B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung IV
D-5566/2014
teb/sol/don
Ur t e i l vom 1 3 . F e b r u a r 2 0 1 5
Besetzung
Richter Bendicht Tellenbach (Vorsitz),
Richterin Claudia Cotting-Schalch, Richter Martin Zoller,
Gerichtsschreiber Linus Sonderegger.
Parteien
A._______, geboren (…),
Syrien,
vertreten durch Géraldine Walker, Rechtsanwältin,
(…),
Beschwerdeführerin und Gastgeberin,
gegen
Staatssekretariat für Migration (SEM;
zuvor Bundesamt für Migration, BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Visum aus humanitären Gründen zugunsten von B._______,
C._______, D._______, E._______ und F._______ (Ge-
suchstellende);
Verfügung des BFM vom 26. August 2014 / (…).
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Sachverhalt:
A.
Am 1. Mai 2014 wurde A._______ in der Schweiz als Flüchtling anerkannt
und ihr Asyl gewährt. Mit Einladungsschreiben vom 5. Juli 2014 gelangte
sie an das Schweizerische Generalkonsulat in Istanbul (nachfolgend: Ver-
tretung) und ersuchte um Erteilung der erleichterten Visa für ihre Angehö-
rigen (ihre Schwester B._______, deren Ehemann C._______ und die drei
Kinder D._______, E._______ und F._______).
B.
Gemäss Aktenlage reichten die Gesuchstellenden am 14. Juli 2014 bei der
Vertretung schriftliche Anträge um Erteilung von Visa aus humanitären
Gründen ein, worin sie die Beschwerdeführerin als ihre Gastgeberin be-
zeichneten.
C.
Die Vertretung wies die Visumsanträge mit Verfügung vom 15. Juli 2014
unter Verwendung des im Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 810/2009
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen
Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex) vorgesehenen Formulars ("Ver-
weigerung / Annullierung / Aufhebung des Visums") ab mit der Begrün-
dung, die vorgelegten Informationen über den Zweck und die Bedingungen
des beabsichtigten Aufenthaltes seien nicht glaubhaft. Überdies habe die
Absicht, vor Ablauf des Visums aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten
auszureisen, nicht festgestellt werden können. Schliesslich komme die
Weisung vom 4. September 2013 betreffend die erleichterte Erteilung von
Besucher-Visa für syrische Familienangehörige
(COO.2180.101.7.266789/322.213/Syrien/2010/03648, nachfolgend: Wei-
sung Syrien) aufgrund der zeitlichen Begebenheiten nicht mehr zur Anwen-
dung.
D.
Mit Eingabe vom 14. August 2014 erhob die Beschwerdeführerin – han-
delnd durch ihre Rechtsvertreterin – bei der Vorinstanz Einsprache gegen
diesen Entscheid.
E.
Die Vorinstanz wies ihre Einsprache mit Verfügung vom 26. August 2014
(eröffnet am 1. September 2014) unter Kostenfolge ab. Sie gelangte in ih-
rem Entscheid zum Schluss, dass die Gesuchstellenden nicht unter die
Weisung der Vorinstanz vom 4. September 2013 fallen würden, weshalb
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die Erteilung eines Visums nach dieser Weisung nicht infrage komme. Aus-
serdem werde im vorliegenden Fall die fristgerechte Wiederausreise nach
Ablauf des Visums als nicht hinreichend gesichert erachtet. Es lägen keine
besonderen, namentlich humanitären Gründe vor, die eine Einreise in die
Schweiz als zwingend notwendig erscheinen lassen würden. Insbesondere
könne davon ausgegangen werden, dass für die Gesuchstellenden keine
Gefahr bestehe, da sie trotz der in Syrien herrschenden Krise in ihr Her-
kunftsland zurückgekehrt seien, was sie bei einer lebensbedrohlichen Not-
situation wohl kaum freiwillig gemacht hätten.
F.
Mit Eingabe vom 29. September 2014 erhob die Beschwerdeführerin ge-
gen diesen Entscheid Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und
beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und den Gesuch-
stellenden Visa aus humanitären Gründen zwecks Einreise in die Schweiz
zu erteilen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen. In formeller Hinsicht ersuchte sie um Gewährung der un-
entgeltlichen Rechtspflege im Sinne von Art. 65 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG
sowie um Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses.
Zur Untermauerung ihrer Beschwerde reichte die Beschwerdeführerin acht
Fotografien in Kopie ins Recht.
G.
Mit Zwischenverfügung vom 8. Oktober 2014 forderte die damals zustän-
dige Instruktionsrichterin die Beschwerdeführerin auf, innert Frist einen
Kostenvorschuss zu leisten oder eine Fürsorgebestätigung nachzureichen.
Mit Eingabe vom 22. Oktober 2014 wurde die Fürsorgebestätigung nach-
gereicht.
