B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung IV
D-6098/2013
U r t e i l v o m 6 . D e z e m b e r 2 0 1 3
Besetzung
Richter Robert Galliker (Vorsitz),
Richter Hans Schürch, Richter Gérald Bovier,
Gerichtsschreiberin Daniela Brüschweiler.
Parteien
A._______, geboren (…),
sowie das Kind
B._______, geboren (…),
Äthiopien,
beide vertreten durch (…),
Beschwerdeführende,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Rechtsverzögerung (Wiedererwägungsgesuch) / N (…).
D-6098/2013
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Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin suchte am 29. Mai 2009 in der Schweiz um Asyl
nach. Am (…) brachte sie ihren Sohn B._______ zur Welt, welcher in das
Asylverfahren einbezogen wurde. Mit Verfügung vom 8. Februar 2010
stellte das BFM fest, die Beschwerdeführenden erfüllten die Flüchtlings-
eigenschaft nicht, lehnte die Asylgesuche ab, wies die Beschwerdefüh-
renden aus der Schweiz weg und ordnete den Vollzug der Wegweisung
an. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
B.
Am 17. März 2010 ging beim Bundesamt eine als "Wiedererwägungsge-
such / 2. Asylgesuch" bezeichnete Eingabe der Beschwerdeführerin ein.
Mit Verfügung vom 16. April 2010 wies das BFM das Wiedererwägungs-
gesuch ab und bestätigte die Rechtskraft und Vollstreckbarkeit der Verfü-
gung vom 8. Februar 2010. Zudem erhob es eine Gebühr in der Höhe
von Fr. 600.– und hielt fest, einer allfälligen Beschwerde komme keine
aufschiebende Wirkung zu. Das Bundesverwaltungsgericht trat auf die
gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde mit Urteil D-3495/2010
vom 11. Juni 2010 nicht ein, nachdem die Beschwerdeführenden den ih-
nen auferlegten Kostenvorschuss nicht geleistet hatten.
C.
Mit Eingabe vom 19. Juni 2012 gelangte der neu mandatierte Rechtsver-
treter der Beschwerdeführenden mit einem weiteren Wiedererwägungs-
gesuch an das Bundesamt. Zur Begründung wird darin im Wesentlichen
ausgeführt, die Beschwerdeführerin habe durch die Vergewaltigung, bei
welcher ihr Kind gezeugt worden sei, eine Traumatisierung erlitten. Dies
habe eine ambivalente Mutter/Kind-Beziehung zur Folge, was eine psy-
chosoziale und professionelle Unterstützung der Beschwerdeführerin er-
fordere, um eine gesunde Entwicklung des Kindes zu ermöglichen. Es sei
deshalb die Unzulässigkeit, eventuell die Unzumutbarkeit des Wegwei-
sungsvollzuges festzustellen und die unentgeltliche Rechtspflege zu be-
willigen, insbesondere sei auf die Erhebung eines Kostenvorschusses zu
verzichten.
Mit Schreiben vom 17. Oktober 2012 ersuchte das BFM das zuständige
kantonale Migrationsamt um einstweilige Aussetzung des Wegweisungs-
vollzuges der Beschwerdeführenden.
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D.
Die Beschwerdeführenden liessen durch ihren Rechtsvertreter mit Einga-
be vom 28. Oktober 2013 beim Bundesverwaltungsgericht eine Be-
schwerde wegen Rechtsverzögerung einreichen. Dabei beantragten sie
in materieller Hinsicht, es sei festzustellen, dass das Asylverfahren vor
dem BFM unangemessen lang dauere, und es sei dem BFM eine kurze
Frist für die Entscheidfällung anzusetzen. In formeller Hinsicht ersuchten
sie um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.
E.
Der Instruktionsrichter teilte den Beschwerdeführenden mit Verfügung
vom 4. November 2013 mit, über das Gesuch um Gewährung der unent-
geltlichen Rechtspflege werde zu einem späteren Zeitpunkt befunden.
