B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung IV
D-5868/2014
Ur t e i l vom 4 . J un i 2 0 1 5
Besetzung
Richter Bendicht Tellenbach (Vorsitz),
Richterin Claudia Cotting-Schalch, Richter Hans Schürch,
Gerichtsschreiber Linus Sonderegger.
Parteien
A._______, geboren (…),
und ihre Tochter
B._______, geboren (…),
Sri Lanka,
c/o Schweizerische Vertretung in Colombo,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Staatssekretariat für Migration (SEM;
zuvor Bundesamt für Migration, BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Visum aus humanitären Gründen (Asyl);
Verfügung des BFM vom 28. Juli 2014 / (…).
D-5868/2014
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerinnen reichten gemäss der angefochtenen Verfü-
gung am 21. April 2014 ein Gesuch um Ausstellung eines Visums aus hu-
manitären Gründen ein.
B.
Dieses Gesuch wurde von der schweizerischen Botschaft in Colombo
(nachfolgend: Botschaft) am 24. April 2014 unter Verwendung des im An-
hang VI der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft
(Visakodex) vorgesehenen Formulars ("Verweigerung / Annullierung / Auf-
hebung des Visums") abgelehnt, mit der Begründung, der Zweck und die
Bedingung des Aufenthalts seien nicht nachgewiesen worden, die Absicht
zur Wiederausreise habe nicht festgestellt werden können und es bestehe
derzeit keine unmittelbare Gefährdung.
C.
Mit Schreiben vom 19. Mai 2014 erhoben die Beschwerdeführerinnen ge-
gen diesen Entscheid Einsprache beim BFM.
D.
Diese Einsprache wies das BFM mit Verfügung vom 28. Juli 2014 (Aus-
gang beim BFM am 30. Juli 2014) ab. Dieser Entscheid wurde von der
Botschaft am 15. August 2014 an die Beschwerdeführerinnen weitergelei-
tet.
E.
Mit Eingabe vom 10. September 2014 (Eingang bei der Botschaft am
23. September 2014) erhoben die Beschwerdeführerinnen gegen die Ver-
fügung des BFM Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dabei be-
antragten sie sinngemäss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung
und die Ausstellung eines Visums aus humanitären Gründen.
F.
Mit Zwischenverfügung vom 21. November 2014 verzichtete das Gericht
auf die Erhebung eines Kostenvorschusses und lud die Vorinstanz zur Ver-
nehmlassung ein.
G.
Mit Vernehmlassung vom 15. Dezember 2014 äusserte sich das BFM zur
D-5868/2014
Seite 3
Beschwerde. Die Vernehmlassung wurde den Beschwerdeführerinnen am
17. Dezember 2014 zur Kenntnisnahme zugestellt.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen
Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer in Art. 33 VGG aufge-
führten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfü-
gungen beziehungsweise Einspracheentscheide des BFM respektive des
SEM, mit denen die Erteilung eines Visums verweigert wird. In dieser Ma-
terie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c
Ziff. 1 BGG).
1.2 Sofern das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerde wurde in englischer Sprache und somit nicht in einer
Amtssprache des Bundes abgefasst. Auf die Ansetzung einer Frist zur Be-
schwerdeverbesserung oder auf die Einholung einer Übersetzung kann in-
dessen aus prozessökonomischen Gründen praxisgemäss verzichtet wer-
den, zumal der Eingabe der Beschwerdeführerinnen genügend klare, sinn-
gemässe Rechtsbegehren sowie deren Begründung zu entnehmen sind
und ohne Weiteres darüber befunden werden kann.
1.4 Die Beschwerdeführerinnen sind gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Be-
schwerde ist somit einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Die in Art. 106 Abs. 1 AsylG (SR 142.31) für Asylverfahren normierte spe-
zialgesetzliche Kognitionsbeschränkung ist für das vorliegende Verfahren
nicht anwendbar, zumal es sich bei der Erteilung eines humanitären Vi-
sums trotz der Berührungspunkte zu asylrechtlichen Fragestellungen um
eine ausländerrechtliche Materie handelt (vgl. Urteil BVGer D-2872/2014
vom 10. Februar 2015 E. 2 [zur Publikation vorgesehen]). Somit kann mit
Beschwerde nebst einer Verletzung von Bundesrecht und einer unrichtigen
oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes
D-5868/2014
Seite 4
auch – sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt
hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG).