H.
Mit Zwischenverfügung vom 24. Oktober 2014 wurde das Gesuch um Ge-
währung der unentgeltlichen Prozessführung im Sinne von Art. 65 Abs. 1
VwVG gutgeheissen. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen
Rechtsverbeiständung im Sinne von Art. 65 Abs. 2 VwVG wurde abgewie-
sen. Die Vorinstanz wurde eingeladen, sich innert Frist zur Sache verneh-
men zu lassen.
D-5566/2014
Seite 4
I.
In ihrer Vernehmlassung vom 5. November 2014 hielt die Vorinstanz voll-
umfänglich an ihren Erwägungen fest und beantragte die Abweisung der
Beschwerde.
J.
Mit Eingabe vom 24. November 2014 nahm die Beschwerdeführerin zur
Vernehmlassung der Vorinstanz Stellung und reichte weitere Beweismittel
zu den Akten.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen
Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer in Art. 33 VGG aufge-
führten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfü-
gungen beziehungsweise Einspracheentscheide des SEM, mit denen die
Erteilung eines Visums verweigert wurde. In dieser Materie entscheidet das
Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG).
1.2 Sofern das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Gastgeberin, die am Einspracheverfah-
ren teilgenommen hat, zur Beschwerdeführung legitimiert (vgl. BVGE
2014/1 E. 1.3.2). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
ist somit einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Die in Art. 106 Abs. 1 AsylG (SR 142.31) für Asylverfahren normierte spe-
zialgesetzliche Kognitionsbeschränkung ist für das vorliegende Verfahren
nicht anwendbar, zumal es sich bei der Erteilung eines humanitären Vi-
sums trotz der Berührungspunkte zu asylrechtlichen Fragestellungen um
eine ausländerrechtliche Materie handelt, da die Verordnung vom 22. Ok-
tober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung (VEV, SR 142.204)
eine Ausführungsverordnung zum AuG (SR 142.20) darstellt. Somit kann
mit Beschwerde nebst einer Verletzung von Bundesrecht und einer unrich-
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tigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhal-
tes auch – sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz
verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG).
3.
3.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise, noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Er-
teilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch –
grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu
gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich
dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BVGE 2009/27 E. 3 m.w.H.).
3.2 Der angefochtenen Verfügung liegen Gesuche von syrischen Staats-
angehörigen um Erteilung eines Visums zugrunde. Die im AuG und seinen
Ausführungsbestimmungen enthaltenen Regelungen über das Visumver-
fahren und über die Ein- und Ausreise gelangen nur soweit zur Anwen-
dung, als die Schengen-Assoziierungsabkommen keine abweichenden
Bestimmungen enthalten (vgl. Art. 2 Abs. 2-5 AuG).
3.3 Angehörige von Staaten, die nicht Teil des Schengen-Raumes sind
(sog. Drittstaaten), benötigen zur Einreise in die Schweiz beziehungsweise
den Schengen-Raum für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten gül-
tige Reisedokumente, die zum Grenzübertritt berechtigen, und ein Visum,
sofern dieses erforderlich ist; die Visumpflicht beantwortet sich gemäss Art.
4 Abs. 1 VEV nach Massgabe der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 (Verord-
nung [EG] Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der
Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aus-
sengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen sowie der Liste der Dritt-
länder, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind, ABl. L
81 vom 21. März 2001, zuletzt geändert durch Verordnung [EU] Nr.
610/2013, ABl. L 182 vom 29. Juni 2013). Im Weiteren müssen Drittstaats-
angehörige für den Erhalt eines sogenannten Schengen-Visums den
Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und
hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen. Namentlich haben sie
zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer
des beantragten Visums wieder verlassen beziehungsweise Gewähr für
ihre fristgerechte Wiederausreise bieten. Ferner dürfen Drittstaatsangehö-
rige nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweige-
rung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung,
die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen
Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zum Ganzen: Art. 5 Abs.
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1 und Abs. 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Schengener Grenz-
kodex [Verordnung {EG} Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das
Überschreiten der Grenzen durch Personen, ABl. L 105 vom 13. April 2006,
zuletzt geändert durch Verordnung {EU} Nr. 610/2013, ABl. L 182 vom 29.
Juni 2013], vgl. auch BVGE 2009/27 E. 5 und 6).
3.4 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines für den gesamten
Schengen-Raum geltenden Visums nicht erfüllt, kann gemäss Art. 5 Abs. 4
Bst. c Schengener Grenzkodex ein Visum mit räumlich beschränkter Gül-
tigkeit erteilt werden, indem der Mitgliedstaat einem Drittstaatsangehörigen
die Einreise in sein Hoheitsgebiet aus humanitären Gründen oder Gründen
des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen
gestattet; im schweizerischen Recht wurde diese Möglichkeit in Art. 2 Abs.