Weiter wurde auf die Erhebung eines Kostenvorschusses verzichtet und
die Vorinstanz zur Einreichung einer Vernehmlassung eingeladen.
F.
Das BFM äusserte sich in seiner Vernehmlassung vom 21. November
2013 zu den Beschwerdevorbringen. Am 26. November 2013 wurde die
Stellungnahme der Vorinstanz den Beschwerdeführenden zur Kenntnis
gebracht.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gestützt auf Art. 31 des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrens-
gesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von ei-
ner Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG erlassen wurden, sofern keine
das Sachgebiet betreffende Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt.
Das BFM gehört zu den in Art. 33 VGG umschriebenen Vorinstanzen des
Bundesverwaltungsgerichts. Eine das Sachgebiet betreffende Ausnahme
liegt nicht vor. Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern ei-
ner anfechtbaren Verfügung kann wie gegen die Verfügung selbst Be-
schwerde geführt werden (Art. 46a VwVG; vgl. dazu MARKUS MÜLLER, in:
Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 3 zu Art. 46a). Das Bun-
desverwaltungsgericht ist demnach zuständig für die Beurteilung der vor-
liegenden Beschwerde und entscheidet darüber endgültig (Art. 105 des
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Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG, SR 142.31]; Art. 83 Bst. d Ziff. 1
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer am
Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen (oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten) hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Die Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbe-
schwerde ist akzessorisch zum Hauptverfahren, weshalb sich die Be-
schwerdebefugnis sinngemäss ebenfalls nach Art. 48 Abs. 1 VwVG be-
stimmt. Sodann wird bei der Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzöge-
rungsbeschwerde hinsichtlich der Legitimation vorausgesetzt, dass bei
der zuständigen Behörde zuvor ein Begehren um Erlass einer Verfügung
gestellt wurde und Anspruch darauf besteht. Ein Anspruch ist anzuneh-
men, wenn der gesuchstellenden Person gemäss Art. 6 i.V.m. Art. 48
Abs. 1 VwVG Parteistellung zukommt und die Behörde verpflichtet ist, in
Verfügungsform zu handeln (vgl. dazu BVGE 2008/15 E. 3.1.1–3.3, mit
weiteren Hinweisen). Demnach sind die Beschwerdeführenden zur Füh-
rung der vorliegenden Beschwerde legitimiert.
1.3 Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfü-
gung kann grundsätzlich jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 50
Abs. 2 VwVG). Die Grenze bildet der Grundsatz von Treu und Glauben.
Bietet eine bestimmte behördliche Handlung oder Äusserung objektiv be-
gründeten Anlass für eine Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzöge-
rungsbeschwerde, darf nicht beliebig lange zugewartet werden. Vielmehr
muss die Beschwerde innert angemessener Frist erhoben werden. Was
angemessen ist, bemisst sich nach den konkreten Umständen, insbeson-
dere nach der individuell zumutbaren Sorgfaltspflicht. Verweigert die Be-
hörde ausdrücklich den Erlass einer Verfügung, so ist nach diesen Grund-
sätzen innerhalb der gesetzlichen Frist von 30 Tagen Beschwerde zu er-
heben (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.16/2002; Müller, a.a.O., Rz. 10
zu Art. 46a VwVG; René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss/Daniela
Thurnheer/Denise Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl., Basel
2010, Rz. 1606). Ein Teil der Lehre fordert, dass die säumige Behörde vor
Erhebung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde zu mahnen ist (vgl.
ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 241 Rz. 5.20, m.w.H.).