3.
3.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise, noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Er-
teilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch –
grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu
gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich
dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BVGE 2009/27 E. 3 S. 342
m.w.H.).
3.2 Der angefochtenen Verfügung liegt das Gesuch von sri-lankischen
Staatsangehörigen um Erteilung eines humanitären Visums zugrunde. Die
im AuG und seinen Ausführungsbestimmungen enthaltenen Regelungen
über das Visumverfahren und über die Ein- und Ausreise gelangen nur so-
weit zur Anwendung, als die Schengen-Assoziierungsabkommen keine ab-
weichenden Bestimmungen enthalten (vgl. Art. 2 Abs. 2-5 AuG).
3.3 Angehörige von Staaten, die nicht Teil des EU-Raumes sind (sog. Dritt-
staaten), benötigen zur Einreise in die Schweiz beziehungsweise den
Schengen-Raum für einen Aufenthalt von höchstens 90 Tagen gültige Rei-
sedokumente, die zum Grenzübertritt berechtigen, und ein Visum, sofern
dieses erforderlich ist; die Visumspflicht beantwortet sich gemäss Art. 4
Abs. 1 VEV nach Massgabe der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 (Verord-
nung [EG] Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der
Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aus-
sengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Dritt-
länder, deren Staatsangehörige von dieser Visumspflicht befreit sind, ABl.
L 81 vom 21. März 2001). Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige für
den Erhalt eines sogenannten Schengen-Visums den Zweck und die Um-
stände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausrei-
chende finanzielle Mittel verfügen. Namentlich haben sie zu belegen, dass
sie den Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten
Visums wieder verlassen beziehungsweise Gewähr für ihre fristgerechte
Wiederausreise bieten. Ferner dürfen Drittstaatsangehörige nicht im
Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausge-
schrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere
Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehun-
gen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zum Ganzen: Art. 5 Abs. 1 und
Abs. 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV i.V.m. Art. 5
D-5868/2014
Seite 5
Abs. 1 Schengener Grenzkodex [Verordnung {EG} Nr. 562/2006 des Euro-
päischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Ge-
meinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen,
ABl. L 105 vom 13. April 2006], vgl. auch BVGE 2009/27 E. 5 und 6).
3.4 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines für den gesamten
Schengen-Raum geltenden Visums nicht erfüllt, kann gemäss Art. 5 Abs. 4
Bst. c Schengener Grenzkodex ein Visum mit räumlich beschränkter Gül-
tigkeit erteilt werden, indem der Mitgliedstaat einem Drittstaatsangehörigen
die Einreise in sein Hoheitsgebiet aus humanitären Gründen oder Gründen
des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen
gestattet; im schweizerischen Recht wurde diese Möglichkeit in Art. 2 Abs.
4 und 12 Abs. 4 VEV verankert.
4.
4.1 Die Möglichkeit der Erteilung eines Visums aus humanitären Gründen
hat insbesondere angesichts der Aufhebung der Möglichkeit, bei einer
Schweizer Vertretung im Ausland ein Asylgesuch einzureichen, an Bedeu-
tung gewonnen. In seiner Botschaft zur entsprechenden Gesetzesände-
rung hat der Bundesrat auf die Möglichkeit der Visumserteilung aus huma-
nitären Gründen verschiedentlich Bezug genommen; am 28. September
2012 hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) in
Absprache mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angele-
genheiten (EDA) die Weisung Nr. 322.126 "Visumsantrag aus humanitären
Gründen" erlassen. Diese Weisung wurde überarbeitet und schliesslich
durch die Weisung Nr. 322.126 vom 25. Februar 2014 ersetzt.
