre 2015,
le SEM en a proposé le rejet, dans sa réponse du 11 septembre 2015.
P.
Après y avoir été invitée par ordonnance du 17 septembre 2015,
A._______ a déposé sa réplique, en date du 28 septembre 2015.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal, en
vertu de l’art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de
l’art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l’art. 33 LTAF.
1.2 En particulier, les décisions rendues par le SEM concernant l’asile et le
renvoi peuvent être contestées, par renvoi de l’art. 105 LAsi, devant le
Tribunal, lequel statue de manière définitive, en l'absence d'une demande
d’extradition déposée par l’Etat dont le requérant cherche à se protéger
(cf. art. 83 let. d ch. 1 LTF), exception non réalisée en l'espèce.
1.3 Aux termes de l'art. 37 LTAF, la procédure devant le Tribunal est régie
par la PA, pour autant que la LTAF n'en dispose autrement.
1.4 En l'espèce, la recourante ne conteste pas une décision, mais se plaint
d'un déni de justice formel, en raison d'un retard injustifié du SEM à rendre
une décision quant à sa demande d'asile déposée le 24 février 2014.
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En vertu de l'art. 46a PA, le recours pour déni de justice et retard injustifié
est recevable si, sans en avoir le droit, l'autorité saisie s'abstient de rendre
une décision sujette à recours ou tarde à le faire (cf. ATAF 2009/1 consid. 3
p. 6 ; 2008/15 consid. 3.2 p. 193 s.). Le refus de statuer tel que défini à
l'art. 46a PA est également assimilé à une décision (cf. MARKUS MÜLLER,
in : Kommentar zum VwVG, 2008, art. 46a n° 7 p. 621).
1.5 Comme condition préalable au dépôt d'un recours pour déni de justice,
le recourant doit avoir requis de l'autorité compétente qu'elle rende une
décision. Il doit également avoir le droit à se voir notifier une telle décision.
Un tel droit existe lorsque, d'une part, une autorité est obligée de par le
droit applicable d'agir en rendant une décision et que, d'autre part, la
personne qui s'en prévaut a la qualité de partie au sens de l'art. 6 PA en
lien avec l'art. 48 al. 1 PA (cf. ATAF 2009/1 précité ibidem ; 2008/15 précité
ibidem).
Ces conditions sont manifestement remplies dans le cas d'espèce.
1.6 Interjeté dans le respect des conditions relatives à la forme et au
contenu du mémoire de recours (cf. art. 52 al. 1 PA), ainsi qu'aux autres
conditions de recevabilité (cf. art. 46a ss PA), prescrites par la loi, le
recours est recevable.
2.
2.1 En invoquant un déni de justice formel, soit un retard injustifié de
l'autorité inférieure à statuer sur sa demande d'asile du 24 février 2014, la
recourante fait valoir une violation de l'art. 29 al. 1 Cst. et de l'art. 46a PA
(cf. ATF 135 I 6 consid. 2.1 p. 9 ; 134 I 229 consid. 2.3 p. 232s.).
2.2 Aux termes de l'art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une
procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée
équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Le caractère
raisonnable ou adéquat s'apprécie au regard de la nature de l'affaire et de
l'ensemble des circonstances. L'art. 29 al. 1 Cst. consacre le principe de la
célérité, dans le sens où il prohibe le retard injustifié à statuer. L'autorité
viole cette garantie constitutionnelle lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il
lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que
la nature de l'affaire et les circonstances font apparaître comme
raisonnable (cf. ATF 130 I 312 consid. 5.1 p. 331s. et les réf. cit.). Cet
article est la base constitutionnelle du recours selon l'art. 46a PA
(cf. MÜLLER, op. cit., art. 46a PA n° 2 p. 617).
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Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure ne peut pas être fixé
de manière absolue, mais doit être apprécié dans chaque cas d'espèce en
tenant compte de toutes les circonstances et de l'ensemble de la procédure
(cf. arrêt du TF 12T.1/2007 du 29 mai 2007 consid. 3.3). Doivent ainsi
notamment être pris en considération le degré de complexité de l'affaire, le
temps qu'exige l'instruction de la procédure, l'enjeu que revêt le litige pour
l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et des autorités
compétentes (cf. JÉRÔME CANDRIAN, Introduction à la procédure
administrative fédérale, 2013, p. 74). Le comportement de l'intéressé
s'apprécie avec moins de rigueur en procédure pénale et administrative
qu'en procédure civile. Celui-ci doit toutefois entreprendre ce qui est en son
pouvoir pour que l'autorité fasse diligence, notamment en l'invitant à
accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard
injustifié. Quant à l'autorité, on ne saurait lui reprocher quelques "temps
morts", qui sont inévitables dans une procédure. Lorsqu'aucun d'eux n'est
d'une durée vraiment choquante, c'est l'appréciation d'ensemble qui
prévaut ; des périodes d'activités intenses peuvent donc compenser le fait
que le dossier a été laissé momentanément de côté en raison d'autres
affaires (cf. ATF 130 I 312 consid. 5.2 p. 332 ; 124 I 139 consid. 2c p. 142 ;
JEAN-FRANÇOIS AUBERT / PASCAL MAHON, Petit commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999, 2003, art. 29 Cst. n° 4 p. 265s.).
Selon la jurisprudence européenne concernant la procédure pénale
(cf. art. 6 par. 1 CEDH), apparaît en particulier comme une carence
choquante une inactivité de treize ou quatorze mois au stade de
l'instruction (cf. ATF 130 IV 54 consid. 3.3.3 p. 56s. et les réf. cit.).
Une organisation déficiente ou une surcharge structurelle ne peuvent
justifier la lenteur excessive d'une procédure, dans la mesure où il
appartient à l'Etat d'organiser ses juridictions de manière à garantir aux
citoyens une administration de la justice conforme aux règles
(cf. ATF 130 I 312 consid. 5.2 et les réf. cit. ; cf. également arrêt du TF
1P.449/2006 du 15 septembre 2006 consid. 3.1).
Il n'est pas important de savoir sur quels motifs est fondée la durée
excessive de la procédure ou si l'autorité a commis une faute ou non ; est
uniquement déterminant le fait que l'autorité agit ou non dans les délais ; il
faut examiner si les circonstances qui ont conduit à la prolongation de la
procédure sont objectivement justifiées (cf. ATF 130 IV 54 consid. 3.3.3
p. 57 ; 125 V 188 consid. 2a p. 191s. ; 117 Ia 193 consid. 1c p. 197s. ;
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108 V 13 consid. 4c p. 20 ; 107 Ib 160 consid. 3b p. 164s. ; 103 V 190
consid. 3c p. 194s.).
3.
3.1 Cela dit, la question qui se pose en l'espèce est de savoir si le temps
écoulé pour fixer une audition de la recourante en vue de l'entendre sur
ses motifs d'asile, suite à sa demande d'asile déposée le 24 février 2014,
peut être considéré comme raisonnable ou non, compte tenu des
circonstances du cas, et si, en tardant à poursuivre la procédure, le SEM a
commis un déni de justice.
3.2 En l'occurrence, A._______ est entrée légalement en Suisse le 19
février 2014 et y a déposé une demande d'asile le 24 février 2014. Elle a
ensuite été entendue sommairement le 6 mars 2014 et attribuée, le même
jour, au canton E._______. Quasi deux ans plus tard, aucune autre mesure
d'instruction concernant cette procédure n'a été entreprise.
Le 11 août 2015, l'intéressée a interjeté recours pour déni de justice, faisant
valoir une violation de l'art. 29 al. 1 Cst. et de l'art. 46a PA, et concluant à
ce que le SEM soit astreint à fixer immédiatement une date pour être
entendue dans le cadre d'une audition fondée sur l'art. 29 al. 1 LAsi.
Constatant que sa procédure d'asile était ouverte depuis plus de 18 mois,
A._______ a estimé qu'une telle durée, sans obtenir ni audition sur les
motifs d'asile, ni information permettant de connaître le délai dans lequel
dite audition pourrait être fixée ou une décision prise, était excessive, ce
d'autant plus qu'elle s'était adressée, par le biais de son mandataire, à
plusieurs reprises à l'autorité de première instance, afin de la mettre en
demeure d'agir en ce sens. A l'appui de son recours, elle a produit les
copies de ses courriers des 20 avril, 5 et 18 juin 2015, ainsi que de l'écrit
du SEM du 19 juin 2015.
Dans sa détermination du 11 septembre 2015, le SEM s'est tout d'abord
référé à la jurisprudence du Tribunal, dans laquelle celui-ci y rappelle de
manière constante ne pas ignorer la surcharge de l'autorité de première
instance due aux dossiers en souffrance, ni le fait qu'il est inévitable que
les délais de traitement prévus par la loi ne soient pas scrupuleusement
observés dans tous les cas de figure. Le Secrétariat d'Etat a également
souligné que la problématique du manque de ressources due à l'arrivée
massive de ressortissants érythréens était de notoriété publique.
S'agissant plus particulièrement du cas concret, le SEM a considéré que
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les retards accumulés étaient admissibles, étant donné qu'il avait expliqué,
tant oralement que par écrit, à l'intéressée la situation de surcharge
invoquée précédemment, et que des mesures "nécessaires" – dont le
caractère prioritaire avait été précisé – en vue de procéder à son audition
avaient été prises pour ce faire.
Le Tribunal constate que, malgré l'apparente priorité mise sur les
démarches entreprises par le SEM en vue d'entendre la recourante sur ses
motifs d'asile, celui-ci ne lui a pas, à ce jour, fixé une date pour procéder à
une audition au sens de l'art. 29 al. 1 LAsi, ni n'a, a fortiori, rendu de
décision.