4 und Art. 12 Abs. 4 VEV verankert.
4.
4.1 Die Möglichkeit der Erteilung eines Visums aus humanitären Gründen
hat insbesondere angesichts der Aufhebung der Möglichkeit, bei einer
Schweizer Vertretung im Ausland ein Asylgesuch einzureichen, an Bedeu-
tung gewonnen. In seiner Botschaft zur entsprechenden Gesetzesände-
rung hat der Bundesrat auf die Möglichkeit der Visumerteilung aus huma-
nitären Gründen verschiedentlich Bezug genommen; am 28. September
2012 hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) in
Absprache mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angele-
genheiten (EDA) die Weisung Nr. 322.126 "Visumsantrag aus humanitären
Gründen" erlassen. Diese Weisung wurde überarbeitet und schliesslich
durch die Weisung Nr. 322.126 vom 25. Februar 2014 (nachfolgend: Wei-
sung humanitäres Visum) ersetzt.
4.2 Mit der dringlichen Änderung des Asylgesetzes vom 28. September
2012 (AS 2012 5359), welche am 29. September 2012 in Kraft trat, wurden
unter anderem die Bestimmungen betreffend die Stellung von Asylgesu-
chen aus dem Ausland aufgehoben. Da im Einzelfall jedoch nicht ausge-
schlossen werden kann, dass Personen, die Schutz vor asylrechtlicher Ver-
folgung geltend machen, bei den schweizerischen Vertretungen vorspre-
chen und um die Einreise in die Schweiz ersuchen, wurde die Möglichkeit
geschaffen, aus humanitären Gründen und mit Zustimmung der Vorinstanz
ein Einreisevisum zu erteilen (vgl. Art. 2 Abs. 4 VEV [in Kraft getreten am
1. Oktober 2012]). Sobald sich der Inhaber eines Visums aus humanitären
Gründen in der Schweiz befindet, muss er ein Asylgesuch einreichen. Falls
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er das unterlässt, hat er die Schweiz nach drei Monaten wieder zu verlas-
sen.
In der Botschaft vom 26. Mai 2010 zur Änderung des Asylgesetzes (BBl
2010 4455) hielt der Bundesrat, unter Hinweis auf die Wahrung der huma-
nitären Tradition der Schweiz, wiederholt fest, auch in Zukunft sollten ge-
fährdete Personen weiterhin den Schutz der Schweiz erhalten können, in-
dem die Einreise in die Schweiz durch eine Visumerteilung für Personen,
die im Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret gefährdet seien,
bewilligt werde (vgl. BBl 2010 4468, 4472, 4490). Einfachere Verfahren-
sabläufe – im Vergleich zum aufgehobenen Asylverfahren bei einem Asyl-
gesuch im Ausland – bestünden insbesondere, weil keine asylverfahrens-
rechtliche Befragung der gesuchstellenden Person stattzufinden habe (vgl.
BBl 2010 4490, 4519 f.).
4.3 Gemäss der Weisung humanitäres Visum kann ein Visum aus humani-
tären Gründen erteilt werden, wenn bei einer Person aufgrund des konkre-
ten Einzelfalles offensichtlich davon ausgegangen werden muss, dass sie
im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib
und Leben gefährdet ist; die betroffene Person muss sich in einer beson-
deren Notsituation befinden, die ein behördliches Eingreifen zwingend er-
forderlich macht und die Erteilung eines Einreisevisums rechtfertigt. Dies
kann etwa bei akuten kriegerischen Ereignissen oder bei einer aufgrund
der konkreten Situation unmittelbaren individuellen Gefährdung gegeben
sein. Das Gesuch ist unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der
persönlichen Umstände der betroffenen Person und der Lage im Heimat-
oder Herkunftsland sorgfältig zu prüfen. Befindet sich die Person bereits in
einem Drittstaat, ist in der Regel davon auszugehen, dass keine Gefähr-
dung mehr besteht.
Die Einreisevoraussetzungen sind somit beim Visumverfahren noch rest-
riktiver als bei den (ehemals zulässigen) Auslandgesuchen, bei denen Ein-
reisebewilligungen nur sehr zurückhaltend erteilt wurden beziehungsweise
(bei den derzeit noch hängigen Verfahren) werden (vgl. zur entsprechen-
den Praxis BVGE 2011/10 E. 3.3). Auf diesen Umstand hatte auch der Bun-
desrat in der Botschaft hingewiesen (vgl. BBl 2010 4468, 4490).
