D-688/2007 - Abteilung IV - Nichteintreten auf Asylgesuch und Wegweisung - Verfügung vom 18. Januar 2007 i.S. Nichteintreten ...

Abtei lung IV
D-688/2007
wet/frr/bes
{T 0/2}
Urteil vom 11. Juli 2007
Mitwirkung: Richterin Cotting-Schalch (Abteilungspräsidentin), Richter Tellenbach
(Kammerpräsident), Richter Wespi (Instruktionsrichter), Richterin Spälti
Giannakitsas, Richter Zoller
Gerichtsschreiberin Frey
A._______, Nigeria,
vertreten durch Laura Rossi, B._______,
Beschwerdeführer
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Verfügung vom 18. Januar 2007 i.S. Nichteintreten auf Asylgesuch und Wegwei-
sung / C._______
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Der Beschwerdeführer verliess Nigeria eigenen Angaben zufolge am 16. Novem-
ber 2006 und gelangte auf dem Luftweg via ihm unbekannter Zwischendestination
in die Schweiz, wo er seine Reise per Bahn fortsetzte und am 17. November 2006
im D._______ ein Asylgesuch stellte.
B. Am 14. Dezember 2006 wurde der Beschwerdeführer im E._______ befragt und
am 12. Januar 2007 durch das BFM direkt angehört. Zu seiner Person machte er
folgende Angaben: Er sei nigerianischer Staatsangehöriger, sei katholisch und
habe von Geburt bis zu seiner Ausreise in die Schweiz in F._______, einem
kleinen Dorf in Nigeria mit ungefähr 200 Häusern, gelebt. Sein Vater sei im Febru-
ar 2006 verstorben und er habe keine Kenntnis, ob seine Mutter noch am Leben
sei. Sein verwandtschaftliches Netz sei klein, so bestehe lediglich Kontakt zu sei-
nem Onkel mütterlicherseits. Er habe nie einen Reisepass oder eine Identitätskar-
te gehabt. Seine beiden Reisebegleiter hätten die entsprechenden Dokumente be-
sessen und für ihn die Formalitäten an den Grenzkontrollen erledigt.
C. Zu seinen Asylgründen befragt, führte der Beschwerdeführer aus, sein Vater sei
Oberpriester eines Schreins gewesen, der sich im Hof, angrenzend an ihr Haus,
befunden habe. Der Schrein habe als Treffpunkt zur Ausübung von Voodoo-Ritua-
len gedient, wobei auch Tiere und Menschen geopfert worden seien. Ungefähr fünf
oder sechs Monate nach dem Tod seines Vaters hätten ihn die Schreinanhänger
informiert, dass er als dessen Nachfolger vorgesehen sei. Er habe nichts mit dem
Voodoo-Kult zu tun haben wollen, da er sich durch diesen des Öftern gestört ge-
fühlt habe. Es seien unerklärliche Dinge geschehen, so sei er beispielsweise
abends in seinem Zimmer schlafen gegangen und am nächsten Morgen im
Schrein aufgewacht. Von seiner Mutter habe er erfahren, dass er eigentlich noch
weitere Geschwister haben würde, welche jedoch auf unerklärliche Weise kurz
nach oder bereits vor der Geburt verstorben seien. In der Folge habe er den
Schreinanhängern erklärt, dass er das Amt als Chefpriester nicht antreten werde,
und gleichzeitig die Entfernung des Schreins verlangt, ansonsten er diesen nieder-
brennen werde. Die Schreinanhänger hätten ihm gedroht, ihn umzubringen, falls er
dies tun würde. Da sich die Schreinanhänger weiterhin zur Ausübung ihrer Rituale
beim Schrein versammelt hätten, habe er diesen eines Tages mit Benzin über-
gossen und angezündet. Seine Mutter sei von seiner Tat schockiert gewesen und
habe ihm mitgeteilt, dass er nicht so weit hätte gehen sollen. Zu seiner Sicherheit
habe sie ihm zur Flucht geraten, was er jedoch nicht befolgt habe. Am darauffol-
genden Tag habe er auf dem Rückweg von der Morgenmesse von einer Frau er-
fahren, die Schreinanhänger hätten ihr Haus angezündet sowie seine Mutter ver-
schleppt, da diese überzeugt seien, seine Mutter habe ihn zur Tat angestiftet.
Daraufhin sei er in die Kirche zurückgekehrt, habe dem Pfarrer alles erzählt,
worauf ihm dieser geraten habe, sich bei seinem Onkel in G._______ zu ver-
stecken. Er habe sich jedoch nicht lange bei seinem Onkel aufgehalten, da er
davon ausgegangen sei, die Anhänger des Schreins würden ihn dort finden, zumal
diese über spezielle Kräfte verfügen würden, die es ihnen ermöglichten, seinen
Aufenthaltsort ausfindig zu machen.
3D. Mit Verfügung vom 18. Januar 2007 trat das BFM gestützt auf Art. 32 Abs. 2 Bst. a
des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) auf das Asylgesuch des
Beschwerdeführers nicht ein und ordnete die Wegweisung aus der Schweiz sowie
den Vollzug an.
E. Mit Beschwerde vom 26. Januar 2007 (Poststempel) an das Bundesverwaltungs-
gericht liess der Beschwerdeführer beantragen, die vorinstanzliche Verfügung sei
aufzuheben und die Sache mit der verbindlichen Anweisung an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen, auf das Asylgesuch einzutreten und eine neue Verfügung zu erlas-
sen. Die Vollzugsbehörde sei vorsorglich anzuweisen, die Kontaktaufnahme mit
dem Heimat- oder Herkunftsstaat sowie jegliche Datenweitergabe an dieselben zu
unterlassen. Mit Bezug auf das Verfahren beantragte er die Gewährung der unent-
geltlichen Rechtspflege im Sinne von Art. 65 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) sowie
den Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses.
F. Mit Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichtes vom 5. Februar 2007
wurde festgehalten, der Beschwerdeführer könne den Ausgang des Verfahrens in
der Schweiz abwarten und über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wer-
de zu einem späteren Zeitpunkt befunden. Auf die Erhebung eines Kostenvor-
schusses wurde antragsgemäss verzichtet.
G. Das BFM beantragte in seiner Vernehmlassung vom 8. Februar 2007 die Abwei-
sung der Beschwerde. Zur Begründung wies die Vorinstanz darauf hin, der Be-
schwerdeführer übe im Wesentlichen juristische Kritik bezüglich der mit der
Revision des Asylgesetzes am 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten neuen be-
ziehungsweise geänderten Bestimmungen. Die Verfügung sei gemäss diesen Be-
stimmungen erstellt worden, welche zwischenzeitlich vom Bundesverwaltungsge-
richt gestützt würden. Zudem sei in der Beschwerde mit keinem Wort auf die bis
heute noch ausstehenden Reise- und Identitätspapiere eingegangen worden und
sie enthalte auch keine Äusserungen zu der in der Verfügung begründeten Aus-
sichtslosigkeit des Asylgesuches. Auf Einzelheiten wird, soweit sie entscheidrele-
vant sind, in den Erwägungen eingegangen.
H. Mit Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichtes vom 14. Februar 2007
wurde dem Beschwerdeführer diese Vernehmlassung zugestellt und ihm Gelegen-
heit gegeben, dazu Stellung zu nehmen.
I. Mit Eingabe vom 16. Februar 2007 liess der Beschwerdeführer um Frister-
streckung zur Einreichung einer Replik ersuchen. Gleichzeitig ersuchte er um Of-
fenlegung der von der Vorinstanz angeführten Praxis des Bundesverwaltungsge-
richts betreffend die Bestimmungen des revidierten Asylgesetzes. Mit Zwischen-
verfügung vom 13. März 2007 hiess das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch
um Fristerstreckung gut und gewährte dem Beschwerdeführer eine Nachfrist zur
Einreichung der Replik. Gleichzeitig wurde dem Beschwerdeführer Einsicht in die
Aktennotiz A18/1 gewährt, in welcher von der Vorinstanz ein nicht näher bezeich-
neter Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts zusammengefasst wird.
J. In seiner Replik vom 21. März 2007 verwies der Beschwerdeführer auf die Akte
A18/1 und hielt diesbezüglich fest, das Bundesverwaltungsgericht erachte es of-
fensichtlich als zulässig, einen Nichteintretensentscheid zu fällen, nachdem eine
4materielle Prüfung der Asylvorbringen und der Glaubwürdigkeit vorgenommen wor-
den sei. Diese Auffassung stelle eine Abkehr von der bisherigen Rechtsprechung
dar und es sei davon auszugehen, dass eine solche Praxisänderung veröffentlicht
werden sollte.
K. Die nachfolgend unter Ziff. 5 aufgeführten Erwägungen bildeten Inhalt eines von
der Vereinigung der Abteilungen IV und V am 30. Mai 2007 getroffenen Entschei-
des (vgl. Art. 25 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesver-
waltungsgericht [VGG, SR 173.32]).
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet endgültig über Beschwerden gegen
Verfügungen (Art. 5 VwVG) des BFM betreffend das Nichteintreten auf ein Asylge-
such (Art. 105 Abs. 1 AsylG i.V.m. Art. 31 - 34 VGG; Art. 83 Bst. d Ziff. 1 des Bun-
desgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG, SR 173.110]).
1.2 Seit dem 1. Januar 2007 findet das neue Verfahrensrecht Anwendung (Art. 53
Abs. 2 VGG).
1.3 Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht können die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Missbrauch und Überschreitung des Ermessens; die
unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
und die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 106 Abs. 1 AsylG).
2.
2.1 Bei Beschwerden gegen Nichteintretensentscheide, die gestützt auf Art. 32 Abs. 2
Bst. a AsylG getroffen wurden, war bisher die Beurteilungszuständigkeit des Bun-
desverwaltungsgerichts auf die Überprüfung der Frage beschränkt, ob die Vor-
instanz zu Recht auf das Asylgesuch nicht eingetreten war; bei Begründetheit der
Beschwerde hob das Bundesverwaltungsgericht die angefochtene Verfügung auf
und wies die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück (vgl. Ent-
scheidungen und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission
[EMARK] 2004 Nr. 34 E. 2.1 S. 240 f.).
Neu ist auch die Flüchtlingseigenschaft Prozessgegenstand. Wie in den nachfol-
genden Erwägungen aufgezeigt wird, ist im Rahmen einer summarischen Prüfung
das offenkundige Fehlen der Flüchtlingseigenschaft des Beschwerdeführers und
von Wegweisungsvollzughindernissen ebenfalls zu beurteilen.
Die Beurteilungszuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts im Wegweisungs-
punkt ist nicht beschränkt, da sich die Vorinstanz diesbezüglich gemäss Art. 44
AsylG in Verbindung mit Art. 14a des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über
Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20) auch materiell
zur Sache zu äussern hatte.