4.2 Gemäss dieser Weisung kann ein Visum aus humanitären Gründen er-
teilt werden, wenn bei einer Person aufgrund des konkreten Einzelfalles
offensichtlich davon ausgegangen werden muss, dass sie im Heimat-
oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben
gefährdet ist; die betroffene Person muss sich in einer besonderen Notsi-
tuation befinden, die ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich
macht und die Erteilung eines Einreisevisums rechtfertigt. Dies kann etwa
bei akuten kriegerischen Ereignissen oder bei einer aufgrund der konkre-
ten Situation unmittelbaren individuellen Gefährdung gegeben sein. Das
Gesuch ist unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der persönli-
chen Umstände der betroffenen Person und der Lage im Heimat- oder Her-
kunftsland sorgfältig zu prüfen. Befindet sich die Person bereits in einem
Drittstaat, ist in der Regel davon auszugehen, dass keine Gefährdung mehr
besteht.
D-5868/2014
Seite 6
Die Einreisevoraussetzungen sind somit beim Visumverfahren noch rest-
riktiver als bei den (ehemals zulässigen) Auslandgesuchen, bei denen Ein-
reisebewilligungen nur sehr zurückhaltend erteilt wurden beziehungsweise
(bei den derzeit noch hängigen Verfahren) werden (vgl. zur entsprechen-
den Praxis BVGE 2011/10 E. 3.3). Auf diesen Umstand hatte auch der Bun-
desrat in der Botschaft vom 26. Mai 2010 hingewiesen (vgl. BBl 2010 S.
4468, 4490).
4.3 Es versteht sich von selbst, dass bei einem durch das Vorliegen einer
beachtlichen unmittelbaren und ernsthaften konkreten Gefahr gerechtfer-
tigten humanitären Visum die in Erwägung 3.3 genannte Einreisevoraus-
setzung entfällt, wonach die betroffene Person die rechtzeitige (vor Ablauf
der 90-tägigen Visumsdauer) Wiederausreise aus der Schweiz zu belegen
hat. Bei einer auf einer konkreten Gefahr gründenden Erteilung eines hu-
manitären Visums wird vielmehr davon ausgegangen, dass der betreffende
Visumsinhaber ein Asylgesuch einreicht, sobald er sich in der Schweiz be-
findet, ansonsten er die Schweiz innert 90 Tagen zu verlassen hat.
5.
5.1 Die Beschwerdeführerinnen unterliegen als sri-lankische Staatsange-
hörige der Visumspflicht gemäss Art. 4 VEV bzw. der Verordnung (EG)
Nr. 539/2001 (vgl. oben, Erwägung 3.3).
5.2 Im Beschwerdeverfahren wird nicht bestritten, dass die vom BFM in
seinem Einspracheentscheid dargelegten Voraussetzungen für die Ertei-
lung eines Schengen-Visums nicht gegeben sind; namentlich werden keine
stichhaltigen Argumente dargelegt, die die Einschätzung in Frage stellen
würden, eine Wiederausreise der Beschwerdeführerinnen aus dem Schen-
genraum vor Ablauf der Visumsfrist wäre nicht gewährleistet. Im Gegenteil
ersuchen die Beschwerdeführerinnen ja um Schutz vor Gefährdungen in
ihrem Heimatland.