4.4 Auf Grundlage der oben genannten Bestimmungen hatte die Vor-
instanz bereits Ende Juli 2012 angesichts der "sich verschärfenden Lage
in Syrien" eine Weisung an die Botschaft in Beirut erlassen mit dem Zweck,
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das Visumverfahren für bestimmte Personen zu erleichtern. Auch die um-
liegenden Botschaften in Amman, Istanbul und Ankara hatten von dieser
Weisung Kenntnis. Angesichts der sich weiter zuspitzenden Lage in Syrien
und weil die erste Weisung nur wenig Resultate gebracht hatte, erliess die
Vorinstanz Anfang September 2013 eine weitere Weisung (Weisung Sy-
rien), um die erleichterte Visaerteilung für einen grösseren Personenkreis
zu ermöglichen. Auch bei dieser Weisung handelt es sich um eine Konkre-
tisierung der Voraussetzungen für ein Visum aus humanitären Gründen ge-
mäss Art. 2 Abs. 4 VEV, welche neben der Weisung humanitäres Visum
zur Anwendung gelangt.
4.5 Zweck der Weisung Syrien war, das Verfahren für eine bestimmte
Gruppe von Personen zu erleichtern, damit diesen rascher ein Visum erteilt
werden könne. Die Vorinstanz als zuständige Behörde erläuterte, dass
eine solche Erleichterung mit den Vorgaben des Schengen-Besitzstandes
und der nationalen Gesetzgebung vereinbar sei, da Art. 5 des Schengener
Grenzkodex und Art. 2 Abs. 4 VEV den einzelnen Schengen-Staaten das
Recht einräumten, namentlich aus humanitären Gründen von den ordentli-
chen Einreisevoraussetzungen abzuweichen und Einreisen in das jewei-
lige Staatsgebiet zu erlauben. Der Rechtsbegriff “humanitäre Gründe“ sei
dabei sehr weit gefasst, so dass er Erleichterungen im Visumverfahren für
Familienangehörige unter Berücksichtigung der besonderen Lage in Syrien
ermögliche.
Hinsichtlich des Adressatenkreises der Weisung Syrien legte die Vo-
rinstanz fest, dass es sich um Mitglieder der Kernfamilie, Verwandte in auf-
und absteigender Linie (und deren Kernfamilien) sowie Geschwister (und
deren Kernfamilie) von syrischen Staatsangehörigen, die in der Schweiz
mit B- oder C-Bewilligung leben würden oder bereits eingebürgert worden
seien, handeln müsse (Ziff. I Bst. a Weisung Syrien). Die Familienmitglie-
der im Ausland müssten bei Einreichung des Gesuchs in Syrien wohnhaft
sein oder sich in einem Nachbarstaat von Syrien oder in Ägypten aufhalten
und erst nach dem Ausbruch der Krise in Syrien im März 2011 in eines
dieser Länder gereist sein. Auch dürften sie nicht im Besitz einer ordentli-
chen Aufenthaltsbewilligung dieser Länder sein (Ziff. I Bst. b Weisung Sy-
rien).
Abweichend von den geltenden Visa-Bestimmungen müsse bei den Gesu-
chen aus diesem Personenkreis in Anbetracht der Lage in Syrien die frist-
gerechte Wiederausreise sowie der Nachweis einer persönlichen, unmit-
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telbaren Gefährdung nicht vertieft geprüft werden. Auch seien die finanzi-
ellen Voraussetzungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. b AuG nicht zu prü-
fen (Ziff. II Weisung Syrien).
Für das Erteilungsverfahren legte die Weisung Syrien fest, dass die Aus-
landvertretungen die Anträge entgegenzunehmen und der Vorinstanz zur
Genehmigung zu überweisen hätten. Sofern die Voraussetzungen nicht
gegeben seien, seien die Anträge durch die Auslandvertretung abzuwei-
sen. In Zweifelsfällen sei die Vorinstanz zu konsultieren. Den betroffenen
Personen wurde – sofern die Einreise genehmigt wurde – ein Visum mit
räumlich beschränkter Gültigkeit, das sogenannte VrG-Visum erteilt (Ziff.
III, Weisung Syrien).
Am 4. November 2013 erliess die Vorinstanz zu Handen der Auslandsver-
tretungen Erläuterungen zur Weisung Syrien, welche Präzisierungen und
Erläuterungen für die Umsetzung enthielten. Die Präzisierung der Weisung
Syrien wurde nicht bekannt gemacht; die Vorinstanz verzichtete auch auf
eine entsprechende Pressemitteilung.