2.2 Der Beschwerdeführer ist legitimiert, weshalb auf die frist- und formgerecht einge-
5reichte Beschwerde einzutreten ist (Art. 108a AsylG sowie Art. 6 AsylG i.V.m.
Art. 48 Abs. 1 und Art. 50 ff. VwVG).
3.
3.1 Die Vorinstanz trat in Anwendung des revidierten, am 1. Januar 2007 in Kraft ge-
setzten Art. 32 Abs. 2 Bst. a AsylG auf das Asylgesuch des Beschwerdeführers
vom 17. November 2006 nicht ein. Gemäss dieser Bestimmung wird auf ein Asyl-
gesuch nicht eingetreten, wenn die asylsuchende Person den Behörden nicht in-
nerhalb von 48 Stunden nach Einreichung des Gesuches Reise- oder Identitätspa-
piere abgibt. Gemäss Art. 32 Abs. 3 Bstn. a-c AsylG findet diese Norm keine An-
wendung, wenn Asylsuchende für die Nichteinreichung von Reise- oder Identitäts-
papieren entschuldbare Gründe glaubhaft machen können, auf Grund der Anhö-
rung sowie gestützt auf die Art. 3 und 7 AsylG die Flüchtlingseigenschaft festge-
stellt wird oder sich auf Grund der Anhörung erweist, dass zusätzliche Abklä-
rungen zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft oder eines Wegweisungsvoll-
zugshindernisses nötig sind.
3.2 Die Vorinstanz stellte in ihrem Entscheid fest, es lägen keine entschuldbaren
Gründe vor, die es dem Beschwerdeführer verunmöglichen würden, Reise- oder
Identitätspapiere einzureichen.
Vorliegend versäumte es der Beschwerdeführer trotz entsprechender Aufforde-
rung, den schweizerischen Behörden innerhalb von 48 Stunden nach Einreichung
des Asylgesuchs Reise- oder Identitätspapiere abzugeben. Er gab im vorinstanz-
lichen Verfahren an, er habe nie einen Reisepass oder eine Identitätskarte gehabt.
Seine Reisebegleiter hätten die notwendigen Dokumente gehabt und für ihn alle
Formalitäten an den Grenzkontrollen erledigt. Das BFM hielt in der angefochtenen
Verfügung fest, es lägen keine entschuldbaren Gründe vor, welche es dem Be-
schwerdeführer verunmöglicht hätten, Reise- oder Identitätspapiere einzureichen.
Die Darstellung des Beschwerdeführers zu den angeblich nicht vorhandenen Aus-
weisen entspreche den stereotypen Vorbringen vieler Asylsuchender. Bezeichnen-
derweise seien die Ausführungen des Beschwerdeführers bezüglich seiner angeb-
lichen Reise unsubstanziiert. So wisse er beispielsweise nicht, wo die Zwischen-
landungen stattgefunden hätten und in welchem Flughafen er in der Schweiz an-
gekommen sei. Er habe nichts über die Flugreise erzählen können und habe auch
nichts über die beiden Männer gewusst, die ihn bis nach Vallorbe begleitet hätten.
In der Rechtsmitteleingabe wurde den diesbezüglichen Erwägungen nichts entge-
gengehalten.
Das Bundesverwaltungsgericht schliesst sich den zutreffenden Erwägungen des
BFM an und kommt auf Grund der Aktenlage ebenfalls zum Schluss, dass auf
Grund der vorliegenden Gesamtumstände keine entschuldbaren Gründe für die
Nichteinreichung von Reise- oder Identitätspapieren bestehen. So machte der Be-
schwerdeführer anlässlich der Befragung im Empfangszentrum zur Nichtein-
reichung von Reise- oder Identitätspapieren sowie zu seinem Reiseweg insgesamt
unsubstanziierte beziehungsweise offensichtlich tatsachenwidrige Angaben. Er
brachte beispielsweise vor, in Nigeria gebe es keine Identitätskarten und bei den
Passkontrollen am Flughafen habe er nie Papiere vorweisen müssen, diese hätten
jeweils seine Begleiter vorgewiesen und er sei ihnen lediglich gefolgt. Anlässlich
der direkten Anhörung vermochte er keine überzeugende Erklärung abzugeben,
6wie er ohne persönliche Vorweisung von Reisepapieren die strengen Sicherheits-
kontrollen im Flughafen passieren konnte. Seine Schilderungen zur Reise sind
äusserst vage ausgefallen, so konnte er weder Angaben zur Fluglinie noch zum
Ort, wo er in ein anderes Flugzeug habe umsteigen müssen, machen, noch
vermochte er eine detaillierte Beschreibung des Flugzeugs abzugeben. Er gab
lediglich zu Protokoll, das Innere des Flugzeugs sehe genau wie in einem Zug aus;
da es sein erster Flug gewesen sei, könne er nicht mehr darüber berichten. Diese
Aussage ist nicht nachvollziehbar, da auf Grund der angeblich erstmaligen
Erlebnisse umso mehr zu erwarten wäre, dass er über seine Eindrücke
substanziiert berichten könnte.
4.
4.1 Weiter hielt die Vorinstanz fest, der Beschwerdeführer erfülle die Flüchtlingseigen-
schaft gemäss Art. 3 und 7 AsylG nicht und es seien auf Grund der Aktenlage
keine zusätzlichen Abklärungen zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft oder
eines Wegweisungsvollzugshindernisses erforderlich.
4.2 In Bezug auf den Prüfungsgegenstand im erstinstanzlichen Verfahren vertritt der
Beschwerdeführer die Meinung, es sei nicht zulässig, mit Verweis auf die fehlende
Asylrelevanz und Glaubhaftigkeit die Flüchtlingseigenschaft als nicht erfüllt zu be-
trachten und aus diesem Grund einen Nichteintretensentscheid zu fällen. Denn
entweder prüfe das BFM, ob ein Beschwerdeführer die Flüchtlingseigenschaft er-
fülle und sei somit auf das Asylgesuch bereits eingetreten, oder das BFM unter-
suche im Rahmen einer vorfrageweisen Überprüfung, ob Verfolgungshinweise vor-
liegen würden, welche nicht auf den ersten Blick als unglaubhaft zu erkennen sei-
en. Nur für den Fall, dass keinerlei Verfolgungshinweise vorliegen würden oder
diese auf den ersten Blick als unglaubhaft erkennbar seien, sei es zulässig, einen
Nichteintretensentscheid zu fällen.
4.3 Zur Beurteilung, ob die Vorinstanz zu Recht auf das Asylgesuch des Beschwerde-
führers nicht eingetreten ist, ist im Folgenden durch Auslegung zu ermitteln, ob auf
Grund von Art. 32 Abs. 3 Bst. b AsylG im Rahmen eines Nichteintretenstatbe-
stands eine materielle Prüfung der Flüchtlingseigenschaft vorzunehmen ist.
5.
5.1 Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des wahren Sinngehalts einer gesetzlichen
Regelung. Das Bundesverwaltungsgericht schliesst sich dabei der höchstrichterli-
chen Auslegungsmethodik an, welche wie folgt zusammengefasst zitiert sei: Das
Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn
und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleo-
logischen Verständnismethode ausgelegt werden. Auszurichten ist die Auslegung
auf die ratio legis, die zu ermitteln dem Gericht allerdings nicht nach seinen eige-
nen, subjektiven Wertvorstellungen, sondern nach den Vorgaben des Gesetzge-
bers aufgegeben ist. Die Auslegung des Gesetzes hat zwar nicht entscheidend
historisch zu erfolgen, ist im Grundsatz aber dennoch auf die Regelungsabsicht
des Gesetzgebers und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen aus-
zurichten, da sich die Zweckbezogenheit des rechtsstaatlichen Normverständnis-
ses nicht aus sich selbst begründen lässt, sondern aus den Absichten des Gesetz-
gebers abzuleiten ist, die es mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungselemente zu
7ermitteln gilt. Die Gesetzesauslegegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen,
dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sach-
verhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige
Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis
aus der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Metho-
denpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente ei-
ner hierarchischen Prioritätenordnung zu unterstellen (vgl. dazu BGE 131 III 33
E. 2, und 130 II 202 E. 5.1, 121 III 219 E. 1c/aa, 119 II 183 E. 4b/aa; EMARK 2006
Nr. 33 E. 4 S. 366 f.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaats-
recht, Die neue Bundesverfassung, 6. Aufl., Zürich u.a. 2005, Rn. 90 und 92).
5.2 Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm bestimmt durch
ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch den systematischen und logi-
schen Zusammenhang, in dem sie sich in einem Gesetz präsentiert (vgl.
HÄFELIN/HALLER, S. 33, Rn. 97 f.).
Die zu prüfende Norm findet sich im dritten Abschnitt des zweiten Kapitels des
Asylgesetzes. Das zweite Kapitel regelt die Stellung der Asylsuchenden während
des Verfahrens und unterteilt dieses in allgemeine Bestimmungen (Abschnitt 1),
Asylgesuch und Einreise (Abschnitt 2), das erstinstanzliche Verfahren (Abschnitt
3), Stellung während des Asylverfahrens (Abschnitt 4) und schliesslich als letzte
Stufe des Verfahrens die Wegweisung (Abschnitt 5). Dabei unterscheidet das Ge-
setz innerhalb des dritten Abschnitts - wo sich die zu beurteilende Bestimmung fin-
det - zwischen Nichteintretensentscheiden (vgl. Art. 32 bis 37), Entscheiden ohne
weitere Abklärungen (Art. 38 bis 40) und Entscheiden nach weiteren Abklärungen
(Art. 41). Dies entspricht einer Differenzierung zwischen formellen Nichteintretens-
entscheiden ohne materielle Prüfung, materiellen Summarentscheiden bei offen-
kundig fehlender oder offenkundig bestehender Flüchtlingseigenschaft und materi-
ellen Entscheiden nach Abklärungen.