5.3 Hingegen fochten die Beschwerdeführerinnen die Verweigerung eines
Visums aus humanitären Gründen an und bestreitet die vorinstanzliche
Einschätzung, sie hätten dessen Voraussetzungen nicht aufzuzeigen ver-
mocht.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerinnen begründeten ihr Visumsgesuch damit,
dass die Beschwerdeführerin A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführe-
rin) und ihr Ehemann zwischen 1990 und 1999 dem Kader der Liberation
D-5868/2014
Seite 7
Tigers of Tamil Eelam (LTTE) angehört hätten. Im April 2009 seien ihr Ehe-
mann und sie von einer Granate verletzt worden. Seither sei die Beschwer-
deführerin teilweise gelähmt. Sie und ihr Ehemann seien hospitalisiert wor-
den. Die sri-lankischen Streitkräfte hätten beide festgenommen und in un-
terschiedliche Lager verbracht. Während der dortigen Inhaftierung sei die
Beschwerdeführerin befragt und misshandelt worden. (…) 2009 sei sie
über den Tod ihres Ehemannes informiert worden. Angehörige der Streit-
kräfte hätten sie zum Spital in C._______ gefahren, wo sie seinen Leich-
nam gesehen habe. Sie habe keine Todesurkunde erhalten und man habe
ihr weder die Todesursache noch den Ort, wo er kremiert worden sei, mit-
geteilt. (…) 2009 sei sie aus der Haft entlassen worden. Seither werde sie
ständig überwacht und erhalte regelmässig Drohungen. (…) 2013 sei sie
für zwei Stunden von Sicherheitskräften vernommen worden. Sie sei je-
doch nicht körperlich misshandelt worden. Man verlange von ihr, dass sie
Informationen über versteckte Ex-LTTE-Kader preisgebe. Ihre Nachbarn
würden zu ihrer Person und ihren Bewegungen ausgefragt. Daraus resul-
tiere Misstrauen sowie Feindseligkeiten von Seiten der Nachbarn, da diese
eine Kooperation mit den Sicherheitskräften vermuten würden. (…) 2013
sei sie als Zeugin in einer TV-Reportage des (…) Senders D._______ auf-
getreten und habe über ihre persönliche Geschichte berichtet.
Als Beweismittel reichten die Beschwerdeführerinnen eine Kopie des Pas-
ses sowie der Identitätskarte der Beschwerdeführerin, eine Kopie der Ge-
burtsurkunden der Beschwerdeführerinnen, ein Gerichtsdokument vom
(…) 2009 (wohl eine Entlassungsurkunde), einen Arztbericht betreffend die
Beschwerdeführerin vom (…) 2010, einen Internet-Auszug einer Repor-
tage von D._______ (…) 2013, ein Dokument der Human Rights Commis-
sion of Sri Lanka vom (…) 2014 und eine Bestätigung eines Parlaments-
mitgliedes vom (…) 2014.
6.2 Das BFM begründete seine Verfügung damit, es gehe davon aus, dass
die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Tätigkeiten für die LTTE unter be-
hördlichem Druck stehe. Das genaue Engagement der Beschwerdeführe-
rin für die LTTE werde aus den Akten jedoch nicht ersichtlich. Gemäss der
Bestätigung des Parlamentsmitgliedes (…) 2014 habe sie verschiedene
Gruppen und Aufgaben geleitet. Gemäss der Reportage von D._______
sei sie eine Kämpferin gewesen. Vor diesem Hintergrund könne nicht aus-
geschlossen werden, dass die Beschwerdeführerin als asylunwürdig zu er-
achten sei und daher kein Visum auszustellen sei. Darüber hinaus sei eine
akute Gefährdung für Leib und Leben zu verneinen. Die Beschwerdefüh-
rerin stehe zwar unter behördlichem Druck. Sie berichte jedoch lediglich
D-5868/2014
Seite 8
davon, seit ihrer Freilassung im Jahre 2009 einmal für zwei Stunden ver-
nommen worden zu sein, ohne dass es dabei zu Misshandlungen gekom-
men wäre. Ferner habe sie hinsichtlich ihres Auftrittes in der Reportage
keine konkreten Vorkommnisse geltend gemacht, welche ihre Befürchtun-
gen bestätigen würden. Auch die angesprochenen Bedrohungen und die
Feindseligkeiten seitens der Nachbarn seien zu wenig intensiv, als dass
daraus eine ernsthafte Gefahr für Leib und Leben resultieren würde. Die
Beschwerdeführerin habe sich überdies gemäss Aktenlage an das Interna-
tionale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) gewandt und sei in ein Programm
für vulnerable Personen aufgenommen worden.
6.3 In der Beschwerde wurde diesen Ausführungen entgegnet, seit der
Ausstrahlung der Reportage sei die Beschwerdeführerin massiv (mit dem
Tode) bedroht worden. Seit ihrer Entlassung aus der Haft (…) 2009 werde
sie bedroht. Sie werde auch beschattet. (…) 2014 hätten zwei Personen
sie angesprochen und ihr Geld und Schutz angeboten, wenn sie im Ge-
genzug jemanden identifiziere. (…) 2014 hätten ein Beamter des Criminal
Investigation Department (CID) und eine weitere Person sie aufgesucht,
eine Kopie des Passes gemacht sowie weitere Dokumente beschlag-
nahmt. Sie hätten ihr mitgeteilt, dass sie erfahren hätten, dass sie (die Be-
schwerdeführerin) oft nach Colombo gehe, da sie ins Ausland gehen wolle.