4.6 Am 29. November 2013 hob die Vorinstanz die Weisung Syrien durch
eine neue Weisung (2013-11-29/135 Syrien II, nachfolgend: Weisung Auf-
hebung) mit sofortiger Wirkung auf und verfügte, dass alle nach dem
29. November 2013 eingereichten Visaanträge wieder nach den ordentli-
chen Einreisebestimmungen der VEV und den dazu erlassenen Weisun-
gen der Vorinstanz zu behandeln seien. Die Vorinstanz teilte diesbezüglich
mit, angesichts der bereits eingereisten 719 Personen, der erteilten 1'600
Visa sowie der weiteren rund 5'000 reservierten Termine, um ein Visums-
gesuch zu stellen, habe sich die Massnahme mithin als effektiv erwiesen
und ihren Zweck erreicht; das EJPD gehe davon aus, dass die meisten der
Betroffenen mittlerweile ein Visum beantragt hätten. Gemäss der Weisung
Aufhebung seien nach dem 29. November 2013 eingereichte Visagesuche
per sofort wieder nach den ordentlichen Einreisebestimmungen zu behan-
deln; Gesuche von Personen, die sich vor dem 29. November 2013 ange-
meldet oder die vor diesem Datum ein Visumsgesuch eingereicht hätten,
seien weiterhin nach den Kriterien der Weisung vom 4. September 2013
und der Erläuterungen vom 4. November 2013 zu bearbeiten. Massgeblich
seien die Kriterien der präzisierten Weisung, namentlich dürfe im Drittstaat
kein Aufenthaltstitel bestehen und die genügende Unterbringungskapazität
beim Gastgeber müsse nachweislich sichergestellt sein (vgl. Weisung Auf-
hebung Ziff. 2).
D-5566/2014
Seite 10
4.7 Es versteht sich von selbst, dass bei einem durch das Vorliegen einer
beachtlichen unmittelbaren und ernsthaften konkreten Gefahr gerechtfer-
tigten humanitären Visum die in Erwägung 3.3 genannte Einreisevoraus-
setzung entfällt, wonach die betroffene Person die rechtzeitige (vor Ablauf
der 90-tägigen Visumsdauer) Wiederausreise aus der Schweiz zu belegen
hat. Bei einer auf einer konkreten Gefahr gründenden Erteilung eines hu-
manitären Visums wird vielmehr davon ausgegangen, dass der betreffende
Visumsinhaber ein Asylgesuch einreicht, sobald er sich in der Schweiz be-
findet, ansonsten er die Schweiz innert 90 Tagen zu verlassen hat.
5.
5.1 Die Vorinstanz begründete den ablehnenden Einspracheentscheid
vom 26. August 2014 damit, dass weder die Bestimmungen der Schengen-
Assoziierungs-Abkommen noch die schweizerische Rechtsordnung einen
Anspruch auf Einreise oder einen solchen auf Erteilung eines Visums ge-
währen würden. Ein Visum für einen bewilligungsfreien Aufenthalt dürfe im
Rahmen des behördlichen Ermessens nur erteilt werden, wenn die in
Art. 32 Visakodex i.V.m. Art. 12 VEV vorgesehenen Einreisevoraussetzun-
gen erfüllt seien. Nach diesen Bestimmungen sei die Ausstellung eines Vi-
sums insbesondere zu verweigern, wenn der Aufenthaltszweck und die
Umstände des Aufenthalts für einen vorübergehenden, höchstens drei Mo-
nate dauernden Aufenthalt in der Schweiz und im Schengen-Raum nicht
genügend belegt worden seien und die gesuchstellende Person deshalb
nicht hinreichend Gewähr für eine fristgerechte Rückkehr und Ausreise aus
der Schweiz und dem Schengen-Raum zu bieten vermöge. Die antrags-
stellende Person müsse die Behörden davon überzeugen, dass die Rück-
reise in das Herkunftsland gewährleistet sei. Vorliegend werde jedoch die
fristgerechte Wiederausreise nach Ablauf des Visums als nicht hinreichend
gesichert erachtet.
Die Gesuchsteller würden aus einer Region stammen, aus welcher als
Folge der dort insbesondere in wirtschaftlicher und politischer Hinsicht
herrschenden Verhältnisse der Zuwanderungsdruck stark sei. Wie die Er-
fahrung gezeigt habe, würden viele Personen versuchen, sich aufgrund
dieser prekären Situation ins Ausland zu begeben. Deshalb müsse das Ri-
siko einer nicht fristgerechten und anstandslosen Rückkehr als grundsätz-
lich hoch eingestuft werden. Weil die Betroffenen trotz der in Syrien herr-
schenden Krise in ihr Herkunftsland zurückgekehrt seien, könne davon
ausgegangen werden, dass für sie keine Gefahr bestehe. Bei einer lebens-
bedrohlichen Situation hätten sie sich wohl kaum freiwillig in ihre Heimat
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Seite 11
zurückbegeben. Es würden somit auch keine besonderen, namentlich hu-
manitären Gründe vorliegen, die eine Einreise in die Schweiz trotzdem als
zwingend notwendig erscheinen lassen würden (Art. 2 Abs. 4 VEV).
Im Übrigen würden die Gesuchstellenden nicht unter die Weisung der Vo-
rinstanz vom 4. September 2013 betreffend die erleichterte Erteilung von
Besucher-Visa für syrische Familienangehörige fallen. Deshalb komme die
Erteilung eines Visums nach der erwähnten Weisung nicht infrage.