Rechtssystematisch betrachtet heisst Nichteintreten, dass sich die Behörde aus
formellen Gründen nicht mit einem entsprechenden Gesuch auseinandersetzt. Bei
einigen bisher bestehenden Nichteintretensentscheiden bleibt es beim rein formel-
len Entscheid, ohne dass überhaupt eine Anhörung zu den Asylgründen nötig ist,
so bei Identitätstäuschung, grober Mitwirkungspflichtverletzung oder bei der Dritt-
staatenwegweisung. In den meisten übrigen Fällen (Zweitasylgesuch, vorgängiger
ablehnender Asylentscheid in einem EU-Staat, missbräuchliche Nachreichung ei-
nes Gesuchs, Herkunft aus verfolgungssicherem Staat, nach Aufhebung des vor-
übergehenden Schutzes) ist ein Nichteintretensentscheid nur zulässig, wenn keine
Hinweise auf Verfolgung vorliegen. Eine entsprechende Feststellung bedingt je-
doch eine zumindest summarische materielle Prüfung, aus der sich das offensicht-
liche Fehlen von Hinweisen auf Verfolgung ergibt. Damit wird der Grundsatz des
rein formellen Nichteintretensentscheides nach bisherigem Recht bereits durchbro-
chen: Eine - wenn auch nur summarische - materielle Prüfung der Vorbringen führt
zurück zum Nichteintreten auf das Asylgesuch. Die Schweizerische Asylrekurs-
kommission (ARK) wies denn auch in ihrer Praxis nach Einführung der ersten
Nichteintretenstatbestände, die die Prüfung über Hinweise auf Verfolgung
bedingten, darauf hin, die materielle Prüfung der Glaubhaftigkeit oder der
Asylrelevanz von Vorbringen könne nicht als Vorfrage zur Eintretensfrage
stattfinden; eine Vorverlegung der materiellen Prüfung auf einen Zeitpunkt, bevor
8über die Frage entschieden worden ist, ob überhaupt ein Asylverfahren durchzu-
führen ist, komme einer Umgehung der Verfahrensvorschriften des Asylrechts
gleich (vgl. EMARK 1993 Nr. 16 E. 6 S. 104 f.). Dennoch wurde in der Folge eine
entsprechende vorfrageweise in der Regel auf die Glaubhaftigkeit beschränkte
materielle Prüfung zugelassen, zumal anders das Fehlen von Hinweisen auf Ver-
folgung nicht festgestellt werden konnte, wobei jedoch gemäss dem ent-
sprechenden gesetzgeberischen Willen von einem tiefen Beweismass im Sinne
der "offensichtlich haltlosen Hinweise" und einem weiten Verfolgungsbegriff auszu-
gehen war.
Art. 32 Abs. 2 Bst. a in Verbindung mit Abs. 3 AsylG ist eine neue Bestimmung un-
ter den oben erwähnten Nichteintretenstatbeständen, die eine gewisse materielle
Prüfung bedingen dürfte. Rechtslogisch und -systematisch betrachtet drängt sich
grundsätzlich der Schluss auf, dass keine materielle Prüfung oder wenn schon
eine nur sehr beschränkte Vorprüfung zu einem Nichteintretensentscheid führen
kann. Andererseits kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass der Gesetzge-
ber unter Inkaufnahme eines weitergehenden Bruchs in der rechtslogischen Be-
trachtung eben eine vorgängige materielle Prüfung, die dann zum Nichteintreten
führen kann, vorsah. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass eine
gewisse Korrelation zu den Summarentscheiden gemäss Art. 38 bis 40 AsylG nicht
ausgeblendet werden kann, zumal wie nachfolgend ausgeführt eine sehr ähnliche
Formulierung gebraucht wurde.
5.3 Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachgebrauch
ab. Im Wortlaut von Art. 32 Abs. 3 Bst. b AsylG ergeben sich in der deutschen,
französischen und italienischen Fassung der Gesetzestexte keine wesentlichen
Unterschiede, die Anlass zu einer weiteren Erörterung geben. Die nachfolgend
auszulegende Bestimmung von Art. 32 Abs. 2 und 3 AsylG hat im deutschen Text
folgenden Wortlaut:
2
Auf Asylgesuche wird nicht eingetreten, wenn Asylsuchende:
a. den Behörden nicht innerhalb von 48 Stunden nach Einreichung des Gesuchs
Reise- oder Identitätspapiere abgeben; (...)
3
Absatz 2 Buchstabe a findet keine Anwendung, wenn:
a. (...)
b. auf Grund der Anhörung sowie gestützt auf die Artikel 3 und 7 die Flüchtlingsei-
genschaft festgestellt wird; oder
c. sich auf Grund der Anhörung erweist, dass zusätzliche Abklärungen zur Fest-
stellung der Flüchtlingseigenschaft oder eines Wegweisungsvollzugshindernisses
nötig sind.
Anders als in allen übrigen Nichteintretenstatbeständen, die eine vorfrageweise
Prüfung der Vorbringen bedingen, wird in der Bestimmung der Ausdruck "Hinweise
auf Verfolgung" nicht gebraucht. Das Nichteintreten ist vielmehr einmal dann aus-
geschlossen beziehungsweise das ordentliche Verfahren ist durchzuführen, wenn
"die Flüchtlingseigenschaft bereits auf Grund der Anhörung festgestellt wird". Die-
se Formulierung erinnert an Art. 38 AsylG, wonach Asylsuchenden, die auf Grund
der Anhörung ihre Flüchtlingseigenschaft nachweisen oder glaubhaft machen kön-
9nen, ohne weitere Abklärungen Asyl gewährt werden kann. Gleiches gilt auch für
den zweiten Ausschluss eines Nichteintretensentscheides, der auf den Bedarf wei-
terer Abklärungen abstellt, der mit Art. 40 AsylG in Zusammenhang gebracht wer-
den kann, wo ausgeführt wird, "wird auf Grund der Anhörung offenkundig, dass
Asylsuchende ihre Flüchtlingseigenschaft weder beweisen noch glaubhaft machen
können und ihrer Wegweisung keine Gründe entgegenstehen, so wird das Gesuch
ohne weitere Abklärungen abgelehnt". Dabei ist ein Summarentscheid innert 20
Tagen nach der Anhörung zu treffen. Auf Grund dieser Zusammenhänge be-
ziehungsweise auf Grund der sich wiederholenden Ausdrücke ist aus dem Wort-
laut abzuleiten, dass der Gesetzgeber - obwohl rechtssystematisch problematisch
- eine materielle Prüfung der Vorbringen über die offensichtliche Haltlosigkeit
hinaus zulassen wollte. Eine Abgrenzung zum ordentlichen Verfahren läge dort,
wo eben der Summarentscheid innert 20 Tagen ohne weitere Abklärungen möglich
wäre.
5.4
5.4.1 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn ab, den man einer Norm zur Zeit ih-
rer Entstehung gab. Die Norm soll somit gelten, wie sie vom Gesetzgeber vorgese-
hen war. Insbesondere bei neueren Erlassen - wie dies vorliegend der Fall ist -
darf der Wille des historischen Gesetzgebers nicht übergangen werden (BGE 128 I
288 E. 2.4).
5.4.2 Während der laufenden Teilrevision des Asylgesetzes (vgl. BBl 2002 6845) - der
diesbezügliche Entwurf wurde in der Maisession 2004 im Nationalrat beraten - lud
am 30. Juni 2004 das damalige Bundesamt für Flüchtlinge (BFF; heute: Bundes-
amt für Migration, BFM) die Kantone und ihre Konferenzen, den Städte- und Ge-
meindeverband, die Schweizerische Flüchtlingshilfe (SFH) und das UNHCR ein,
eine "informelle Stellungnahme" zu Vorschlägen für weitere Verschärfungen des
Asylgesetzes abzugeben, welche der Bundesrat im Rahmen der laufenden Ge-
setzesrevision dem Ständerat unterbreiten soll. Die Vorschläge betrafen insbeson-
dere den Nichteintretenstatbestand bei Nichtabgabe von Identitäts- und Reisepa-
pieren, eine Neuordnung der vorläufigen Aufnahme, die Einführung von rechtlichen
Bestimmungen zur Erhebung von Gebühren für Wiedererwägungsverfahren vor
dem BFF und den Datentransfer an Heimat- und Herkunftsstaaten.
Der Vorschlag des damaligen BFF zur Änderung von Art. 32 Abs. 2 Bst. a aAsylG
lautete folgendermassen:
2
Auf Asylgesuche wird nicht eingetreten, wenn Asylsuchende:
a. den Behörden nicht innerhalb von 48 Stunden nach Einreichung des Gesuchs
Reise- oder Identitätspapiere abgeben; diese Bestimmung findet keine Anwen-
dung, wenn:
1. Asylsuchende glaubhaft machen können, dass sie dazu aus entschuld-
baren Gründen nicht in der Lage sind,
2. auf Grund der Anhörung die Flüchtlingseigenschaft feststeht, oder
3. zusätzliche Abklärungen nötig sind.
5.4.3 Basierend auf dem Vorschlag des BFF zog Prof. Walter Kälin in seinem Gutach-
ten vom 26. Juli 2004 (WALTER KÄLIN, Rechtsfragen im Zusammenhang mit den Vor-
10
schlägen des BFF für zusätzliche Massnahmen im Rahmen der Teilrevision des
Asylgesetzes", ASYL 2004/4, S. 3 ff.) den Schluss, die neue Formulierung schaffe
die Vermutung, dass nicht Flüchtling sei, wer unentschuldigt keine Papiere besitze.
Zwar könne diese Vermutung widerlegt werden, dies müsse aber mit einem vollen
Nachweis der Flüchtlingseigenschaft während der Anhörung gemäss Art. 29 AsylG
erfolgen. Damit würden im Effekt Personen, die Flüchtlinge seien, dies aber nicht
schon bei der Anhörung nachweisen könnten, in Verletzung der völkerrechtlichen
Verpflichtungen der Schweiz vom Genuss der Garantien der Flüchtlingskonvention
inklusive Art. 33 des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der
Flüchtlinge (FK, SR 0.142.30) ausgeschlossen. Zudem komme in diesen Fällen ein
Verfahren zur Anwendung, welches nicht die Qualität aufweise, welche zur
Sicherstellung der Einhaltung der menschenrechtlichen Refoulement-Verbote nötig
wäre. Schliesslich wirke sich die 48-Stunden Frist zur Abgabe von Papieren im
Rahmen der Neuregelung in einer Weise aus, welche mit Art. 3 der Konvention
vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
(EMRK, SR 0.101) nicht zu vereinbaren sei.
5.4.4 Am 25. August 2004 liess der Bundesrat der Staatspolitischen Kommission des
Ständerates einen Antrag zur "Förderung der Papierabgabe - Änderung des Nicht-
eintretenstatbestandes bei Papierlosen" (Antrag Nr. 12) zukommen. Der Antrag
wurde ohne Ämterkonsultation und Vernehmlassung eingebracht. Der Wortlaut der
vorgeschlagenen Bestimmung entspricht der am 1. Januar 2007 in Kraft getrete-
nen Fassung.