Zwar wird in der Beschwerdeschrift ausgeführt, die Beschwerdeführen-
den hätten mit Eingabe vom 2. Mai 2013 ihr "lebhaftes Interesse an einer
zügigen Verfahrensleitung bekräftigt". Ein entsprechendes Schreiben fin-
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det sich jedoch weder in den vorinstanzlichen Akten, noch haben die Be-
schwerdeführenden dieses mit der Beschwerdeschrift beim Bundesver-
waltungsgericht eingereicht. Indessen kann auf die Aufforderung zur
Nachreichung des Schreibens verzichtet werden, da eine Mahnung nicht
als Eintretensvoraussetzung für die Rechtsverweigerungs- bzw. Rechts-
verzögerungsbeschwerde aufzufassen ist (vgl. FELIX UHLMANN/SIMONE
WÄLLE-BÄR, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.]), Zürich 2009, Art. 46a N 11; ebenso ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄ-
NER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspfle-
ge des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 1309). Im vorliegenden, durch
das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführenden anhängig ge-
machten Fall ist nicht ersichtlich, inwiefern das schutzwürdige Interesse
der Beschwerdeführenden an der Vornahme der allenfalls verzögerten
Amtshandlung entfallen sein sollte.
1.4 Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist auf die frist- und form-
gerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.
2.
Die Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich
auf die Frage, ob das Gebot des Rechtsschutzes in angemessener Zeit
im konkreten Fall verletzt worden ist oder nicht. Im Falle einer Gutheis-
sung der Beschwerde weist es die Sache mit verbindlichen Weisungen an
die Vorinstanz zurück (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG). Hingegen hat sich das
Gericht einer Stellungnahme dazu, wie ein unrechtmässig verzögerter
Entscheid inhaltlich hätte ausfallen sollen, zu enthalten, da es – Spezial-
konstellationen vorbehalten – nicht anstelle der untätig gebliebenen Be-
hörde entscheiden darf, ansonsten der Instanzenzug verkürzt und allen-
falls weitere Rechte der am Verfahren Beteiligten verletzt würden
(vgl. BVGE 2008/15 E. 3.1.2 S. 193, mit weiteren Hinweisen).
3.
3.1 Das Verbot der Rechtsverweigerung respektive Rechtsverzögerung
ergibt sich aus Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Demnach hat jede
Person unter anderem Anspruch auf eine Beurteilung ihrer Sache innert
angemessener Frist. Diese Verfassungsgarantie gilt für alle Sachbereiche
und alle Akte der Rechtsanwendung (vgl. BGE 130 I 173 f., mit weiteren
Hinweisen).
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3.2 Eine Rechtsverweigerung liegt vor, wenn sich eine Behörde weigert,
eine Verfügung zu erlassen, obwohl sie dazu aufgrund der einschlägigen
Rechtsnormen verpflichtet wäre. Rechtsverzögerung ist dann anzuneh-
men, wenn sich die Behörde zwar grundsätzlich bereit zeigt, die in Frage
stehende Verfügung zu erlassen, dies aber nicht innert gesetzlicher oder
– falls eine solche fehlt – angemessener Frist tut und für die Verzögerung
kein objektiver Rechtfertigungsgrund vorliegt. Die Angemessenheit der
Dauer eines Verfahrens ist im Einzelfall unter Berücksichtigung der ge-
samten Umstände zu beurteilen. In Betracht zu ziehen sind dabei na-
mentlich die Komplexität der Sache, die Bedeutung des Verfahrens für
die betroffene Partei, ihr Verhalten und dasjenige der beteiligten Behörde
sowie einzelfallspezifische Entscheidungsabläufe (vgl. zum Ganzen BGE
130 I 312 E. 5.1 und 5.2, mit weiteren Hinweisen auf Lehre und Praxis).
Ein Verschulden der Behörde an der Verzögerung wird nicht vorausge-
setzt; somit verletzt sie das Rechtsverzögerungsverbot auch dann, wenn
sie wegen Personalmangels oder Überlastung nicht innert angemessener
Frist verfügt (vgl. BGE 107 Ib 160 E. 3c, BGE 103 V 190 E. 5.2; UHL-
MANN/WÄLLE-BÄR, a.a.O., Art. 46a N 20).