5.2 Diesen Ausführungen wurde in der Beschwerde im Wesentlichen ent-
gegnet, die Beschwerdeführerin lebe seit dem Jahr 2012 in der Schweiz.
Sie habe ihrer Schwester und deren Familie (Gesuchstellende) eine Vi-
sumseinladung geschickt und ihnen mitgeteilt, für die Visumsbeantragung
nach Istanbul zu gehen. Trotz des gefährlichen Grenzübergangs zwischen
Syrien und der Türkei hätten es die Gesuchstellenden auf sich genommen,
die Botschaft in Istanbul aufzusuchen, um dort im Juni 2014 einen Visums-
antrag für die Schweiz zu stellen. In der Türkei hätten die Gesuchstellen-
den keine Bleibe gehabt. Die Zustände in den von den Hilfsorganisationen
aufgestellten Flüchtlingslagern seien prekär gewesen. Die Gesuchstellen-
den hätten in der Türkei keine Perspektive gehabt, weshalb sie schliesslich
wieder nach Syrien zurückgekehrt seien. Dort würden sie im Quartier
G._______ in H._______ wohnen. Sie hätten früher in einem fünfstöckigen
Mehrfamilienhaus gewohnt. Dieses sei jedoch zerbombt worden, weshalb
sie nun in dessen Keller wohnen würden. Die aktuelle gefährliche Lage in
Syrien, insbesondere in H._______, dürfe wohl als gerichtsnotorisch vo-
rausgesetzt werden, weshalb sie nicht näher zu umschreiben sei. Als Kur-
den seien die Gesuchstellenden noch zusätzlich gefährdet. Sie würden
einmal pro Woche eine Essenslieferung erhalten, welche jedoch niemals
für die gesamte Woche ausreiche.
Gemäss der Weisung der Vorinstanz vom 25. Februar 2014 könne ein hu-
manitäres Visum erteilt werden, wenn jemand unmittelbar, ernsthaft und
konkret an Leib und Leben gefährdet sei. Die Person müsse sich in einer
besonderen Notsituation befinden. Dies könne etwa bei kriegerischen Er-
eignissen der Fall sein oder bei einer unmittelbaren individuellen Gefähr-
dung. Da die Gesuchstellenden in H._______ wohnen würden, sei die un-
mittelbare, ernsthafte und gegenwärtige Gefährdung der gesamten Familie
offensichtlich. Durch die Kämpfe und Bombardierungen sei deren Leben
jeden Tag in Gefahr. Die Vorinstanz schreibe im Entscheid vom 26. August
2014, es könne davon ausgegangen werden, dass für die Gesuchstellen-
den keine Gefahr bestehe, da sie trotz der in Syrien herrschenden Krise in
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Seite 12
ihr Herkunftsland zurückgekehrt seien. Bei einer lebensbedrohlichen Situ-
ation hätten sie sich wohl kaum freiwillig in ihre Heimat zurückbegeben.
Diese Ausführungen würden vehement zurückgewiesen. Es sei nicht nach-
vollziehbar, weshalb die Vorinstanz die Situation in H._______ als nicht ge-
fährlich bezeichne. Dass die Gesuchstellenden nicht in der Türkei geblie-
ben seien, zeige klar und deutlich, dass die dortige Situation und die Le-
bensbedingungen alles andere als gut seien. Sie hätten sich entschieden,
nach H._______ zurückzukehren, weil sie dort noch einigermassen ein
Dach über dem Kopf hätten. Die Beschwerdeführerin stehe soweit möglich
per "Skype" mit den Gesuchstellenden in Kontakt. Die zu den Akten ge-
reichten Fotografien seien im Rahmen des Kontakts via "Skype" erstellt
worden und würden zeigen, wie und wo die Gesuchstellenden wohnen
würden. Die Kinder könnten nicht zur Schule gehen, da praktisch alle Schu-
len in H._______ zerstört worden seien. Sie würden besonders unter der
Situation leiden und seien psychisch sehr stark angeschlagen. Gemäss
dem Übereinkommen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kin-
des (KRK, SR 0.107) habe jedes Kind unter anderem ein Recht auf Spiel,
Erholung und Freizeit sowie ein Recht auf besonderen Schutz im Krieg. Da
die Gesuchstellenden mitten im Kriegsgebiet leben würden, sei deren ge-
genwärtige Gefährdung offensichtlich, weshalb sie einen Anspruch auf Er-
teilung eines humanitären Visums hätten.
Das Verwandtschaftsverhältnis zwischen der in der Schweiz lebenden Be-
schwerdeführerin und den Gesuchstellenden sei glaubhaft gemacht und
von der Vorinstanz auch nicht angezweifelt worden. Die Gesuchstellenden
hätten keinerlei Interesse daran, längerfristig in der Schweiz zu bleiben.