Zur Begründung führte der Bundesrat an, die Praxis habe gezeigt, dass die gelten-
de Regelung nicht den gewünschten Erfolg, nämlich die Zunahme der im Asylver-
fahren abgegebenen (Identitäts-)Papiere, gebracht habe. Zudem sei die Anwen-
dung der Bestimmung durch eine restriktive Auslegung in der Rechtsprechung zu-
nehmend eingeschränkt worden. So sei gemäss Praxis der ARK "offensichtliche
Haltlosigkeit" im Sinne von Art. 32 Abs. 2 Bst. a aAsylG nur dann gegeben, wenn
sich die geltend gemachten Asylgründe als offensichtlich unglaubhaft erweisen
würden, was zur Folge habe, dass auf Asylgesuche bei unentschuldbarer Papier-
losigkeit auch dann einzutreten und materiell zu entscheiden sei, wenn die geltend
gemachte Verfolgung im Sinne von Art. 3 AsylG zwar glaubhaft, aber eindeutig
nicht asylrelevant sei. Die für das Eintreten auf ein Asylgesuch gestellten Anfor-
derungen an das Glaubhaftmachen einer Verfolgung seien tief angesetzt, was zur
Folge habe, dass auf Asylgesuche, die zwar unglaubhaft, aber im Sinne der Recht-
sprechung der ARK nicht qualifiziert unglaubhaft seien, trotz Papierlosigkeit einzu-
treten sei. Ausserdem müsse auf ein Asylgesuch eingetreten werden, sobald eine
Verfolgung geltend gemacht werde, auch wenn es sich nicht um eine Verfolgung
im Sinne von Art. 3 AsylG handle. Im weiteren gehe die ARK von einem "weiten
Verfolgungsbegriff" aus, der sich nicht nur auf Art. 3 AsylG und Art. 3 EMRK, son-
dern auch auf anderweitige Wegweisungshindernisse beziehen könne. Würden
Hinweise auf eine Verfolgung im weiten Sinne des Verfolgungsbegriffs vorliegen,
bedürften diese einer materiellen Beurteilung, welche indessen nur im Rahmen ei-
ner materiellen Prüfung im ordentlichen Verfahren erfolgen könne und gemäss
Rechtsprechung der ARK bei einem Nichteintretensentscheid unzulässig sei. Dem-
zufolge könne eine materielle Prüfung der Flüchtlingseigenschaft trotz des Wort-
lauts von Art. 29 der Asylverordnung 1 vom 11. August 1999 über Verfahrens-
11
fragen (AsylV 1, SR 142.311) nicht im Rahmen einer "vorfrageweisen Prüfung" er-
folgen.
Als Fazit gab der Bundesrat an: "Angesichts des tief angesetzten Beweismass-
stabs, der beschränkten Möglichkeiten der "vorfrageweisen Prüfung" und der Tat-
sache, dass der Verfolgungsbegriff über Artikel 3 AsylG hinausgeht, war bisher die
Zahl der Fälle, in denen trotz unentschuldigter Nichtabgabe von Papieren auf das
Asylgesuch nicht eingetreten wurde, gemessen an der Zahl der papierlosen Asyl
Suchenden, vergleichsweise bescheiden. Entsprechend wenig positive Auswirkung
hatte die Einführung der neuen "Papierlosenbestimmung" auf eine tatsächliche Zu-
nahme der im Asylverfahren abgegebenen Papiere."
Aus den vorgängig aufgeführten Gründen schlug der Bundesrat in seinem Antrag
die Umformulierung von Art. 32 Abs. 2 Bst. a aAsylG vor, um damit eine konse-
quentere Anwendung des Nichteintretenstatbestandes zu ermöglichen.
Die neue Formulierung sei völkerrechtskompatibel, da der Situation von echten
Flüchtlingen Rechnung getragen werde, indem auf deren Asylgesuche trotz fehlen-
der Papiere eingetreten werde, sei dies, weil ihre Flüchtlingseigenschaft bereits
auf Grund der Anhörung sowie gestützt auf die Art. 3 und 7 AsylG festgestellt wer-
de, oder weil das Gesuch nach der Anhörung noch nicht entschieden werden kön-
ne, da zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft noch zusätzliche Abklärungen
nötig seien. Auch das Non-Refoulement-Gebot werde respektiert, indem auf Ge-
suche eingetreten werde, die noch nicht entschieden werden könnten, weil zur
Feststellung allfälliger Wegweisungsvollzugshindernisse noch zusätzliche Ab-
klärungen nötig seien. Zusätzliche Abklärungsmassnahmen hingegen, welche nur
zur Erhellung der Identität der Asyl suchenden Person getätigt würden, würden
nicht in den Anwendungsbereich von Ziffer 3, sondern in denjenigen von Ziffer 2
gelangen.
Mit der Änderung der Terminologie bezüglich der Qualität der verlangten Papiere
(Neue Formulierung: "Reise- oder Identitätspapiere") solle eine zweifelsfreie Iden-
tifikation sichergestellt werden. Demzufolge würden Geburtsurkunden, Fahraus-
weise und ähnliche Dokumente zukünftig nicht mehr ausreichen, um einen Nicht-
eintretensentscheid zu verhindern.
Bezüglich des Beweismassstabs habe der neue Wortlaut ("Absatz 2 Buchstabe a
findet keine Anwendung, wenn: (...) b. auf Grund der Anhörung sowie gestützt auf
die Artikel 3 und 7 die Flüchtlingseigenschaft festgestellt wird") zum Ziel, die Be-
weisanforderung zu erhöhen, indem das ordentliche Beweismass für das Glaub-
haftmachen gelte. Der ausdrückliche Verweis auf Art. 3 AsylG führe zu einer
engen Auslegung des Verfolgungsbegriffs. Dies bedeute, dass bei
unentschuldbarer Papierlosigkeit - vorbehältlich des Ausnahmetatbestands in Zif-
fer 3 - auf ein Asylgesuch nicht eingetreten werde, wenn die Asyl suchende
Person nicht glaubhaft mache, dass sie Flüchtling im Sinne von Art. 3 AsylG sei.
Bezug nehmend auf den Ausnahmetatbestand der "zusätzlichen Abklärungen"
wird im Antrag ausgeführt, die Formulierung "auf Grund der Anhörung" impliziere,
dass im Rahmen einer vorfrageweisen Prüfung auf Grund der Aktenlage nach
Durchführung der formellen Anhörung gemäss Art. 29 AsylG über die Eintretens-
frage zu befinden sei. Zusätzliche Abklärungen zur Feststellung der Flüchtlingsei-
12
genschaft oder von allfälligen Wegweisungsvollzugshindernissen seien zu diesem
Zeitpunkt ausgeschlossen und würden - falls sie notwendig wären - das Eintreten
bewirken. Allerdings dürfe die Notwendigkeit von zusätzlichen Abklärungen nicht in
jedem Fall dazu führen, dass kein Nichteintretensentscheid gefällt werden könne.
Es dürfe beispielsweise nicht sein, dass Personen, die ihre Herkunft verschleier-
ten, trotz solch missbräuchlicher Verhaltensweise einen Anspruch auf ein ordent-
liches Asylverfahren erhalten würden. Gemäss dem vorgeschlagenen Wortlaut der
Ziffer 3 seien deshalb nur solche zusätzlich nötigen Abklärungsmassnahmen ge-
eignet, ein materielles Verfahren einzuleiten, welche zur Klärung offener Fragen
bezüglich Flüchtlingseigenschaft oder Wegweisungsvollzugshindernissen beitra-
gen würden. Zusätzliche Abklärungsmassnahmen, welche nur zur Erhellung der
Identität getätigt werden (z.B. LINGUA-Analysen, Länderwissenstest, Knochenal-
tersanalysen, Echtheitsprüfungen von Dokumenten, etc.), seien unter Ziffer 2 zu
subsumieren.
Abschliessend wird festgehalten, dass bei einem Nichteintreten in einem zweiten
Schritt immer zu prüfen sei, ob der Vollzug der Wegweisung zulässig, zumutbar
und möglich sei. Werde vom BFM die Unzulässigkeit, Unzumutbarkeit oder Un-
möglichkeit des Wegweisungsvollzugs festgestellt, so werde die vorläufige Aufnah-
me angeordnet, womit dieser Grundsatz durch die Teilrevision des Asylgesetzes
unverändert bleibe.
5.4.5
5.4.5.1 In den parlamentarischen Beratungen wurde der Antrag einer Minderheit, wel-
che an Art. 32 Abs. 2 Bst. a AsylG in der bisherigen Fassung vom 26. Juni 1998
festhalten wollte, abgelehnt. Ebenfalls abgelehnt wurde der Eventualantrag Ruey,
welcher darauf abzielte, in Art. 32 Abs. 3 Bst. b AsylG gesetzlich zu verankern,
dass Art. 32 Abs. 2 Bst. a AsylG nicht zur Anwendung gelange und somit auf das
Asylgesuch einzutreten sei, "wenn Hinweise auf eine Verfolgung vorliegen, die
sich nicht als offensichtlich haltlos erweisen" (vgl. AB 2005 N 1172).
5.4.5.2 Bezug nehmend auf die Einwände, die während der parlamentarischen Beratun-
gen gegen die vorgeschlagenen Änderungen erhoben wurden, erläuterte der Vor-
steher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD): "Im Zweifel -
wenn man nicht sofort merkt, dass klare Tatbestände vorliegen, dass er ohne
Verschulden keine Papiere hat - wird er ins Verfahren aufgenommen, und dann
braucht es eben Zeit, um abzuklären. [...] Das neue Gesetz ist so gemacht, dass
kein Flüchtling Angst haben muss, dass er nicht aufgenommen wird, weil er keine
Papiere hat, weil er sie nicht vorweisen kann. Das kann ich Ihnen garantieren."
(BR Blocher, AB 2005 S 351 f.).
5.4.5.3 Bezüglich des Beweismasses ergeben sich zum Teil widersprüchliche Äusse-
rungen des Vorstehers des EJPD: "Der Wortlaut des geltenden Gesetzes erlaubt
es aber, auf ein Gesuch nicht einzutreten, wenn die Asylvorbringen offensichtlich,
also auf den ersten Blick, unglaubhaft sind, und das auch in einem entsprechen-
den Gespräch. Herr Ruey will mit seinem Eventualantrag die heutige Praxis in die-
ser Beziehung beibehalten, und das ist gerade das Unbefriedigende. Da muss
nämlich derjenige, der mit dem Asylsuchenden verkehrt, quasi die Sache bewei-
sen und glaubhaft machen. Das kann er gar nicht. Aber der Antragsteller, der
kommt, kann sagen, woher er kommt, warum er ohne Papiere kommt, aus wel-
13
chem Land er ist, wann er ausgereist ist. Das kann nur dieser andere machen,
nicht die Asylbehörde. Darum ist auch der Antrag Ruey abzulehnen, weil er in Be-
zug auf diesen Punkt einfach das geltende Recht beibehalten will. Es ist vorgese-
hen, dass alle Fälle, in denen jemand keine Papiere hat, das Asylgesuch aber
glaubhaft machen - auch nach einer zweiten Befragung -, ins Verfahren kommen,
auch wenn noch Abklärungen gemacht werden müssen, weil eine Unklarheit be-
steht. Nur dort, wo sich die Vorbringen sofort offensichtlich als unglaubhaft heraus-
stellen und der Betreffende nicht glaubhaft machen kann, warum er keine Papiere
besitzt, wird nicht auf das Gesuch eingetreten." (BR Blocher, AB 2005 N 1169).
5.4.6 Die im Antrag Nr. 12 des Bundesrates vom 25. August 2004 vorgeschlagene neue
Version des Nichteintretenstatbestandes wegen Papierlosigkeit wurde im Wortlaut
unverändert übernommen, hingegen wurden die im Entwurf in Art. 32 Abs. 2 Bst. a
AsylG unter den Ziffern 1 bis 3 enthaltenen Ausnahmen in einem neuen Abs. 3
aufgeführt.
5.4.7 Prof. Dr. Kay Hailbronner hielt in seinem Gutachten vom 10. April 2006 fest, die
Genfer Flüchtlingskonvention enthalte keinerlei Bestimmungen über ein Verfahren
zur Prüfung der Flüchtlingseigenschaft oder zur Überprüfung des Refoulement-
Verbots nach Art. 33 FK. Aus der Verpflichtung, Flüchtlinge nicht in ein Verfolger-
land zurückzuweisen oder auszuweisen, ergebe sich jedoch ein Anspruch auf
Durchführung eines fairen Verfahrens, in dem der Flüchtling die Möglichkeit haben
müsse, seine ihm drohende Verfolgungsgefahr geltend zu machen. Das einzige,
durch die Genfer Konvention gewährte Individualrecht sei das Recht auf Schutz
vor Zurückweisung, Abschiebung oder Ausweisung in einen Verfolgerstaat. Die
Fairness des Verfahrens sei dann gewährleistet, wenn der Asylbewerber ausrei-
chende Möglichkeiten habe, seine Flüchtlingseigenschaft darzulegen und die Ver-
fahrensregeln mit hinreichender Wahrscheinlichkeit die Richtigkeit der Feststellung
über das Bestehen einer Flüchtlingseigenschaft ermöglichen würden. Die neue
Gesetzesbestimmung erfülle das Kriterium der Verhältnismässigkeit. Mit ihr könne
dem verbreiteten Problem, dass zahlreiche Asylsuchende trotz fehlender Asylgrün-
de keine Identitätspapiere einreichten, um ihre Rückführung unmöglich zu machen
oder erheblich zu erschweren, angemessen begegnet werden. Art. 32 AsylG sei
daher geeignet, notwendig und erforderlich (vgl. KAY HAILBRONNER, Stellungnahme
zu Art. 32 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 AsylG, in: Jusletter 15. Mai 2006).
5.4.8 In der Empfehlung an die Stimmberechtigten zur Volksabstimmung vom 24. Sep-
tember 2006 vertraten der Bundesrat und das Parlament den Standpunkt, die Re-
vision sei ein notwendiger Schritt, um die Probleme bei der Wegweisung zu lösen
und den Missbrauch im Asylwesen zu bekämpfen.
Bezüglich der Ausnahmeregelung zum Nichteintretenstatbestand wird festgehal-
ten:
"Reicht eine asylsuchende Person keinen Reise- oder Identitätsausweis ein, so
wird das Asylgesuch beschleunigt behandelt. Dies gilt aber nicht, wenn
• Asylsuchende aus entschuldbaren Gründen keinen Reise- oder Identitäts-
ausweis vorlegen können, z.B. weil ihr Heimatstaat sich weigert, ihnen
Papiere auszustellen;
• eine Person in ihrem Heimatstaat offensichtlich verfolgt ist und den
14
Schutz der Schweiz benötigt;
• Hinweise auf eine Verfolgung vorliegen, die noch überprüft werden müs-
sen, z.B. wenn Asylsuchende auf Grund ihrer Erlebnisse im Heimatstaat
nicht in der Lage sind, über eine erlittene Verfolgung zu berichten."
5.4.9 Ein "Bürgerliches Komitee gegen das Asylgesetz" rügte in einem an den Bundes-
rat gerichteten Brief vom 25. August 2006, die Erläuterungen zum Asylgesetz im
Abstimmungsbüchlein seien in zentralen Punkten irreführend. Unter anderem wur-
de ausgeführt, ein Nichteintretensentscheid sei ausgeschlossen, wenn "Hinweise
auf Verfolgung" vorlägen. Mit Schreiben vom 6. September 2006 nahmen Bundes-
präsident Leuenberger und Bundeskanzlerin Huber-Hotz Stellung zu dieser Kritik
(vgl. ASYL 2006/4, S. 26 f.). Mit der Änderung von Art. 32 AsylG werde der bereits
bestehende Nichteintretenstatbestand bei Asylgesuchen ohne Papierabgabe auf
Grund der bisherigen Erfahrungen angepasst und präzisiert. Die neue Regelung
sehe vor, dass auf ein Asylgesuch trotz der Nichtabgabe von Reise- und Identitäts-
papieren eingetreten werden müsse, wenn entschuldbare Gründe dafür bestehen
würden. Auf ein Asylgesuch werde zudem eingetreten, wenn bereits auf Grund der
zwingenden ersten Anhörung die Flüchtlingseigenschaft festgestellt werde. So-
dann sei auf ein Asylgesuch einzutreten, wenn sich auf Grund der Anhörung erwei-
se, dass weitere Abklärungen zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft oder ei-
nes Wegweisungsvollzugshindernisses notwendig seien. Diese Verpflichtung zur
Abklärung der Flüchtlingseigenschaft bei Hinweisen auf eine Verfolgung ergebe
sich aus der FK, die auch bei einer Nichtabgabe von Reise- oder Identitätspapie-
ren oder bei anderen Nichteintretenstatbeständen zu beachten sei. Bund und Kan-
tone seien bei der Ausarbeitung und Anwendung von Gesetzen verpflichtet, das
Völkerrecht zu beachten (Art. 5 Abs. 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]).
5.4.10 Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich auf Grund der Materialien kein
abschliessendes Bild erkennen lässt, wann das ordentliche Verfahren durch-
zuführen sei. Auf die einzelnen zu berücksichtigenden Aspekte wird nachfolgend
unter E. 5.6 zurückzukommen sein.
5.5 Rechtsnormen sind sodann auch im Lichte ihrer Verfassungs- und Völkerrechts-
konformität zu betrachten. In diesem Sinne sind vorliegend verschiedene
Prinzipien und Grundsätze relevant. So ist zum einen Voraussetzung eines
funktionierenden Rechtsstaates die Garantie eines fairen Verfahrens. Ausserdem
verpflichtet sich die Schweiz in ihrer Bundesverfassung (Art. 25 BV) und mit der
Eingehung völkerrechtlicher Verträge (FK, Übereinkommen vom 10. Dezember
1984 gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende
Behandlung oder Strafe [FoK, SR 0.105], EMRK) Flüchtlinge nicht in einen Staat
auszuschaffen oder auszuliefern, in dem sie verfolgt werden, und niemanden in
einen Staat auszuschaffen, in dem ihm Folter oder eine andere Art grausamer und
unmenschlicher Behandlung oder Strafe droht (vgl. Art. 25 Abs. 2 und 3 BV). Die
Anwendung der neuen Bestimmungen von Art. 32 Abs. 2 Bst. a und Abs. 3 AsylG
hat sich an diesen Verfassungsbestimmungen, mithin an der Garantie des fairen
Verfahrens und den völkerrechtlichen Prinzipien des Non-refoulement (vgl. Art. 33
FK) und des Folterverbotes (Art. 3 FoK und Art. 3 EMRK) zu orientieren.
Grundsätzlich muss im Asylverfahren garantiert werden, dass der Flüchtling seine
15
ihm drohende Verfolgungsgefahr ausreichend darlegen kann und eine hinreichen-
de Prüfung der Vorbringen gesichert bleibt (vgl. KÄLIN, a.a.O., S. 3 ff.; HAILBRONNER,
a.a.O.). In Bezug auf die Möglichkeit des Vorbringens von Verfolgungsgefahr ist
vorliegend festzustellen, dass die Asylsuchenden die gleichen Rechte zur
Anhörung haben, unabhängig davon, ob das Verfahren mit einem Nichteintretens-
entscheid gemäss der genannten Bestimmung oder im ordentlichen Verfahren
abgeschlossen wird. Aus dieser Sicht scheint ein materieller Entscheid über die
Flüchtlingseigenschaft oder Wegweisungsvollzugshindernisse im Rahmen des
Nichteintretens nicht ausgeschlossen. Hingegen ergeben sich im vorinstanzlichen
wie im Beschwerdeverfahren verkürzte Fristen im Falle des Nichteintretens, denen
gebührend Rechnung getragen werden muss. Der vorinstanzliche Entscheid ist
innert zehn Tagen zu treffen (Art. 37 AsylG), die Beschwerde ist innert fünf
Arbeitstagen einzureichen (Art. 108a AsylG) und die Beschwerdeinstanz hat innert
fünf Arbeitstagen beziehungsweise sechs Wochen (Art. 109 AsylG) zu ent-
scheiden. Im vorgegebenen Zeitrahmen scheint eine materielle Prüfung eines
Verfolgungsrisikos nur beschränkt möglich. Das heisst, ein Verfolgungsrisiko kann
im vorgegebenen beschleunigten Verfahren wohl nur dann mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden, wenn angesichts der Offenkundigkeit
der Unglaubhaftigkeit, der Asylrelevanz oder der fehlenden Vollzugshindernisse
eine summarische Prüfung genügt. Eine eingehende Auseinandersetzung mit
Fluchtgründen oder Wegweisungsvollzugshindernissen scheint hingegen ange-
sichts der verkürzten Verfahrensfristen verfassungs- und völkerrechtlich problema-
tisch.
5.6 Im Rahmen der teleologischen Auslegung ist nun unter Einbezug der bisherigen
Erwägungen der wahre Sinngehalt der zu beurteilenden Regelung zu ermitteln.
Dabei wird wie bereits ausgeführt auf die der Rechtsnorm zugrundeliegenden
Zweckvorstellungen nach den Vorgaben des Gesetzgebers und die von diesem
erkennbar getroffenen Wertentscheidungen abgestellt. Dem Willen des Gesetz-
gebers und dessen Wertentscheidungen kommt dabei grosse Bedeutung zu, da es
sich vorliegend um einen sehr jungen Erlass handelt.