4.
4.1 Das geltende Asylgesetz enthält weder materielle Bestimmungen zum
Wiedererwägungsgesuch, noch solche zu entsprechenden Verfahrens-
fristen. Angesichts des Charakters des Wiedererwägungsverfahrens als
ausserordentliches Rechtsmittel – mithin aufgrund des Vorliegens eines
rechtskräftigen Entscheides – erscheint es indessen als naheliegend,
dass in diesen Fällen eine beförderliche Verfahrenserledigung angezeigt
ist. Dies kommt denn auch in dem ab 1. Januar 2014 zur Anwendung ge-
langenden Artikel 111b Abs. 2 AsylG zum Ausdruck, welcher für Nichtein-
tretensentscheide auf Wiedererwägungsgesuche eine Behandlungsfrist
(in der Regel) von fünf Arbeitstagen, in den übrigen Fällen eine solche
von (in der Regel) zehn Arbeitstagen nach der Gesuchstellung (vgl. BBl
2012 9696) vorsieht.
4.2 Das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführenden ging am
20. Juni 2012 beim BFM ein (vgl. Akten BFM C 1/21). Dem Gesuch lag
nebst der von der Beschwerdeführerin unterzeichneten Vollmacht unter
anderem eine Bestätigung des Kinderschutzzentrums C._______ über
die Beratung der Beschwerdeführerin sowie ein Artikel "Zeugung durch
Vergewaltigung – Folgen für Mütter und Kinder" bei. Nach einer weiteren
Eingabe des Rechtsvertreters der Beschwerdeführenden vom 12. Juli
2012 ersuchte das BFM die zuständige kantonale Migrationsbehörde mit
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Schreiben vom 17. Oktober 2012 um einstweilige Aussetzung des Weg-
weisungsvollzugs. Weitere Verfahrenshandlungen seitens des Bundes-
amtes sind aus den Akten nicht ersichtlich. Ebenso wenig geht aus der
vorinstanzlichen Vernehmlassung vom 21. November 2013 hervor, dass
und welche weiteren Abklärungen vor einer Entscheidfällung noch vorzu-
nehmen wären. Vielmehr verweist das BFM auf die erhöhte Geschäftslast
und hält fest, die umfassende Restrukturierung des Asylbereichs habe
kürzlich abgeschlossen werden können. Das Bundesamt sei bestrebt, die
pendenten Asylgesuche abzubauen, so rasch es die verfügbaren Res-
sourcen erlaubten, wobei es jedoch auch nach sinnvollen Prioritäten vor-
gehe. Es wäre stossend, wenn Rechtsvertreter in Einzelfällen wie dem
vorliegenden mit der Androhung und Einreichung von Rechtsverzöge-
rungsbeschwerden erreichen könnten, dass ihre Mandanten eine Vor-
zugsbehandlung erhielten gegenüber Asylsuchenden, die bereits länger
auf einen Entscheid warteten. Aus diesen Gründen sei von der Ansetzung
einer Erledigungsfrist abzusehen und die Beschwerde abzuweisen.
