Cour IV
D-4889/2006
bog/rol/mae
{T 0/2}
Arrêt du 12 juillet 2007
Composition : Mme et MM. les Juges Cotting-Schalch (présidente de cour), Bovier (juge
instructeur), Scherrer, Haefeli et Tellenbach
Greffier : M. Romy
A._______, et B._______, Serbie, représentées par C._______,
Requérantes
contre
la décision rendue le 21 juin 2006 par la Commission suisse de recours en matière
d'asile,
concernant
l'allocation de dépens (révision) / N._______
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Le Tribunal administratif fédéral (TAF) considère en fait :
A. Par décision du 26 février 2004, l'Office fédéral des réfugiés (ODR ; actuellement
l'Office fédéral des migrations ; ODM) a levé l'admission provisoire des
requérantes prononcée le 28 juillet 2000 et ordonné l'exécution de leur renvoi.
Le 29 mars 2004, les intéressées ont recouru contre cette décision.
En date du 21 juin 2006, la Commission suisse de recours en matière d'asile
(la Commission) a annulé la décision du 26 février 2004 et renvoyé la cause à
l'autorité de première instance pour complément d'instruction et nouvelle décision
dans le sens des considérants. Par ailleurs, compte tenu de l'issue de la
procédure, elle a accordé aux recourantes une indemnité pour les frais de
représentation de leur avocat en première partie de la procédure de recours.
S'agissant par contre de leur seconde mandataire (D._______), la Commission a
relevé qu'elle ne faisait pas partie des personnes agissant à titre professionnel
pour le C._______ contre rémunération.
B. Dans un courrier du 4 juillet 2006 et lors d'un entretien téléphonique du
17 août 2006, E._______ du C._______ s'est étonnée de la motivation de la
décision du 21 juin 2006 au sujet des dépens, dès lors qu'elle travaille au
C._______ depuis plus de quatre ans, qu'elle a rédigé le dernier courrier et que
son nom figure sur la décision finale précitée.
Dans une réponse du 18 août 2006, la Commission a expliqué à la mandataire
pour quels motifs il ne se justifiait pas d'octroyer des dépens.
C. Par acte du 14 septembre 2006, les intéressées, par l'intermédiaire du C._______,
ont formellement demandé à la Commission l'octroi de dépens. Il est fait valoir,
d'une part, que la grande majorité des courriers a été rédigée par E._______, et
d'autre part, que D._______ était salariée en tant que stagiaire et qu'elle était
encadrée dans son travail, de sorte qu'il faut considérer son tarif horaire comme
équivalent à celui d'une juriste au C.________ travaillant à titre onéreux.
D. Par décision incidente du 25 septembre 2006, la Commission a accusé réception
de la requête et considéré qu'il s'agissait d'une demande de révision de la décision
sur recours du 21 juin 2006 portant sur la question de l'allocation de dépens.
E. Le 25 juin 2007, la cour plénière du TAF a statué sur la question de la compétence
et du droit applicable aux demandes de révision pendantes devant les institutions
précédentes au 31 décembre 2006 et sur la compétence et le droit applicable aux
demandes de révision introduites après le 1er janvier 2007, mais dirigées contre
des décisions d'institutions précédentes. La cour plénière a en particulier retenu
que la Loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968
(PA, RS 172.021) était applicable dans les deux cas.
Le Tribunal administratif fédéral (TAF) considère en droit :
1. Le 1er janvier 2007, la Loi sur le Tribunal administratif fédéral du 17 juin 2005
(LTAF, RS 173.32) est entrée en vigueur. Elle institue le TAF comme tribunal
administratif ordinaire de la Confédération (art. 1 al. 1 LTAF). Ce tribunal est en
3particulier compétent pour statuer sur les décisions rendues par les départements
ou les unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou
administrativement rattachées (art. 33 let. d LTAF). Il remplace notamment les
nombreuses commissions de recours et d'arbitrage de la Confédération et se
substitue aux services des recours des départements (cf. Message du Conseil
fédéral du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire
in FF 2001 4000ss, spéc. 4173).
2. En matière de révision, deux questions se posent. D'une part, celle de savoir si le
TAF est compétent pour statuer notamment sur les demandes de révision qui
étaient encore pendantes devant les institutions précédentes à la fin de l'année
2006 (question qui sera traitée au consid. 3 qui suit), et d'autre part, quelle est la
loi applicable à ces procédures ainsi qu'aux demandes de révision introduites
après le 1er janvier 2007, mais dirigées contre des décisions rendues par des
institutions précédentes (cf. consid. 4 ci-après).
3.
3.1 Aux termes de l'art. 53 al. 2 LTAF, les recours qui sont pendants devant les
commissions fédérales de recours ou d'arbitrage ou devant les services de recours
des départements à l'entrée en vigueur de la loi sont traités par le TAF dans la
mesure où celui-ci est compétent.
Selon les textes français et italien de cette disposition, seuls les recours sont
concernés. Selon le texte allemand, il s'agit de tous les "Rechtsmittel" (terme qui
comprendrait donc aussi les demandes de révision). Le texte allemand de la loi ne
coïncide toutefois pas avec le message allemand qui ne parle lui que de recours
(comme dans la version française du message et comme les textes légaux
français et italien). Il y a donc lieu de rechercher la portée véritable qu'il convient
de donner à l'art. 53 al. 2 LTAF.
3.2
3.2.1 Sur le plan sémantique, on se doit de constater que la requête en révision est
couramment qualifiée en doctrine de "recours extraordinaire" qui permet
exceptionnellement de remettre en cause une décision entrée en force
(cf. notamment : JEAN-FRANÇOIS POUDRET, Commentaire de la loi fédérale
d'organisation judiciaire, vol. V, Berne 1992, ad Titre VII n. 3 p. 10 ; WILHELM
BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes über die Organisation der
Bundesrechtspflege, Zurich 1950, n. I ch. 2 let. a ad art. 136, p. 497 ; WALTHER
HABSCHEID, Droit judiciaire privé suisse, 2e éd., Genève 1981, p. 503 ; MAX GULDENER,
Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3e éd., Zurich 1979, ch. III p. 533 ; HANS ULRICH
WALDER-BOHNER, Zivilprozessrecht, 3e éd., Zurich 1983, p. 483 n° 70). Quant au
Tribunal fédéral, il a également déjà qualifié la révision de voie de recours
extraordinaire qui tend à revenir sur une décision revêtue de l'autorité de la chose
jugée (cf. Arrêt du Tribunal fédéral 4C.220/2001 du 18 octobre 2001 consid. 2a).
Même en s'arrêtant au simple libellé de la loi, il n'est donc pas a priori exclu de
subsumer la révision sous la notion de recours (extraordinaire) ou de recours au
sens large.
3.2.2 Conformément à la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte
clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de
4penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause.
De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la
disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument
clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la
règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de
sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 132 V 159 consid. 4.4.1
p. 163s., ATF 131 II 361 consid. 4.2 p. 368, ATF 131 II 562 consid. 3.5 p. 567 et
réf. cit.). En particulier, s'il s'agit d'interpréter des textes légaux récents, les
travaux préparatoires revêtent une importance toute particulière, dans la mesure
où dans ce cas on ne peut retenir un changement de circonstances ou une
évolution dans la conception juridique (ATF 131 V 292 consid. 5.2, ATF 128 I 292
consid. 2.4, ATF 124 II 377 consid. 6a). Pour rendre une décision répondant de
manière optimale au système et au but de la loi, le Tribunal fédéral utilise, de
manière pragmatique, une pluralité de méthodes, sans fixer entre elles un ordre de
priorité (ATF 129 III 55 consid. 3.1.1 p. 56s.). Il ne s'appuie sur l'interprétation
grammaticale que si celle-ci permet sans conteste de dégager la solution juridique
correcte (ATF 131 II 703 consid. 4.1, ATF 124 II 376 consid. 5 et réf. cit.).
3.2.3 A ce sujet, il ressort sans ambiguïté du Message du Conseil fédéral que l'intention
du législateur était bien de prévoir un régime commun à toutes les procédures
pendantes devant les institutions précédentes, puisque le sens de l'art. 53 LTAF
était de prévoir un régime approprié à toutes les affaires en raison de la
suppression des commissions fédérales et services de recours (cf. Message du
Conseil fédéral déjà cité in FF 2001 4000ss, spéc. 4194s. pour la version française
et BBl 2001 4202ss, spéc. 4397s. pour la version allemande).
3.3 Dès lors, force est de conclure que malgré la teneur des textes légaux français et
italien, la version allemande ("Rechtsmittel") plus large est déterminante pour la
compréhension de l'art. 53 al. 2 LTAF. Les demandes de révision suivent donc le
régime imposé aux recours en général. C'est donc le TAF qui est compétent pour
statuer sur les demandes de révision pendantes au 31 décembre 2006 devant les
institutions précédentes. Dès lors que le régime imposé aux révisions suit celui
réservé aux recours s'agissant de la compétence, il n'y a pas de raison non plus
de remettre en cause la compétence du TAF pour connaître des demandes de
révision introduites après le 1er janvier 2007, mais dirigées contre des décisions
rendues par l'une des institutions précédentes dans la mesure naturellement de la
compétence du tribunal (cf. art. 53 al. 2 LTAF).
4.
4.1 Dans un deuxième temps, il s'agit d'examiner la question du droit applicable.
4.2 L'art. 53 al. 2 dernière phrase LTAF prévoit que le nouveau droit de procédure
s'applique. Il faut entendre par là la Loi sur le Tribunal administratif fédéral du
17 juin 2005 (RS 173.32), plus particulièrement les règles énoncées au chapitre 3
de cette loi, soit les art. 37ss, ainsi que l'ensemble des modifications du droit en
vigueur prévues notamment en annexe à cette loi (cf. art. 49 LTAF).
4.3 Selon l'art. 37 LTAF qui énonce la règle générale, la procédure devant le TAF est
5régie par la PA, pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement (cf. aussi
l'art. 2 al. 4 PA). Autrement dit, lorsque la LTAF prévoit une règle de procédure
spécifique, la PA est inapplicable. Il en va ainsi notamment dans le domaine de la
récusation (art. 38 LTAF), dans le cadre des règles prévues aux art. 39 à 43 LTAF,
dans la procédure par voie d'action (art. 44 LTAF), dans la procédure
d'interprétation et de rectification (art. 48 LTAF), dans certaines procédures
d'application de la Loi du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence
dans l'administration (LTrans, RS 152.3) (art. 30 LTAF) et en matière de révision
(art. 45ss LTAF).
4.4 En matière de révision, le législateur a prévu selon les cas deux régimes distincts,
soit celui de la PA ou celui de la Loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005
(LTF, RS 173.110). Ces régimes ne semblent toutefois pas coïncider en tous
points. Si l'on s'arrête au simple libellé des textes légaux, on constate que la
présentation de moyens de preuve postérieurs à l'arrêt n'est pas possible en
révision selon la LTF (cf. art. 123 al. 2 let. a i. f. LTF ; HANSJÖRG SEILER, NICOLAS VON
WERDT, ANDREAS GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz, Berne 2007, p. 526 et l'Arrêt du
Tribunal fédéral rendu en relation avec l'art. 137 let. b OJ C 234/00 consid. 2a du
6 novembre 2000), alors qu'elle n'est pas formellement proscrite selon l'art. 66
al. 2 let. a PA. Par ailleurs, une partie peut invoquer la violation par l'autorité de
recours des règles sur le droit de consulter les pièces (art. 26 à 28 PA) ou sur le
droit d'être entendu (art. 29 à 33 PA) sous le régime de la PA (art. 66 al. 2
let. c PA), alors que ces motifs ne sont pas prévus aux art. 121 à 28 LTF. La
question de savoir quel régime légal est applicable aux procédures de révision
devant le TAF ne paraît donc pas à première vue sans incidence pratique.
4.5 La règle prévue par la LTAF est l'application de la PA en général (art. 37 LTAF).
Les art. 121 à 128 LTF sont applicables par analogie aux arrêts rendus par le TAF
(cf. art. 45 LTAF). Le législateur a donc prévu dans le cadre d'une disposition
claire et univoque un règlement spécifique quant au régime à appliquer aux
révisions des arrêts du TAF et à ceux-ci uniquement (cf. Message du Conseil
fédéral précité concernant la révision totale de l'organisation judiciaire in FF 2001
4000ss, spéc. 4193). C'est aussi ce qui ressort de l'art. 46 LTAF, lequel règle le
rapport entre la demande de révision et le recours ("les griefs qui auraient pu être
soulevés dans un recours à l'encontre de l'arrêt du Tribunal administratif fédéral ne
peuvent être invoqués dans une demande de révision"). L'art. 45 LTAF ainsi
compris ne détermine donc pas le droit applicable aux demandes de révision
déposées antérieurement à l'entrée en vigueur de la LTAF et aucune autre
disposition spécifique de cette loi non plus. Il faut donc en conclure que c'est le
principe général figurant à l'art. 37 LTAF qui s'applique, soit que les règles de la
PA en vigueur au 1er janvier 2007 (cf. art. 49 LTAF) sont ici seules pertinentes.
Selon le même raisonnement, et bien qu'il ne s'agisse plus ici de droit transitoire
au sens strict, c'est également la PA qui s'applique aux demandes de révision
introduites après le 1er janvier 2007 devant le TAF, à la condition qu'elles soient
dirigées contre des décisions rendues par une des institutions précédentes.
4.6 En définitive, ce sont bien les dispositions de la PA qui régissent la procédure en
matière de révision, que la demande ait été déjà pendante au 31 décembre 2006
auprès d'une institution précédente (ce qui est le cas de la présente espèce) ou
que la demande, bien qu'introduite après le 1er janvier 2007, soit dirigée contre une
6décision rendue par une institution précédente.
5. Ayant fait l'objet de la décision du 21 juin 2006 mise en cause par la présente
demande de révision, les requérantes ont qualité pour agir. Présentée dans la
forme et le délai prescrits par la loi, ladite demande est recevable (art. 67 PA).
6.
6.1 Selon l'art. 66 al. 2 PA, l'autorité de recours procède à la révision d'une de ses
décisions lorsque la partie allègue des faits nouveaux importants ou produit de
nouveaux moyens de preuve (let. a), ou prouve que l'autorité de recours n'a pas
tenu compte de faits importants établis par pièces ou n'a pas statué sur certaines
conclusions (let. b), ou prouve que l'autorité de recours a violé les dispositions
régissant la récusation, le droit de consulter les pièces ou le droit d'être entendu
(let. c).
6.2 Les motifs mentionnés à l'al. 2 let. a à c n'ouvrent pas la révision s'ils pouvaient
être invoqués dans la procédure précédant la décision sur recours ou par la voie
du recours contre cette décision (art. 66 al. 3 PA). Selon la jurisprudence de la
Commission, ils ouvrent néanmoins la voie de la révision d'une décision entrée en
force lorsqu'il résulte manifestement de ceux-ci que le requérant est menacé de
persécutions ou de traitements contraires aux droits de l'homme, lesquels
constituent un obstacle au renvoi relevant du droit international (cf. dans ce sens
JICRA 1995 n° 9 p. 77ss).
6.3 Comme moyen juridictionnel extraordinaire susceptible d'être exercé contre une
décision douée de force de chose jugée, la demande de révision n'est recevable
qu'à de strictes conditions. Elle doit non seulement être déposée dans les délais
prévus, mais également se fonder sur l'un au moins des motifs énoncés
exhaustivement par le législateur (art. 66 et 67 PA ; Arrêt du Tribunal fédéral
2F_1/2007 du 19 janvier 2007, consid. 3 qui fait référence aux art. 136ss OJ et aux
art. 121ss LTF ; cf. aussi JICRA 1993 n° 18 consid. 2a et 3a p. 119ss).
6.4 En outre, elle ne permet pas de supprimer une erreur de droit, de bénéficier d'une
nouvelle interprétation ou d'une nouvelle pratique, ou d'obtenir une nouvelle
appréciation de faits connus lors de la décision dont la révision est demandée
(ATF 98 Ia 572).
7.
7.1 En l'occurrence, les requérantes invoquent implicitement une inadvertance de la
part de la Commission, au sens de l'art. 66 al. 2 let. b PA. Ce motif est toutefois
infondé.
7.2 Selon la jurisprudence et la doctrine, la disposition légale précitée entre en
considération lorsque l'autorité de recours omet par inadvertance un fait important
qui ressortait du dossier.
7.3 L'omission implique que l'autorité n'ait pas tenu compte par mégarde d'un fait
important établi par pièce ou qu'elle l'ait interprété de manière inexacte. Par
nature, elle se rapporte à une erreur de perception et non à une éventuelle erreur
d'appréciation (cf. dans ce sens JICRA 1999 n° 26 consid. 5c p. 166, JICRA 1999
n° 4 consid. 5a p. 24s.). Il y a ainsi inadvertance de la part de l'autorité lorsqu'elle
omet de prendre en considération une pièce déterminée, versée au dossier, ou
7que, l'ayant mal lue, elle s'écarte par mégarde de sa teneur exacte, en particulier
de son sens manifeste. En revanche, ne commet pas d'inadvertance l'autorité qui
refuse de prendre en considération un fait qui lui paraît - à tort ou à raison - sans
pertinence.
7.4 De plus, une omission ne constitue un motif de révision que si l'inadvertance dont
elle résulte porte sur un fait important, c'est-à-dire de nature à influencer la
décision sur recours dans un sens favorable à la partie qui en requiert la révision
(cf. dans ce sens JICRA 1999 n° 26 consid. 5d p. 167, JICRA 1999 n° 4 consid. 5a
p. 24s. ; ATF 122 II 17 et réf. cit., ATF 118 II 205, ATF 116 IV 356).
7.5 Les requérantes invoquent implicitement le fait qu'en évoquant la "mandataire
actuelle" qui n'agirait pas à titre professionnel pour le C._______ (cf. consid. 5 de
la décision du 21 juin 2006), la Commission a omis de prendre en considération
que E._______ (qui apparaît effectivement sur la page de garde de la décision en
cause comme mandataire) était en réalité une personne travaillant à titre onéreux
pour le compte du C._______, ce fait ayant été porté à la connaissance de la
Commission par le C._______ selon la liste des mandataires professionnels datée
du 15 août 2005. En l'occurrence, le TAF constate que la Commission n'a pas
commis d'inadvertance en considérant qu'il n'y avait pas lieu d'indemniser les
requérantes pour le travail accompli par le C._______. En effet, malgré une
formulation qui peut prêter à confusion au considérant 5 de la décision querellée, il
est patent que la Commission avait en vue dans sa décision l'indemnisation du
travail accompli par D._______ qui avait signé la plupart des courriers adressés à
la Commission (courriers du 22 mars 2006, du 5 mai 2006, du 22 mai 2006 et du
25 mai 2006) et qui apparaissait comme la seule mandataire désignée par la
procuration annexée au courrier du 22 mars 2006 (cf. les explications dans ce
sens du juge Dubey dans le courrier du 18 août 2006). Dans la mesure où
D._______ n'apparaissait pas sur la liste des mandataires professionnels du
C._______ du 15 août 2005 et où aucune information différente n'avait été
communiquée par le C._______, la Commission était fondée à refuser une
indemnisation pour ces quatre courriers précités. Quant à E._______ dont il n'a
jamais été contesté au demeurant qu'elle figurait sur la liste du personnel salarié
du C._______ (selon la liste du 15 août 2005), elle n'était intervenue que dans le
cadre d'un seul courrier au contenu fort succinct du 14 juin 2006, ce qui ne justifiait
pas une indemnisation. L'argument du C._______ selon lequel en réalité c'était
E._______ qui avait rédigé la grande majorité des courriers antérieurs ne saurait
être retenu, puisque ce fait ne ressort pas du dossier (les courriers, ainsi que la
procuration sont tous signés par D._______ seule sans aucune référence à sa
qualité de stagiaire et sans aucune restriction à ce moment-là de la procédure).
Quant au fait que D._______ aurait en réalité été salariée comme stagiaire du
C._______, il ne ressort nullement du dossier, puisque le C._______ n'en a jamais
fait part à la Commission avant la décision du 21 juin 2006. La note d'honoraires
adressée le 29 août 2006 à la partie (et donc plus de deux mois après la décision
de la Commission) ne permet pas de remettre en cause cette appréciation.
Finalement, le fait que la procuration de mars 2006 soit transmise avec la
référence complémentaire de E._______ pour la première fois le 14 juin 2006 ne
permettait pas encore de retenir que E._______ était bien intervenue
antérieurement dans la procédure. Ainsi, la décision du 21 juin 2006 en retenant
8que D._______, personne non salariée du C._______ (puisque n'apparaissant pas
sur la liste du 15 août 2005), était intervenue seule comme mandataire des
requérantes avant le 14 juin 2006, la Commission n'a pas commis d'inadvertance.
7.6 Il découle de ce qui précède que le motif invoqué à l'appui de la présente
demande n'est pas susceptible de modifier l'issue de la cause, s'agissant des
dépens, dans un sens qui serait favorable aux demanderesses, compte tenu de
l'ensemble des circonstances.
7.7 Il s'ensuit que le TAF doit rejeter la demande de révision du 14 septembre 2006.
8. Cela étant, la présente décision est rendue, à titre exceptionnel, sans frais (art. 63
al. 1 i. f. PA par renvoi de l'art. 68 al. 2 PA et art. 6 let. b du Règlement concernant
les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral du
11 décembre 2006 [FITAF, RS 173.320.2]).
9Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. La demande de révision est rejetée.
2. Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3. Cet arrêt est communiqué :
– au mandataire des requérantes, par courrier recommandé
– à l'ODM, en copie, avec dossier N._______
– à la Police des étrangers de F._______, en copie
La présidente de cour : Le greffier :
Claudia Cotting-Schalch Alain Romy
Date d'expédition :