5.6.1 Auf Grund der dargestellten Entstehungsgeschichte wird zunächst deutlich, dass
dem Aspekt der Rechtssystematik ein nur noch sehr kleiner Stellenwert beige-
messen wurde, zumal der Nichteintretensentscheid immer wieder mit dem
"beschleunigten Verfahren" gleichgesetzt wurde. Es entsteht der Eindruck, der
Gesetzgeber habe weniger das Konzept des "Nichtbehandelns eines Gesuchs, in-
dem gar nicht darauf eingetreten wird" im Auge gehabt, sondern vielmehr ein
"schnelles Verfahren" mit kürzeren Fristen - ein Summarverfahren - angestrebt
(vgl. Erläuterungen des Bundesrates zur Abstimmung vom 24. September 2006).
Es scheint demnach beabsichtigt gewesen zu sein, ein materielles Summarverfah-
ren mit kürzeren Verfahrensfristen unter dem Titel des Nichteintretens einzuführen.
Dem Gesetzgeber ist es grundsätzlich unbenommen, eine solche Regelung zu
treffen (vgl. E. 5.2). Voraussetzung ist allerdings, dass mit einem solchen Vorge-
hen die Garantie eines fairen Verfahrens nicht verletzt wird. Der Asylsuchende
muss einerseits die Möglichkeit haben, seine Verfolgungsgefahr darzulegen, und
diese Vorbringen müssen hinreichend geprüft werden können. Diese Bedingungen
sind vorliegend dann erfüllt, wenn sich die materielle Prüfung auf eine
summarische beschränkt (vgl. E. 5.5). Aus rechtssystematischer wie auch aus ver-
16
fassungs- und völkerrechtlicher Sicht ist es damit bei den vorgegebenen Ver-
fahrensabläufen nicht grundsätzlich ausgeschlossen, einen summarischen mate-
riellen Entscheid im Rahmen eines Nichteintretensentscheides vorzusehen. Dies
bedeutet zwar eine Abkehr von der nach bisheriger Praxis üblichen Betrachtungs-
weise, dass die Flüchtlingseigenschaft nicht Gegenstand eines Nichteintretens-
entscheides bildet, zumal aus gesetzgeberischer Sicht gegenüber der neu
getroffenen Regelung durchaus gewisse Vorbehalte angebracht werden können.
Aus vorstehenden Überlegungen ist es indessen durchaus zulässig, auf das
Asylgesuch nach Art. 32 Abs. 2 Bst. a AsylG nicht einzutreten und diesen
Entscheid mit der Feststellung zu verbinden, der Gesuchsteller erfülle die
Flüchtlingseigenschaft nicht.
5.6.2 Es wurde sodann im Entstehungsprozess der Bestimmung immer wieder darauf
hingewiesen, die Bestimmung diene der Missbrauchsbekämpfung. So gebe eine
Mehrheit der Asylsuchenden keine amtlichen Identitätspapiere ab oder mache fal-
sche Angaben zur Herkunft und Person, um die Wegweisung nach einem abge-
lehnten Asylentscheid hinauszuzögern. Bei negativem Entscheid könnten die Be-
hörden die Asylsuchenden deshalb nicht in den Heimatstaat zurückbringen. Die
Nichtabgabe von Identitätspapieren dürfe nicht belohnt werden. Zu beachten ist
dabei, dass das Nichteintreten keine direkte Wirkung auf die konkret zu vollziehen-
de Wegweisung hat. Vielmehr verursacht der Wegweisungsvollzug bei fehlenden
Identitätspapieren die gleichen Probleme, unabhängig davon, ob das Asylgesuch
im ordentlichen Verfahren abgelehnt oder ob auf das Gesuch nicht eingetreten
wurde. Hingegen wird das Verfahren insbesondere durch die kürzeren Beschwer-
de- und Verfahrensfristen im Vergleich zum ordentlichen Verfahren deutlich ver-
kürzt. Ausserdem haben Personen mit einem Nichteintretensentscheid zurzeit
noch anders als Personen, deren Asylgesuch im ordentlichen Verfahren abgewie-
sen wurde, keinen Anspruch auf Fürsorgeleistungen mehr - ein Unterschied, der
allerdings mit der Inkraftsetzung der neuen Bestimmungen ab Januar 2008 entfällt.
Langfristig bleibt damit nur der Unterschied der kürzeren Verfahrensfristen. Dieser
Nachteil sollte einen entscheidenden Anreiz schaffen, dass mehr Asylsuchende
Identitätsdokumente einreichen.
Es versteht sich dabei nach den Vorstellungen des Gesetzgebers von selber, dass
dem Zweck des Anreizes, Identitätspapiere einzureichen und damit den Wegwei-
sungsvollzug zu erleichtern, um so besser gedient ist, je grösser das Risiko für ei-
nen Asylsuchenden ist, dass auf sein Gesuch nicht eingetreten wird. Dies wäre
dann der Fall, wenn eine abschliessende materielle Prüfung in allen Fällen möglich
wäre und bei fehlender Flüchtlingseigenschaft ein Nichteintreten die Folge wäre
(vgl. Antrag Nr. 12 des Bundesrates, der dies vorsah). Auf der anderen Seite woll-
te man aber gemäss den diesem Antrag folgenden Diskussionen im Parlament
auch der Gefahr Rechnung tragen, dass gerade wegen der verkürzten Fristen eine
tatsächlich verfolgte Person nicht rechtzeitig als Flüchtling erkannt und auf deren
Gesuch nicht eingetreten würde. Dieser Gefahr wäre am sichersten begegnet,
wenn der Nichteintretensentscheid ausgeschlossen wäre, sobald Hinweise auf
Verfolgung vorlägen, die sich nicht von vornherein als offensichtlich haltlos erwie-
sen. Dies würde der bisherigen Praxis entsprechen.
5.6.3 Nun wird allerdings aus der Entstehungsgeschichte deutlich, dass der Gesetzge-
ber eine gewisse Verschärfung gegenüber der bisherigen Rechtsnorm beabsichtig-
17
te. Eine Verschärfung wurde in Bezug auf verschiedene Teilaspekte diskutiert: (a)
erhöhte Anforderungen an die einzureichenden Papiere und (b) erhöhte Anforde-
rungen an das Beweismass. Dass eine Verschärfung im Endeffekt nur in Bezug
auf die eingereichten Dokumente erreicht werden sollte, muss auf Grund der
ausführlichen Diskussionen in Bezug auf das Beweismass und die entsprechenden
Voten als unwahrscheinlich bezeichnet werden. Insbesondere aber auch aus der
Abweisung des Eventualantrages Ruey ist abzuleiten, dass von dem Grundsatz,
dass nur "offensichtlich haltlose Hinweise auf Verfolgung" das Nichteintreten
ermöglichen, abgewichen werden sollte. Dieser Antrag sah nämlich bei im Übrigen
gleichem Gesetzeswortlaut den Ausschluss des Nichteintretens vor, sobald sich
Hinweise auf Verfolgung ergeben, die sich nicht als offensichtlich haltlos erweisen.
Andererseits wird aus den Materialien deutlich, dass eben auch keine eingehende
materielle Prüfung der Vorbringen im Rahmen eines Nichteintretensentscheides
gewünscht war. Es wurde immer wieder auf das offenkundige Fehlen der
Flüchtlingseigenschaft hingewiesen und ausdrücklich mehrfach betont, bei
Zweifeln komme das ordentliche Verfahren zum Zuge (vgl. E. 5.4).
Dementsprechend ist in den Erläuterungen des Bundesrates zur Abstimmung -
wohlgemerkt aber nicht im Gesetzestext - erneut von "Hinweisen auf Verfolgung"
die Rede. Im Unterschied zu den bisher bestehenden Nichteintretenstatbeständen
wird jedoch nicht von "Hinweisen auf Verfolgung, die offensichtlich haltlos sind"
gesprochen, sondern von "Hinweisen auf Verfolgung, die noch überprüft werden
müssen". Dieser Teilaspekt erlangt zentrale Bedeutung, nicht zuletzt auch, weil
sich das Stimmvolk auf die Erläuterungen des Bundesrates verlassen durfte. Damit
ist zu ermitteln, was das Stimmvolk unter diesem Begriff "Hinweise auf Verfolgung,
die noch überprüft werden müssen", verstehen durfte.
5.6.4 Obwohl in den Erläuterungen des Bundesrates zur Abstimmung der Begriff "Hin-
weise auf Verfolgung" gebraucht wird, der im Zusammenhang mit den anderen
Nichteintretensbestimmungen immer als "Hinweise auf Verfolgung, die nicht offen-
sichtlich haltlos sind" ausgelegt wird, ist das Bundesverwaltungsgericht der An-
sicht, dass sich eine analoge Auslegung vorliegend nicht rechtfertigt. Dies insbe-
sondere deshalb nicht, weil der entsprechende Begriff nicht als Rechtsbegriff im
Gesetzesartikel selber gebraucht wurde, sondern nur in den Erläuterungen und
dort auch nicht mit dem Zusatz der offensichtlichen Haltlosigkeit, sondern mit dem
Zusatz des Bedarfs der Überprüfung. Im Gesetzestext wird das Nichteintreten
dann ausgeschlossen, wenn "zusätzliche Abklärungen zur Feststellung der Flücht-
lingseigenschaft oder eines Wegweisungsvollzugshindernisses nötig sind". Dass
sich das Stimmvolk in seinem Verständnis von "nötigen zusätzlichen Abklärungen"
auf die entsprechende publizierte Praxis der ARK zur Haltlosigkeit von Hinweisen
auf Verfolgung bezog, ist dabei nicht wahrscheinlich. Vielmehr wollte der Gesetz-
geber die entsprechende Bestimmung auch in Bezug auf das Beweismass ver-
schärfen, sonst hätte es genügt, dem Minderheitsantrag Ruey zuzustimmen. In der
bestehenden und vom Stimmvolk angenommenen Fassung ist vielmehr davon
auszugehen, dass der Gesetzgeber zunächst einmal die klaren Fälle im Auge hat-
te: Das ordentliche Verfahren ist jedenfalls dann vorgesehen, wenn die Flücht-
lingseigenschaft offensichtlich wurde - dies in Anlehnung an die entsprechenden
Formulierungen in Art. 38 AsylG (Bst. b). Im Umkehrschluss aus Bst. c von Art. 32
Abs. 3 AsylG geht sodann hervor, dass der Gesetzgeber das ordentliche Verfah-
18
ren jedoch dann ausschliessen wollte, wenn offenkundig kein Bedarf für weitere
Abklärungen besteht. Das heisst, wenn die Flüchtlingseigenschaft offenkundig
nicht besteht - dies wohl in Anlehnung an Art. 40 AsylG - und offenkundig keine
Wegweisungsvollzugshindernisse vorliegen. Dabei kann sich die Offensichtlichkeit
der fehlenden Flüchtlingseigenschaft parallel zu Art. 40 AsylG auf die
Unglaubhaftigkeit der Vorbringen oder aber auf die fehlende Asylrelevanz
(insbesondere Intensität, Gezieltheit oder Aktualität der Verfolgung; unter
Umständen auch Fluchtalternative oder Möglichkeit der Inanspruchnahme des
staatlichen Schutzes bei Verfolgung durch Dritte) beziehen. Der Gesetzgeber
wollte alle offensichtlichen Verfahren über den Nichteintretenstatbestand
abwickeln, um eben dem Anreiz, Identitätsdokumente einzureichen, möglichst
grosses Gewicht zu verschaffen. Demgegenüber war man sich der Gefahr der
Falschbeurteilung durch die verkürzten Verfahrensfristen und die dadurch bedingte
eingeschränkte Möglichkeit der eingehenden Auseinandersetzung mit dem
Vorgebrachten offenbar bewusst; jedenfalls sollte gemäss Bst. c im Zweifelsfall
das ordentliche Verfahren zur Anwendung gelangen (vgl. E. 5.4).