3.3 Cela étant, comme relevé par l'autorité de première instance dans sa
détermination du 11 septembre 2015, le Tribunal, de manière générale, ne
méconnaît pas la surcharge du SEM due en particulier au nombre de
nouvelles demandes d'asile introduites au cours de ces derniers mois et
aux dossiers encore en souffrance, ni le fait qu'il est inévitable que les
délais de traitement prévus par la loi ne puissent être scrupuleusement
respectés dans chaque cas. Il n'en demeure pas moins qu'en l'espèce, le
Secrétariat d'Etat n'a fourni aucune raison valable, liée au cas de la
recourante et non à des questions d'organisation, de nature à justifier une
inaction d'une si longue durée. En particulier, le fait que l'intéressée ait été
informée, tant par écrit qu'oralement, des problèmes de surcharge précités
ne peut, en tant que tel, expliquer son retard à statuer sur son dossier. En
outre, le SEM ne saurait se satisfaire d'annoncer avoir mentionné le
caractère prioritaire des mesures qu'il dit avoir engagées dès réception des
courriers de la recourante le menaçant de recourir pour déni de justice, ce
d'autant moins qu'il s'est contenté de qualifier ces mesures de
"nécessaires", sans pour autant indiquer en quoi précisément elles ont
consisté. Du reste, à ce jour, soit sept mois après que A._______ lui a
adressé son ultime lettre d'avertissement, il n'a toujours pas fixé de date
précise en vue d'une audition. Enfin, de manière à permettre une résolution
diligente de sa procédure d'asile, A._______ l'a informé, le 18 juin 2015,
qu'elle pouvait être entendue non seulement en langue tigrinya mais
également en langue amharique. L'argument du SEM avancé dans son
courrier du 19 juin 2015 et tendant à justifier son inaction en raison d'une
pénurie d'interprètes en langue tigrinya tombe ainsi à faux.
Partant, une période d'inactivité de presque deux ans du SEM est
manifestement excessive et ne répond à l'évidence pas aux délais posés
à l'art. 37 al. 1 à 4 LAsi. Elle ne correspond pas non plus à des délais que
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la nature de l'affaire ferait apparaître comme raisonnables, aucun élément
objectif ne permettant en effet de justifier une telle durée.
Au vu de ce qui précède et dans le cadre de l'appréciation de l'ensemble
des éléments du cas d'espèce, la durée de 22 mois d'inactivité du SEM
apparaît à l'évidence trop longue.
3.4 Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre qu'en ne statuant pas dans
un délai approprié, le SEM a violé le droit de l'intéressée à ce que sa cause
soit jugée dans un délai raisonnable.
Partant, le recours pour déni de justice doit être admis et la cause renvoyée
à l'autorité inférieure avec l'injonction de fixer au plus vite une date en vue
d'entendre la recourante sur ses motifs d'asile, puis de statuer sans tarder
sur sa demande d'asile, sous réserve d'autres actes d'instruction encore
nécessaires.
4.
4.1 Vu l'issue de la cause, il n'est pas perçu de frais de procédure
(cf. art. 63 al. 1 et 2 PA), de sorte que la demande d'assistance judiciaire
partielle (au sens de l'art. 65. al. 1 PA), en tant qu'elle porte sur la dispense
de ces frais, est sans objet.
4.2 Conformément à l'art. 64 al. 1 PA et aux art. 7 à 15 du règlement du
21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le
Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), le recourant, qui a eu
gain de cause et qui a fait appel à un mandataire, a droit à des dépens
pour les frais nécessaires causés par le litige.
Seuls les frais indispensables engendrés par la procédure de recours y
donnent droit (cf. art. 64 al. 1 PA ainsi que les art. 8 et 10 al. 1 FITAF).
Le mandataire de l'intéressée a inclus dans les conclusions de son recours
une note d'honoraires pour un montant de 650 francs (3 heures à
200 francs et un forfait de 50 francs pour les frais généraux).
En l'espèce, il y a lieu de rappeler que le tarif horaire retenu par la Tribunal
est en règle générale de 100 à 150 francs pour les mandataires
professionnels n'exerçant pas la profession d'avocat (cf. art. 10
al. 2 FITAF).
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En l'occurrence, compte tenu des pièces au dossier, du recours de six
pages et demi (dont une page et demi citant un arrêt du Tribunal du
15 septembre 2010), de la détermination du 28 septembre 2015 et d'un
tarif horaire de 150 francs, il paraît équitable d'allouer une indemnité d'un
montant de 600 francs (TVA comprise) pour les frais nécessaires à la
défense des intérêts de la recourante (art. 14 al. 2 FITAF [1ère phr.]).
(dispositif page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours pour déni de justice est admis.
2.
Il est enjoint au SEM de clore la procédure d'instruction et de statuer sans
délai sur la demande d'asile de l'intéressée.
3.
Il n'est pas perçu de frais de procédure, de sorte que la demande
d'assistance judiciaire partielle est sans objet.
4.
Le SEM versera à la recourante le montant de 600 frs à titre de dépens.
5.
Le présent arrêt est adressé à la recourante, au SEM et à l'autorité
cantonale.
La présidente du collège : La greffière :
Claudia Cotting-Schalch Chantal Jaquet Cinquegrana
Expédition :