Sie seien weder mit der Sprache, der Religion noch mit der Kultur der
Schweiz vertraut.
5.3 In ihrer Vernehmlassung vom 5. November 2014 beantragte die Vo-
rinstanz die Abweisung der Beschwerde mit der Begründung, dass in der
Beschwerde keine Elemente vorgebracht würden, die nicht bereits Gegen-
stand ihres Entscheides gewesen seien. Es sei unbestritten, dass in Syrien
schlimme kriegerische Verhältnisse herrschen würden. Trotzdem ergebe
sich aus den Akten und der Beschwerdeschrift keine unmittelbare Kriegs-
betroffenheit. Die geschilderten Ereignisse würden auf zahlreiche andere
Personen zutreffen, welche entweder in einen sicheren Drittstaat gereist
und dort geblieben seien, oder sogar – wie die Gesuchstellenden – nach
Syrien zurückgekehrt seien. Unter diesen Umständen könne festgestellt
werden, dass die Ausreise in die Türkei möglich sei und dass zahlreiche
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Seite 13
Personen diese Möglichkeit wahrnehmen würden, um sich allfälligen Ge-
fahren zu entziehen. Es sei erwiesen, dass man in die Türkei reisen und
dort Schutz suchen könne.
5.4 In ihrer Replik vom 24. November 2014 führte die Beschwerdeführerin
aus, dass in H._______ Krieg herrsche und jedermann jederzeit einer
Bombe oder den Angehörigen des ISIS zum Opfer fallen könne. Eine un-
mittelbarere Kriegsbetroffenheit, als die Tatsache, dass man mit der ge-
samten Familie inklusive Kinder in H._______ leben würde, existiere kaum.
Eine erneute Flucht in die Türkei sei aufgrund der gegenwärtigen prekären
Umstände in der Türkei keine Option. Der jüngste Bericht von Amnesty In-
ternational, datiert vom 20. November 2014, zeige, dass die Türkei mo-
mentan keine sichere Alternative für syrische Flüchtlinge sei. Die sieben
weiteren, zu den Akten gereichten Fotografien würden die miserablen, pre-
kären und menschenunwürdigen Zustände der Gesuchstellenden in Syrien
zeigen. Im Übrigen hielt die Beschwerdeführerin vollumfänglich an ihren
Beschwerdevorbringen fest.
6.
6.1 Die Gesuchstellenden unterliegen als syrische Staatsangehörige der
Visumpflicht gemäss Art. 4 VEV bzw. der Verordnung (EG) Nr. 539/2001
(vgl. oben, Erwägung 3.3).
6.2 Die Vorinstanz hat die Ausstellung eines für den gesamten Schengen-
Raum geltenden Visums zu Recht abgelehnt. So wurde in zutreffender
Weise ausgeführt, dass die Rückreise nach Ablauf der Geltungsdauer des
Visums nicht gesichert sei. Diese Zweifel werden durch die Ausführungen
in der Beschwerdeschrift bestärkt, wonach die Gesuchstellenden sowohl
in Syrien als auch in der Türkei gefährdet seien. Somit kann nicht mit einer
fristgerechten Ausreise gerechnet werden. Die Ausstellung eines für den
gesamten Schengen-Raum geltenden Visums wurde daher zu Recht ver-
weigert.
6.3 Ebenfalls nicht erfüllt sind die Voraussetzung für die Erteilung eines Vi-
sums mit beschränktem Geltungsbereich gemäss Art. 2 Abs. 4 VEV i.V.m.
Art. 5 Abs. 4 Bst. c Schengener Grenzkodex.
In der Beschwerde wurde gerügt, die Vorinstanz habe das Vorliegen hu-
manitärer Gründe zu Unrecht verneint. Die Beschwerdeführerin beruft sich
dabei auf die allgemeine Weisung der Vorinstanz hinsichtlich der Konkreti-
sierung der humanitären Gründe, wonach im Heimat- oder Herkunftsstaat
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eine unmittelbare, ernsthafte und konkrete Gefährdung an Leib und Leben
vorausgesetzt wird. Bei dieser Weisung handelt es sich um eine vollzugs-
lenkende Verwaltungsverordnung, welche zur Gewährung einer einheitli-
chen und rechtsgleichen Praxis Vorgaben für die Handhabung offener For-
mulierungen macht (vgl. zur Definition PATRICIA EGLI, Verwaltungsverord-
nungen als Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?, Aktuelle Juristische
Praxis [AJP] 2011 S. 1160 m.w.H.). Solche Weisungen sind für das Gericht
zwar nicht verbindlich. Allerdings sind sie zu berücksichtigen, sofern sie
eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der an-
wendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht in
solchen Fällen daher nicht ohne triftigen Grund von der Weisung ab (vgl.