5.6.5 Aus dieser Konzeption ergibt sich, dass der Gesetzgeber mit Art. 32 Abs. 2 Bst. a
und Abs. 3 AsylG ein Summarverfahren geschaffen hat, in welchem über das Be-
stehen bzw. das Nichtbestehen der Flüchtlingseigenschaft abschliessend materiell
zu entscheiden ist, soweit dies im Rahmen einer summarischen Prüfung möglich
ist. Einzutreten ist auf das Asylgesuch gemäss Art. 32 Abs. 3 Bst. b AsylG dann,
wenn bereits auf Grund einer summarischen Prüfung festgestellt werden kann,
dass die asylsuchende Person offensichtlich Flüchtling ist. Alsdann bleibt im or-
dentlichen Verfahren lediglich darüber zu befinden, ob dem Flüchtling Asyl zu ge-
währen ist oder ob der Asylgewährung allenfalls Ausschlussgründe (vgl. Art. 49
i.V.m. Art. 52-55 AsylG) entgegenstehen. Nicht einzutreten ist auf das Asylgesuch
umgekehrt dann, wenn bereits auf Grund einer summarischen Prüfung festgestellt
werden kann, dass die asylsuchende Person offensichtlich nicht Flüchtling ist.
Ausgeschlossen vom Asylverfahren bleiben damit Personen, bei denen die Asyl-
gewährung infolge offensichtlich nicht bestehender Flüchtlingseigenschaft ohnehin
von vornherein nicht in Betracht fällt.
5.6.6 Kann auf Grund einer summarischen materiellen Prüfung nicht abschliessend
festgestellt werden, ob die asylsuchende Person offensichtlich Flüchtling ist oder
offensichtlich nicht Flüchtling ist, ist auf das Asylgesuch gestützt auf Art. 32 Abs. 3
Bst. c AsylG zwecks weiterer, im ordentlichen Verfahren vorzunehmender Ab-
klärungen zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft - oder von Wegweisungs-
vollzugshindernissen - einzutreten. Einzutreten ist auf das Asylgesuch somit auch
dann, wenn die Flüchtlingseigenschaft auf Grund der ersten Anhörung - d.h. ohne
weitere Abklärungen - jedenfalls nicht ausgeschlossen werden kann und somit die
Gewährung von Asyl in Betracht fallen könnte. Ob die Flüchtlingseigenschaft oder
die Wegweisungsvollzugshindernisse offenkundig fehlen, bemisst sich nicht zuletzt
daran, dass in solchen Fällen in der Regel eine 20-tägige Entscheidungsfrist und
die summarische Entscheidbegründung genügen müssen (analog zu Art. 40
AsylG). Hingegen ist es ausgeschlossen, einen Nichteintretensentscheid zu fällen,
wenn das Fehlen der Flüchtlingseigenschaft oder der Vollzugshindernisse eben
nicht offenkundig ist, beziehungsweise wenn zusätzliche Abklärungen jeglicher Art
nötig erscheinen oder der Entscheid einer einlässlichen Begründung bedarf. Dies
19
ergibt sich auch aus dem Umkehrschluss zu Art. 40 AsylG und in Anlehnung an
Art. 41 AsylG. Der Gesetzgeber wollte damit sicherstellen, dass insbesondere mit
Blick auf das verkürzte Verfahren die Gefahr einer vorschnellen falschen
Einschätzung einer Situation - in rechtlicher oder in sachlicher Hinsicht - ausge-
schlossen werden kann (vgl. dazu E. 5.4 und 5.5). Zusätzliche Abklärungen in die-
sem Sinne sind also so zu definieren, dass ein Nichteintretensentscheid bereits
dann ausgeschlossen ist, wenn weitere (auch interne) sachliche Abklärungen zum
Beispiel zur politischen Lage in einem bestimmten Land, zur Situation einer be-
stimmten Bevölkerungsgruppe oder zu einem bestimmten Ereignis nötig werden;
aber auch dann, wenn sich in rechtlicher Hinsicht Fragen stellen, die nicht ohne
weitere Prüfung beantwortet werden können. Solche Abklärungen müssen nicht
zwingend einen Niederschlag in den Akten finden, vielmehr ist im Rahmen einer
Gesamtbetrachtung zu prüfen, ob die Flüchtlingseigenschaft offenkundig und ohne
grossen Begründungsaufwand ausgeschlossen werden kann. Damit wird sich das
Beweismass in der Praxis nicht weit von der offensichtlichen Haltlosigkeit von Hin-
weisen auf Verfolgung der übrigen Nichteintretenstatbestände entfernen, durch die
Anlehnung an Art. 40 AsylG ist aber dennoch von einer gewissen Verschärfung
auszugehen, insbesondere auch insofern, als sich die Offensichtlichkeit auch auf
die Asylrelevanz beziehen kann. Allerdings ist in diesem Zusammenhang darauf
hinzuweisen, dass gemäss dieser Bestimmung auch der Bedarf weiterer Ab-
klärungen zu Wegweisungsvollzugshindernissen zu einem ordentlichen Verfahren
führt. Unter dem hier verwendeten Begriff der Wegweisungsvollzugshindernisse
sind auf jeden Fall Hindernisse zu verstehen, die die Zulässigkeit des Vollzugs be-
schlagen, sollte doch insbesondere dem Prinzip des Non-Refoulement Rechnung
getragen werden. Das Beweismass ist auch hier wiederum bei der Offenkundigkeit
festzumachen. Ob unter Wegweisungsvollzugshindernissen parallel zu den übri-
gen Nichteintretenstatbeständen auch von Menschenhand ausgehende Nachteile
oder gar sämtliche Vollzugshindernisse zu verstehen sind, bleibt zu klären. Diese
Frage kann vorliegend jedoch offen bleiben, da Hinweise auf eine mögliche Unzu-
lässigkeit, Unzumutbarkeit oder Unmöglichkeit weder geltend gemacht werden
noch sich aus den Akten ergeben.
5.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Gesetzgeber im Zusammenhang mit
dem Nichteinreichen von Identitätspapieren in Bezug auf den Prüfungsumfang ge-
genüber den übrigen Nichteintretenstatbeständen eine Verschärfung einführen
wollte, um eben dem Anreiz, Identitätspapiere einzureichen, möglichst grossen
Druck zu verschaffen. Führt eine summarische Prüfung zum Ergebnis, dass der
Asylgesuchsteller die Flüchtlingseigenschaft offensichtlich erfüllt, ist auf das Asyl-
gesuch einzutreten (Bst. b). Führt eine ebenso summarische Prüfung im Sinne von
Art. 40 AsylG zum Ergebnis, dass der Asylgesuchsteller die Flüchtlingseigenschaft
offenkundig nicht erfüllt und offenkundig keine Wegweisungsvollzugshindernisse
bestehen, wird auf sein Asylgesuch nicht eingetreten. Ein Nichteintretensentscheid
gestützt auf Art. 32 Abs. 2 Bst. a AsylG impliziert somit zwingend das
(offenkundige) Fehlen der Flüchtlingseigenschaft, was zumindest in der Begrün-
dung der Verfügung des BFM ausdrücklich festzuhalten ist. Ausgeschlossen ist
das Nichteintreten gemäss Bst. c jedoch in all jenen Fällen, die einer eingehenden
Prüfung bedürfen und die nicht summarisch begründet werden können. Weitere
Abklärungen in diesem Sinne beziehen sich demnach auf Sachverhaltsfragen wie
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auch auf Rechtsfragen.
6.
6.1 In der Beschwerde wird ausgeführt, die Bestimmung von Art. 32 Abs. 2 Bst. a und
Abs. 3 AsylG sei völkerrechtswidrig. Der sich aus der FK ergebende Begriff des
Flüchtlings dürfe nicht enger definiert werden. Eine Bestimmung, welche das Ein-
treten auf ein Asylgesuch von der Abgabe von Identitätsausweisen abhängig
mache, dürfe nicht dazu führen, dass Flüchtlinge im Sinne der FK oder Personen,
die im Sinne von Art. 3 EMRK und anderer relevanter Menschenrechtsgarantien
gefährdet seien, in Verletzung des Non-refoulement-Prinzips oder ohne Gewäh-
rung des von der FK vorgeschriebenen Schutzes in ihren Heimat- oder Herkunfts-
staat zurückgeschickt würden. Das Fehlen von Papieren spreche nicht gegen die
Flüchtlingseigenschaft. Um Art. 32 Abs. 2 Bst. a und Abs. 3 AsylG völkerrechts-
konform anwenden zu können, müsste die Vorinstanz das Vorliegen von Hinwei-
sen auf Verfolgung überprüfen.
6.2 Da für die Frage des Nichteintretens eine summarische Prüfung vorzunehmen ist,
ob ein Asylgesuchsteller offenkundig die Flüchtlingseigenschaft nicht erfüllt, und
dieser Entscheid in Anbetracht der formellen, durch das Asylgesetz aufgestellten
Bedingungen in einem fairen Verfahren getroffen wird, erweist sich ein solcher
Entscheid als völkerrechtskonform, weshalb sich weitere Ausführungen zu den
Einwänden des Beschwerdeführers erübrigen. Zu klären bleibt in diesem Zusam-
menhang, ob auf ein Asylgesuch einzutreten ist, wenn erst auf Beschwerdeebene
Hinweise auf Verfolgung eingebracht werden. Diese Frage kann vorliegend jedoch
offen gelassen werden, da in der Rechtsmitteleingabe diesbezüglich nichts vorge-
bracht wurde.
7.