4.3 Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung zum Rechtsverzö-
gerungsverbot festgehalten, dass eine mangelhafte Organisation oder ei-
ne strukturelle Überbelastung übermässig lange Verfahrensdauern nicht
rechtfertigen können. Eine angemessene Entscheidungsfrist müsse nicht
nur in Zeiten eines durchschnittlichen Geschäftseinganges gewährleistet
sein, sondern auch in Zeiten einer vorübergehenden Überbelastung. Ge-
schäftslast und Personalmangel könnten eine Verletzung von Verfas-
sungsrecht nicht durchbrechen. Es wird entsprechend für die Bejahung
einer Verletzung des Rechtsverzögerungsgebots nicht vorausgesetzt,
dass der Behörde ein Fehlverhalten oder ein Verschulden vorgeworfen
werden kann. Eine Behörde verletzt deshalb das Rechtsverzögerungs-
verbot auch dann, wenn sie wegen Personalmangels oder Überlastung
nicht innert angemessener Frist verfügt (vgl. BGE 130 I 312 E. 5.2,
107 Ib 160 E. 3c und 103 V 190 E. 5c; Urteil des Eidgenössischen Versi-
cherungsgerichts H 2/06 vom 10. April 2006, E. 4.1; vgl. auch ANREAS
AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionel suisse,
Vol. II, 2. Aufl., Bern 2006, Rz. 1277 f.; MICHEL HOTTELIER, Les garanties
de procédure, in: Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der
Schweiz, Droit constitutionnel suisse, Zürich 2001, Rz. 7). Diese Grund-
sätze ergeben sich aus dem Umstand, dass das Beschleunigungsgebot
von Art. 29 BV ein prozessuales Grundrecht darstellt und damit ein indivi-
duelles (Prozess-)Recht der Beschwerdeführenden statuiert. Sie gelten
auch für nichtstreitige Verwaltungsverfahren. Das BFM kann sich deshalb
zur Rechtfertigung der langen Verfahrensdauer – auch wenn das Gericht
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Seite 8
dafür durchaus Verständnis hat – nicht pauschal beziehungsweise in je-
dem Einzelfall auf eine hohe Geschäftslast und mangelnde Ressourcen
berufen. Dies gilt unabhängig davon, ob es alles in seiner Macht stehen-
de tut, um die pendenten Verfahren so schnell wie möglich und in einer
angemessenen, sachlich nachvollziehbaren Reihenfolge abzubauen.
4.4 Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Verfahrensdauer vorliegend
in Anbetracht der Umstände des Einzelfalls – seit dem 17. Oktober 2012
sind keine Verfahrenshandlungen seitens des Bundesamtes erfolgt und
es ist auch nicht ersichtlich, dass und welche weiteren Abklärungen ge-
plant wären – als übermässig lang zu betrachten ist.
4.5 Die Rechtsverzögerungsbeschwerde ist gutzuheissen, und die Akten
sind dem BFM mit der Anweisung zu überweisen, über das Wiedererwä-
gungsgesuch der Beschwerdeführenden zügig zu entscheiden. Von der
beantragten Ansetzung einer Frist, innert welcher das (zweite) Wiederer-
wägungsverfahren erledigt sein muss, wird abgesehen.
5.
5.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben
(Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Das in der Beschwerde vom 28. Oktober
2013 gestellte Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege
wird damit gegenstandslos.
5.2 Den Beschwerdeführenden ist als obsiegende Partei zu Lasten der
Vorinstanz eine Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen und
verhältnismässig hohen Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG
i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]). Nachdem der Rechtsvertreter keine Kostennote einge-
reicht hat, ist die Parteientschädigung auf Grund der Akten festzulegen
(Art. 14 Abs. 2 in fine BGKE). Unter Berücksichtigung der massgeblichen
Bemessungsfaktoren (vgl. Art. 8 ff. VGKE) ist die Parteientschädigung auf
Fr. 300.– (inkl. Auslagen) festzusetzen. Gleichzeitig ist das BFM anzuwei-
sen, den Beschwerdeführenden diesen Betrag als Parteientschädigung
auszurichten.
(Dispositiv nächste Seite)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
2.
Das BFM wird angewiesen, über das Wiedererwägungsgesuch der Be-
schwerdeführenden vom 19. Juni 2012 zügig zu entscheiden.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
4.
Das BFM wird angewiesen, den Beschwerdeführenden eine Parteient-
schädigung von Fr. 300.– (inkl. Auslagen) zu entrichten.
5.
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden, das BFM und die zu-
ständige kantonale Behörde.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Robert Galliker Daniela Brüschweiler
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