BGE 137 V 1 E. 5.2.3 [S. 8 f.] und 132 V 200 E. 5.1.2 [S. 203 f.]). Die Wei-
sung humanitäres Visum, die den Begriff "humanitäre Gründe" in wörtlicher
Übereinstimmung mit der Botschaft (BBl 2010 4490) definiert, erfüllt diese
Voraussetzung, so dass sie vom Gericht einzelfallbezogen als sachge-
rechte Konkretisierung der humanitären Gründe Berücksichtigung findet.
Es bleibt somit einzig zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht die Erteilung
eines Einreisevisums in die Schweiz aus humanitären Gründen abgelehnt
hat.
6.4 Nach Durchsicht der Akten gelangt das Bundesverwaltungsgericht in
Übereinstimmung mit der Vorinstanz zum Schluss, dass die Voraussetzun-
gen für die Erteilung eines Visums aus humanitären Gründen vorliegend
nicht erfüllt sind. Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass gemäss dem von
Amnesty International kürzlich veröffentlichten Bericht "Struggling to Sur-
vive: Refugees from Syria in Turkey" hervorgehe, dass die Türkei momen-
tan keine sichere Alternative für syrische Flüchtlinge biete. Laut offiziellen
Zahlen des UNHCR ist die Anzahl der syrischen Flüchtlinge in der Türkei
inzwischen auf mehr als 1.5 Millionen Personen angestiegen (vgl. Stand
am 31. Dezember 2014,
syrianrefugees/country.php?id=224>, zuletzt besucht am 22. Januar
2015). Dass angesichts dieser Anzahl die Versorgung der Flüchtlinge für
die türkischen Behörden eine gewaltige Herausforderung darstellt und
– wie dies im erwähnten Bericht dargelegt wird – nicht immer vollumfäng-
lich gewährleistet werden kann, wird nicht in Abrede gestellt. Dennoch ist
grundsätzlich davon auszugehen, dass syrische Flüchtlinge – sobald sie
sich in der Türkei befinden – nicht mehr an Leib und Leben gefährdet sind,
zumal die Grundversorgung in der Regel gewährleistet sein dürfte und der
Zugang zu medizinischen Basisleistungen grundsätzlich vorhanden ist
(vgl. etwa Urteile des Bundesverwaltungsgerichts D-4035/2014 vom 8. De-
zember 2014 E. 4.5 f.; E-7517/2014 vom 14. Januar 2015 E. 7.2).
D-5566/2014
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6.5 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Gesuchstellenden seien nach
der Abweisung der Visumsanträge nach Syrien zurückgekehrt, da sie in der
Türkei über "keine Bleibe und keinerlei Perspektive" verfügt hätten. Diese
Begründung erscheint deshalb nicht nachvollziehbar, weil sich die Gesuch-
stellenden in der Türkei in relativer Sicherheit befunden haben und es sich
bei Syrien um ein vom Bürgerkrieg beherrschtes Land handelt. Vorliegend
bestehen keine Anzeichen dafür, dass sich die Gesuchstellenden im Hin-
blick auf die allgemeine Lage, mit der sich die syrischen Flüchtlinge in der
Türkei konfrontiert sehen, in einer besonderen Notsituation befunden hät-
ten. Die Voraussetzungen für die Erteilung eines humanitären Visums wä-
ren deshalb bereits bei einem Verbleib in der Türkei nicht erfüllt gewesen.
Folglich drängt sich ein behördliches Eingreifen erst recht nicht auf, wenn
die Gesuchstellenden auf diesen Schutz, der ihnen in der Türkei gewährt
worden ist, aus welchen Gründen auch immer verzichten. An dieser Ein-
schätzung vermögen auch die eingereichten Fotografien nichts zu ändern.
6.6 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Beschwerdeführerin
nicht aufzuzeigen vermochte, inwiefern die Gesuchstellenden unmittelbar,
ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet sind, so dass ein be-
hördliches Eingreifen zwingend erforderlich und die Erteilung einer Einrei-
sebewilligung gerechtfertigt wäre.
7.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt, den rechtserheblichen Sachverhalt richtig so-
wie vollständig feststellt und angemessen ist (Art. 49 VwVG). Die Be-
schwerde ist abzuweisen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären die Kosten der Beschwerde-
führerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Mit Zwischenverfügung vom
24. Oktober 2014 wurde jedoch das Gesuch um Gewährung der unentgelt-
lichen Prozessführung im Sinne von Art 65 Abs. 1 VwVG gutgeheissen. Es
sind somit keine Verfahrenskosten aufzuerlegen.
(Dispositiv nächste Seite)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.
3.
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, das SEM und die schweize-
rische Vertretung.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Bendicht Tellenbach Linus Sonderegger
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