7.1 Im vorliegenden Fall führte die Vorinstanz zur Begründung des Nichteintretensent-
scheides an, die Vorbringen des Beschwerdeführers seien realitätsfremd und nicht
nachvollziehbar. Obwohl er die Nachfolge seines Vaters nicht habe antreten
wollen und die Mitglieder des Schreins ihn seit etwa Juli/August 2006 mit ent-
sprechenden Drohungen dazu hätten verpflichten wollen, sei er bis Anfang
November 2006 an seinem angestammten Wohnsitz geblieben. Selbst nachdem er
den Schrein in Brand gesetzt haben wolle, habe er nichts zu seiner eigenen
Sicherheit getan und nach dem Besuch der Morgenmesse nach Hause zurückkeh-
ren wollen. Nicht einsehbar sei, weshalb die Mitglieder des Schreins die Mutter
des Beschwerdeführers hätten verschleppen sollen, zumal aus dessen Ausführun-
gen hervorgehe, dass er im Mittelpunkt des Geschehens gestanden haben solle
und es ein Leichtes gewesen wäre, ihn in dieser Sache zu belangen. Durch die an-
gebliche Brandstiftung am Schrein habe er sich einer noch grösseren Gefahr aus-
gesetzt.
7.2 Eine Prüfung der Akten ergibt, dass der Beschwerdeführer aus den von der Vor-
instanz zutreffend angegebenen Gründen die Flüchtlingseigenschaft offenkundig
nicht erfüllt. Er war beispielsweise nicht in der Lage, substanziierte Angaben zu
den verübten Voodoo-Ritualen zu machen, obschon sein Vater angeblich der
Chefpriester des Schreins gewesen sei und ihn jeweils dorthin mitgenommen
habe, um ihn in die Rituale einzuführen. Ebenfalls nicht nachvollziehbar sind seine
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Schilderungen, wonach er trotz angeblicher Todesdrohungen durch die Schrein-
anhänger sich nach der Inbrandsetzung des Schreins nicht unverzüglich, sondern
erst "eines morgens", nach dem Besuch der Morgenmesse, in Sicherheit brachte.
Auf dem Rückweg von der Morgenmesse habe ihm eine Frau erzählt, die Schrein-
anhänger hätten seine Mutter verschleppt und das Haus angezündet, worauf er
zur Kirche zurückgekehrt sei, dem Pfarrer von dem Vorfall berichtet habe und ihm
dieser zur Flucht verholfen habe. Ergänzend zu den festgestellten Ungereimthei-
ten in den äusserst unsubstanziierten und realitätsfremden Vorbringen des Be-
schwerdeführers ist festzuhalten, dass es sich bei den geschilderten Ereignissen -
unabhängig von deren Glaubhaftigkeit - um Übergriffe privater Dritter handelt. Bei
derartigen Übergriffen liegt eine asylrechtlich relevante Verfolgung nur dann vor,
wenn der Staat trotz bestehender Schutzpflicht und -fähigkeit den erforderlichen
Schutz nicht gewährt. Den Akten ist nicht zu entnehmen, dass der Beschwerdefüh-
rer die Behörden um Schutz ersuchte, weshalb den Sicherheitsbehörden kein
mangelnder Schutzwille vorgeworfen werden kann. Zudem liegen keine Anhalts-
punkte vor, wonach nicht auch von der grundsätzlichen Schutzfähigkeit des Hei-
matstaates des Beschwerdeführers ausgegangen werden kann. Damit sind die
geltend gemachten Übergriffe - auch unter diesem Aspekt betrachtet - offensicht-
lich nicht geeignet, die Flüchtlingseigenschaft zu begründen. In der Beschwerde
wird überdies nichts vorgebracht, was zur Begründung der Flüchtlingseigenschaft
geeignet wäre. Bei dieser Sachlage erübrigen sich zusätzliche Abklärungen zur
Feststellung der Flüchtlingseigenschaft oder eines Wegweisungsvollzugshindernis-
ses im Sinne von Art. 32 Abs. 3 Bst. c AsylG. Das BFM ist somit zu Recht auf das
Asylgesuch nicht eingetreten.
8.
8.1 Tritt das BFM auf das Asylgesuch nicht ein, so verfügt es in der Regel die Weg-
weisung aus der Schweiz und ordnet den Vollzug an (Art. 44 Abs. 1 AsylG).
8.2 Der Beschwerdeführer besitzt weder eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbe-
willigung, noch hat er Anspruch auf die Erteilung einer solchen, weshalb die
verfügte Wegweisung im Einklang mit den gesetzlichen Bestimmungen steht und
zu bestätigen ist (Art. 44 Abs. 1 AsylG, Art. 32 Bst. a AsylV 1; vgl. EMARK 2001
Nr. 21 E. 9a S. 176).
9.
9.1 Es bleibt zu prüfen, ob es Gründe gibt, die dem Vollzug der Wegweisung entge-
genstehen, da im Fall eines unzulässigen, unzumutbaren oder unmöglichen Voll-
zugs das Anwesenheitsverhältnis nach den Bestimmungen des ANAG über die
vorläufige Aufnahme zu regeln ist (Art. 44 Abs. 2 AsylG).
9.2 In Beachtung der massgeblichen völker- und landesrechtlichen Bestimmungen er-
weist sich der Vollzug der Wegweisung als zulässig. Es wurde das offenkundige
Fehlen der Flüchtlingseigenschaft festgestellt und es sind keine Anhaltspunkte für
eine menschrechtswidrige Behandlung ersichtlich, welche dem Beschwerdeführer
in seinem Heimat- oder Herkunftsstaat droht (Art. 14a Abs. 3 ANAG).
9.3 Weder die in Nigeria herrschende politische Situation noch andere Gründe
sprechen gegen die Zumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs dorthin. Auch den
Akten sind keine Anhaltspunkte zu entnehmen, wonach der Vollzug der Wegwei-
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sung für den Beschwerdeführer in den Heimatstaat unzumutbar wäre. Der junge
und gemäss Aktenlage gesunde Beschwerdeführer verfügt über eine Schulbildung
und berufliche Erfahrung in der Landwirtschaft, weshalb nicht davon auszugehen
ist, er gerate nach seiner Rückkehr nach Nigeria in eine Existenz vernichtende
Situation, die als konkrete Gefährdung im Sinne der zu beachtenden
Bestimmungen zu werten wäre (Art. 14a Abs. 4 ANAG).
9.4 Der Vollzug der Wegweisung ist grundsätzlich als möglich zu erachten (Art. 14a
Abs. 2 ANAG), da es Pflicht des Beschwerdeführers ist, sich um die Beschaffung
der für die Rückkehr notwendigen Reisepapiere zu bemühen (Art. 8 Abs. 4 AsylG).
10.
10.1 Der Beschwerdeführer beantragt in seiner Rechtsmitteleingabe, die Vollzugsbe-
hörde sei vorsorglich anzuweisen, die Kontaktaufnahme mit dem Heimat- oder
Herkunftsstaat sowie jegliche Datenweitergabe zu unterlassen. Er begründet dies
damit, dass gemäss Art. 97 Abs. 2 AsylG die Vollzugsbehörden für den Weg-
weisungsvollzug mit dem Heimat- oder Herkunftsstaat zwecks Papierbeschaffung
Kontakt aufnehmen können, wenn in erster Instanz die Flüchtlingseigenschaft ver-
neint wurde. In Art. 97 Abs. 1 AsylG, wonach Personendaten nicht bekannt gege-
ben werden dürfen, wenn dadurch eine Person oder ihre Angehörigen gefährdet
würden, werde indessen nicht konkretisiert, wann genau die Datenweitergabe un-
zulässig sei. Stattdessen halte Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 11. August 1999
über den Vollzug der Weg- und Ausweisung von ausländischen Personen (VVWA,
SR 142.281) fest, dass das Vorliegen der Flüchtlingseigenschaft als verneint gelte,
wenn das Asylgesuch abgelehnt oder ein Nichteintretensentscheid verfügt wurde.
Bei Nichteintretensverfahren finde aber keine materielle Prüfung der Flüchtlingsei-
genschaft statt, weshalb diese nicht als "verneint" gelten könne. Zudem würden
weder Gesetz noch Verordnung Bestimmungen zum Rechtsmittelweg vorsehen.
Art. 97 Abs. 2 AsylG und Art. 4 VVWA seien sowohl gesetzes- als auch ver-
fassungswidrig.
10.2 Mit vorliegendem Urteil wird die Beschwerde in Bezug auf die Frage des Nichtein-
tretens, der Wegweisung und deren Vollzugs abgewiesen. Damit ist das Be-
schwerdeverfahren abgeschlossen, weshalb sich der Antrag auf Anordnung vor-
sorglicher Massnahmen - solche sind ohnehin nur für die Dauer des Beschwerde-
verfahrens wirksam - als gegenstandslos erweist. Im vorliegenden Verfahren
konnte ohnehin auf die Anordnung vorsorglicher Massnahmen verzichtet werden,
da der Beschwerdeführer in seinen Vorbringen eine Gefahr durch Dritte und nicht
Schwierigkeiten mit den heimatlichen Behörden geltend machte und in Bezug auf
eine Kontaktaufnahme mit den nigerianischen Behörden weder anlässlich der Be-
fragungen noch in der Beschwerde eine Gefährdung des Beschwerdeführers oder
seiner Angehörigen substanziiert wurde.
11. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung Bundes-
recht nicht verletzt, den rechtserheblichen Sachverhalt richtig und vollständig fest-
stellt und angemessen ist (Art. 106 AsylG). Die Beschwerde ist nach dem Gesag-
ten abzuweisen.
12. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären die Kosten dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG) und auf insgesamt Fr. 600.-- festzusetzen
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(Art. 16 Abs. 1 Bst. a VGG i.V.m. Art. 2 und 3 des Reglements vom 11. Dezember
2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]). Da die Beschwerde nicht als aussichtslos bezeichnet wer-
den kann und auf Grund der Akten von der Bedürftigkeit des Beschwerdeführers
auszugehen ist, ist in Gutheissung des Gesuchs um Gewährung der unentgelt-
lichen Rechtspflege im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG auf die Auferlegung von
Verfahrenskosten zu verzichten. Auf Grund der Abweisung der Beschwerde sind
die Voraussetzungen für eine Parteientschädigung nicht erfüllt (vgl. Art. 64 Abs. 1
VwVG).
(Dispositiv nächste Seite)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege im Sinne von Art. 65
Abs. 1 VwVG wird gutgeheissen.
3. Dieses Urteil geht an:
- die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers, 2 Expl. (eingeschrieben)
- die Vorinstanz, Abteilung Aufenthalt und Rückkehrförderung, mit den Akten
(Ref.-Nr. C._______)
- das H._______ ad I._______
Die Abteilungspräsidentin: Die Gerichtsschreiberin:
Claudia Cotting-Schalch Regula Frey
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