Weiter hätten sie ihr mitgeteilt, ihr Ehmann sei (…) gestorben und während
der Haft nicht misshandelt worden. Sie hätten sie aufgefordert, ihre dies-
bezügliche Anzeige zurückzuziehen und hätten ihr mit dem Tode ihres Kin-
des gedroht, sollte sie dieser Aufforderung nicht nachkommen. Ihre Tochter
gehe zur Schule und fürchte sich, wenn sie Soldaten sehe. (…) 2014 hätten
zwei Personen sie mit einem Motorrad zu entführen versucht. Sie habe die
Situation jedoch erkannt und sei davongerannt.
Als Beweismittel wurden, nebst Kopien der bereits eingereichten Beweis-
mittel, die Todesurkunde des Ehemannes sowie acht Fotos und eine Be-
stätigung eines Parlamentsmitgliedes vom (…) 2014 eingereicht.
6.4 In der Vernehmlassung wiederholte das BFM seine Ansicht, wonach
die Beschwerdeführerinnen trotz des Drucks aufgrund ihrer Verbindungen
zu den LTTE keiner ernsthaften und unmittelbaren Gefahr für Leib und Le-
ben ausgesetzt seien.
7.
Das BFM hat das Visumgesuch zu Recht abgelehnt. Vorauszuschicken gilt,
dass sich das BFM argumentativ auf eine Weisung bezieht, welche den
D-5868/2014
Seite 9
offenen Begriff "humanitäre Gründe" als eine unmittelbare, ernsthafte und
konkrete Gefährdung an Leib und Leben konkretisiert. Bei dieser Weisung
handelt es sich um eine vollzugslenkende Verwaltungsverordnung, welche
vom Gericht einzelfallbezogen als sachgerechte Konkretisierung der hu-
manitären Gründe Berücksichtigung findet (vgl. Urteil BVGer D-2872/2014
vom 10. Februar 2015 E. 7.2 [zur Publikation vorgesehen]). Demnach sind
die Voraussetzungen für das Vorliegen einer konkreten und ernsthaften
Gefährdung sehr restriktiv und beschränken sich vorwiegend auf die
Rechtsgüter Leib und Leben, während Eingriffe in die Freiheit oder Mass-
nahmen, die einen unerträglichen psychischen Druck bewirken, nicht er-
fasst werden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts D-5815/2014 vom
11. Februar 2015 E. 4.5). Wie das BFM zutreffend ausführte, sind die Be-
schwerdeführerinnen zwar einem gewissen Druck ausgesetzt, worauf auch
die in der Beschwerde neu vorgebrachten Vorkommnisse hindeuten. Aller-
dings ergibt sich daraus noch keine ernsthafte und konkrete Gefährdung
für Leib und Leben. Diesbezüglich kann auf die Erwägungen in der ange-
fochtenen Verfügung verwiesen werden. Überdies kann davon ausgegan-
gen werden, dass der auf die Beschwerdeführerinnen ausgeübte Druck
aufgrund deren Aufnahme in das Programm des IKRK eine gewisse Re-
duktion erfährt. Schliesslich kann die Frage eines allfälligen Asylausschlus-
ses aufgrund der Verneinung einer konkreten Gefährdung an dieser Stelle
offenbleiben.
8.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt, den rechtserheblichen Sachverhalt richtig und
vollständig feststellt und angemessen ist. Die Beschwerde ist daher abzu-
weisen.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären die Kosten den Beschwerde-
führerinnen aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Aus verwaltungsökono-
mischen Gründen sowie in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 in fine VwVG und
Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR
173.320.2) ist vorliegend jedoch auf die Erhebung von Verfahrenskosten
zu verzichten.
D-5868/2014
Seite 10
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerinnen, das SEM und die
schweizerische Vertretung.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Bendicht Tellenbach Linus Sonderegger
Versand: