D-7463/2009 - Abteilung IV - Asile (non-entrée en matière) et renvoi - Asile (non-entrée en matière) et renvoi ; décision...

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour IV
D-7463/2009
Arrêt du 14 décembre 2010
Composition Blaise Pagan (président du collège),
Emilia Antonioni, Nina Spälti Giannakitsas,
Claudia Cotting-Schalch, Gérard Scherrer, juges,
Sonia Dettori, greffière.
Parties A._______, né le (…),
Erythrée,
(…),
recourant,
contre
Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6,
3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet Asile (non-entrée en matière) et renvoi ; décision de l'ODM
du 19 novembre 2009 / N _______.
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Faits :
A.
A._______, originaire d'Erythrée, a déposé une demande d'asile en
Suisse le 25 janvier 2009.
B.
Entendu dans le cadre d'une audition sommaire le 28 janvier 2009,
l'intéressé a déclaré être (…) [confession religieuse], ainsi que toute sa
famille. Alors qu'il était en âge de servir à l'armée, son nom aurait figuré
sur une liste d'étudiants devant se présenter une semaine plus tard au
camp militaire de (…). Craignant qu'on l'emmène de force et qu'il soit
contraint de tuer, ce qui aurait heurté sa conviction religieuse, il aurait, à
fin (…) 2005, quitté son pays d'origine pour le Soudan, puis l'Europe. En
raison de son appartenance religieuse, son père serait emprisonné
depuis (…) 2005 et ses biens (des terres et un magasin) auraient été
confisqués par les autorités. Son grand-père maternel et son frère
seraient eux aussi emprisonnés pour le même motif.
Le requérant a également été entendu sur le fait qu'il avait été
dactyloscopié à B._______ pour entrée illégale en Italie en date du (…)
2008, ainsi que sur l'intention de l'ODM de demander sa réadmission par
l'Italie et de prononcer une non-entrée en matière sur sa demande d'asile.
C.
Les autorités suisses ont déposé une demande de réadmission le
concernant auprès des autorités italiennes compétentes le 24 avril 2009,
en application du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février
2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat
membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans
l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers (règlement
Dublin ; JO L 50 du 25 février 2003 p. 1 ss).
Dite demande a été refusée le 2 juillet 2009. Les autorités italiennes se
sont toutefois déclarées prêtes à réadmettre le requérant sur la base non
du règlement Dublin, mais d'accords de police, si une demande était faite
dans ce sens, dès lors que l'intéressé bénéficiait sur leur sol du statut de
réfugié reconnu sous l'identité de C._______, né le (…).
Le 11 septembre 2009, elles ont accepté la demande des autorités
suisses faite sur cette base le 25 août 2009, précisant que l'intéressé était
titulaire d'un permis de séjour pour asile sur leur territoire.
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D.
Entendu sur ses motifs d'asile le 28 octobre 2009, le requérant a confirmé
son récit. S'agissant de ses craintes en cas de renvoi en Italie, il a déclaré
qu'il avait été contraint de déposer une demande d'asile dans ce pays,
mais que personne ne s'était occupé de lui durant les quelques jours
pendant lesquels il y était resté (avant de séjourner pendant quatre mois
en France), que la vie y était très difficile et qu'il avait dû être logé dans
un hôtel à l'intérieur de l'Italie, dès lors que les camps de B._______
étaient remplis. Il a indiqué craindre de se retrouver sans logement dans
un pays où ne vivrait aucun membre de sa famille (cf. en particulier pv.
aud. du 28 octobre 2009 p. 12 Q. 110 et 111).
E.
Par décision du 19 novembre 2009, notifiée le 25 novembre 2009, l'ODM
n'est pas entré en matière sur la demande d'asile de l'intéressé en
application de l'art. 34 al. 2 let. a de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi,
RS 142.31), a prononcé son renvoi de Suisse en Italie et a ordonné
l'exécution de cette mesure, considérant que les exceptions prévues au
troisième alinéa de l'article précité, let. a et c, n'étaient pas réalisées dans
le cas d'espèce et que celle de la let. b n'était pas applicable du fait de
son statut de réfugié reconnu en Italie.
F.
Par acte du 1er décembre 2009, l'intéressé a interjeté recours contre
cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral (le Tribunal),
concluant principalement à l'annulation de la décision querellée et au
renvoi de la cause pour nouvelle décision, ainsi qu'à l'assistance
judiciaire partielle.
G.
Par décision incidente du 16 décembre 2009, le juge instructeur du
Tribunal a admis la demande d'assistance judiciaire partielle du
recourant.
H.
Invité à se déterminer, l'ODM a, par réponse du 7 janvier 2010, conclu au
rejet du recours.
S'agissant notamment de l'application de l'art. 34 al. 3 let. b LAsi au cas
d'espèce, l'office a retenu, citant l'arrêt du Tribunal E-5151/2008 du
15 août 2008, qu'à supposer que le recourant ait manifestement la qualité
de réfugié, le principe de subsidiarité entre Etats prévalait. Il a considéré
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par ailleurs que les conditions de vie en Italie, telles que décrites par le
recourant, ne constituaient pas une violation de l'art. 3 de la Convention
du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales (CEDH, RS 0.101).
I.
Invité à se déterminer sur ce qui précède, le requérant a, dans sa
réplique du 26 janvier 2010, souligné les conditions de vie en dessous du
strict minimum vital pour les réfugiés en Italie, vu l'extrême difficulté pour
des migrants de trouver un emploi et l'absence de mesure d'intégration,
et a insisté sur la légitimité de son départ de ce pays, en l'absence de
moyens pour subvenir à ses besoins.
Il a produit un courrier du Haut Commissariat des Nations Unies pour les
réfugiés (HCR) du 13 février 2008. Celui-ci se réfère aux dispositions de
la Convention relative au statut des réfugiés conclue le 28 juillet 1951 à
Genève (Conv., RS 0.142.30) et notamment à la let. g des Conclusions
du HCR du 13 octobre 1989, n° 58 (XL) – 1989, intitulées "Problèmes des
réfugiés et des demandeurs d'asile quittant de façon irrégulière un pays
où la protection leur a déjà été accordée", qui contient ce qui suit : "Il a
été reconnu qu'il pouvait y avoir des cas exceptionnels où un réfugié ou
un demandeur d'asile puisse légitimement avancer qu'il a des raisons de
craindre la persécution ou que sa sécurité physique ou sa liberté soient
menacées dans un pays où il avait tout d'abord trouvé protection. Les
autorités de l'Etat auprès duquel il demande asile devraient réserver un
accueil favorable à sa requête." Le HCR conclut que les personnes ayant
été reconnues comme réfugiés par un Etat devraient en principe pouvoir
bénéficier de la protection internationale dans un second Etat si des
craintes et des menaces alléguées sont avérées dans le premier Etat.
J.
Le 11 mai 2010, le recourant a déposé deux documents établis en
Erythrée – dont l'un concerne sa formation – auprès de l'ODM, qui les a
fait suivre au Tribunal.
K.
Les autres faits et arguments de la cause seront évoqués, si nécessaire,
dans les considérants en droit qui suivent.
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Droit :
1.
1.1. Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal,
en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au
sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à
l'art. 33 LTAF.
Le Tribunal est donc compétent pour connaître du présent litige.
1.2. Il statue de manière définitive sur les recours formés contre les
décisions rendues par l'ODM en matière d'asile et de renvoi de Suisse
(art. 105 en relation avec l'art. 6a al. 1 LAsi, art. 33 let. d LTAF et art. 83
let. d ch. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF,
RS 173.110] ; Arrêts du Tribunal administratif fédéral suisse [ATAF]
2007/7 consid. 1.1 p. 57).
Il examine librement en la matière l'application du droit fédéral, la
constatation des faits et l'opportunité, sans être lié par les arguments
invoqués à l'appui du recours (art. 106 al. 1 LAsi et art. 62 al. 4 PA par
renvoi de l'art. 6 LAsi et de l'art. 37 LTAF) ni par la motivation retenue par
l'autorité de première instance (cf. dans ce sens Jurisprudence et
informations de la Commission suisse de recours en matière d'asile
[JICRA] 2002 n° 1 consid. 1a p. 5, JICRA 1994 n° 29 consid. 3 p. 206 s.).
Il peut ainsi admettre un recours pour d'autres motifs que ceux invoqués
devant lui ou rejeter un recours en adoptant une argumentation différente
de celle de l'autorité intimée (cf. ATAF 2007/41 consid. 2 p. 529 s.).
1.3. L'intéressé a qualité pour recourir (art. 48 al. 1 PA, applicable par
renvoi de l'art. 37 LTAF). Interjeté dans la forme et le délai prescrits par la
loi (art. 52 PA, par renvoi de l'art. 6 LAsi, et art. 108 al. 2 LAsi), le recours
est recevable.
2.
2.1. Le recourant conclut à l'annulation de la décision querellée et au
renvoi de la cause à l'ODM pour qu'il rende une nouvelle décision, plus
précisément pour qu'il entre en matière sur sa demande d'asile au motif
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que les "accords de Dublin" s'appliqueraient et que, l'Italie ayant refusé
de le réadmettre sur cette base, la Suisse serait compétente pour traiter
sa demande d'asile. Il soutient également que l'ODM doit rendre une
décision matérielle sur la qualité de réfugié, dès lors qu'il a procédé à une
audition selon les art. 29 al. 1 et 41 al. 1 LAsi et que le principe de la
bonne foi requerrait une décision en cohérence avec cette mesure
d'instruction.
Dans sa réponse du 7 janvier 2010, l'ODM relève que si l'Italie a refusé
de le réadmettre sur son territoire sous l'angle des "accords de Dublin",
elle accepte de le faire sous l'angle d'accords de police. Il nie l'existence
d'une violation du principe de la bonne foi liée à la tenue d'une audition
selon l'art. 29 al. 1 LAsi précédant une décision de non-entrée en matière,
précisant que cette mesure d'instruction ne présageait nullement de la
suite de la procédure et n'excluait pas une décision de non-entrée en
matière. La teneur de l'art. 34 al. 2 let. a LAsi prévoirait au contraire la
tenue d'une audition sur les motifs.
2.2. En l'espèce, la requête de reprise en charge de l’intéressé, faite par
l’ODM aux autorité compétentes italiennes, est intervenue sur la base de
l'Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse et la
Communauté européenne relatif aux critères et aux mécanismes
permettant de déterminer l'Etat responsable de l'examen d'une demande
d'asile introduite dans un Etat membre ou en Suisse (AAD, RS
0.142.392.68), ainsi que du règlement Dublin, applicable en Suisse,
lequel prévoit explicitement cette démarche dans le cas où la preuve d’un
séjour antérieur du requérant dans un Etat membre de l'Union
Européenne est établie.
Dans la mesure où le recourant s’était déjà vu reconnaître la qualité de
réfugié en Italie, c’est à juste titre que les autorités italiennes ont exclu
l’application de la réglementation Dublin, laquelle vise la détermination du
pays responsable pour l’examen de la demande d’asile et non le transfert
de réfugiés reconnus – situation qui n'est pas prévue par l'art. 16 par. 1,
notamment let. e, du règlement Dublin –, comme c’est le cas dans la
présente cause (cf. CHRISTIAN FILZWIESER / ANDREA SPRUNG, Dublin II-
Verordnung, Das Europäische Asylzuständigkeitssystem, 3ème éd.,
Vienne et Graz 2010, K19 p. 67). L’ODM était dès lors fondé à demander
aux autorités italiennes la réadmission de l’intéressé sur la base des
accords de police conclus entre leur deux pays, laquelle demande a
d’ailleurs été admise.
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2.3. C'est également à tort que le recourant soutient que l'ODM, ayant
procédé à une audition sur les motifs au sens de l'art. 29 LAsi, serait lié
par la procédure engagée, selon le principe de la bonne foi, et devrait
prononcer une décision matérielle dans le cas d'espèce.
En effet, si la procédure au centre d'enregistrement prévoit que l'audition
sommaire constitue la base de la décision relative à la direction que
prendra la suite de la procédure, à savoir s'il faut envisager une
procédure de réadmission dans un pays tiers, une procédure de Dublin
ou une procédure en Suisse (cf. ORGANISATION SUISSE D'AIDE AUX
RÉFUGIÉS [OSAR], Manuel de la procédure d'asile et de renvoi, Berne
2009, p. 74), toutes les décisions de non-entrée en matière doivent
respecter la garantie préalable du droit d'être entendu, laquelle peut être
offerte lors de la tenue d'une audition sur les motifs au sens de l'art. 29
LAsi (cf. OSAR, op. cit., p. 75, 81 et 137). Inversément, la tenue d'une
telle audition n'exclut nullement le prononcé d'une décision de non-entrée
en matière sur la demande d'asile. Enfin, si certaines décisions de non-
entrée en matière sont rendues sans procéder à une audition au sens de
l'art. 29 LAsi, l'art. 36 al. 1 let. a LAsi prévoit expressément la tenue de
celle-ci dans les cas d'application de l'art. 34 al. 2 let. a, b, c et e LAsi.
3.
3.1. Selon l'art. 34 al. 2 let. a LAsi (disposition révisée entrée en vigueur
le 1er janvier 2008), l'office n'entre, en règle générale, pas en matière sur
une demande d'asile lorsque le requérant peut retourner dans un Etat
tiers sûr au sens de l'art. 6a al. 2 let. b LAsi, dans lequel il a séjourné
auparavant.
3.2. En vertu de l'art. 6a al. 2 let. b LAsi (entré en vigueur à la même
date), le Conseil fédéral désigne les Etats tiers sûrs, à savoir ceux dans
lesquels il estime qu'il y a effectivement respect du principe de non-
refoulement au sens de l'art. 5 al. 1 LAsi (qui reprend en droit interne le
principe de non-refoulement de l'art. 33 par. 1 Conv.).
Il est précisé qu'avant d'être désigné comme sûr par le Conseil fédéral,
un Etat tiers doit répondre aux exigences de ratification et de respect de
la CEDH, de la Conv. ou de toutes normes juridiques équivalentes, en
particulier sous l'angle des principes du non-refoulement et de l'Etat de
droit (cf. Message du Conseil fédéral du 4 septembre 2002 concernant la
modification de la loi sur l'asile, de la loi fédérale sur l’assurance-maladie
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et de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants, FF 2002
6359 ss [Message 2002], FF 2002 6392, 6399).
3.3. D'après l'art. 34 al. 3 LAsi, la règle prévue à l'al. 2 let. a, b, c et e
n'est pas applicable lorsque des proches parents du requérant ou des
personnes avec lesquelles il entretient des liens étroits vivent en Suisse
(let. a), lorsque le requérant a manifestement la qualité de réfugié au
sens de l'art. 3 LAsi (let. b) ou lorsque l'office est en présence d'indices
d'après lesquels l'Etat tiers n'offre pas une protection efficace au regard
du principe du non-refoulement visé à l'art. 5 al. 1 LAsi (let. c).
4.
4.1. Cela étant, il convient de déterminer si, dans la présente affaire,
l’ODM était fondé ou non à rendre une décision de non-entrée en matière
selon l’art. 34 al. 2 let. a LAsi, comme il l’a fait, eu égard à l'exception
prévue à l'al. 3 let. b de la même disposition. En d'autres termes, la
question se pose de savoir si le recourant, dont la qualité de réfugié a été
reconnue en Italie et qui a reçu une protection dans ce pays, pourrait ou
non se prévaloir de l'exception de l'art. 34 al. 3 let. b LAsi.
4.2. Dans son recours, le recourant a contesté l'application au cas
d'espèce de l'art. 34 al. 2 let. a LAsi en raison du caractère illicite et
inexigible de l'exécution du renvoi vers l'Italie, sans invoquer l'exception
prévue à l'al. 3 let. b. Il se justifie toutefois d'examiner cette question, le
juge devant appliquer le droit d'office ("iura novit curia"). En outre, il s'agit
d'une question de portée générale qui pourrait se poser dans plusieurs
autres cas.
4.3. Dans sa décision querellée, puis dans sa réponse du 7 janvier 2010,
l'ODM a pour sa part considéré, en se référant à l'arrêt du Tribunal E-
5151/2008 du 15 août 2008, qu'à supposer que le recourant ait
manifestement la qualité de réfugié, le principe de subsidiarité entre Etats
prévalait sur ladite exception et qu'il n'était certainement pas dans
l'intention du législateur de faire profiter de cette clause les requérants qui
étaient déjà au bénéfice d'une protection dans un pays tiers et qui
n'avaient donc pas besoin de la protection de la Suisse.
4.4. Selon une interprétation strictement littérale de l'art. 34 al. 3 let. b
LAsi, dont les textes français, italien et allemand sont uniformes, lorsque
le requérant a manifestement la qualité de réfugié au sens de l'art. 3
LAsi – et en l'absence de restrictions explicites posées par la loi à cette
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condition –, l'office ne pourrait en règle générale pas rendre une décision
de non-entrée en matière sur sa demande d'asile, mais devrait examiner
ladite demande au fond.
Pour déterminer quelles sont les hypothèses qui entrent dans la règle
générale de l’art. 34 al. 2 let. a LAsi et donc quelle est la portée de
l’exception tirée de l’art. 34 al. 3 let. b LAsi, il conviendra d'établir ci-
après, par les règles de l’interprétation, ce qu’englobent la règle générale,
puis l'exception, et quel est leur sens véritable.
5.
5.1. Conformément à la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu
selon sa lettre (interprétation littérale). Il n'y a lieu de déroger au sens
littéral d'un texte clair, par voie d'interprétation, que lorsque des raisons
objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens
véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des
travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la
systématique de la loi. Il convient de rechercher quelle est la véritable
portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer,
soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du
but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle
repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique),
ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation
systématique ; cf. Arrêts du Tribunal fédéral suisse [ATF] 132 V 159
consid. 4.4.1 p. 163 s., ATF 131 II 361 consid. 4.2 p. 368, ATF 131 II 562
consid. 3.5 p. 567 et réf. cit., ATF 127 V 484 consid. 3b/bb p. 488 ; ATAF
2009/8 consid. 7 p. 107 ss, ATAF 2007/48 consid. 6.1 p. 637). En
particulier, s'il s'agit d'interpréter des textes légaux récents, les travaux
préparatoires revêtent une importance toute particulière, dans la mesure
où, dans ce cas, on ne peut retenir que restrictivement un changement de
circonstances ou une évolution dans la conception juridique (cf. ATF 131
V 286 consid. 5.2 p. 292 s., ATF 131 II 697 consid. 4.1 p. 703, ATF 128
I 288 consid. 2.4 p. 292). Pour rendre une décision répondant de manière
optimale au système et au but de la loi, le Tribunal fédéral utilise, de
manière pragmatique, une pluralité de méthodes, sans fixer entre elles un
ordre de priorité. Il ne s'appuie seulement sur l'interprétation littérale que
si celle-ci permet sans conteste de dégager la solution juridique correcte
(cf. ATF 131 II 697 consid. 4.1 p. 702 s., ATF 129 III 55 consid. 3.1.1 p.
56 s., ATF 127 V 484 consid. 3b/bb p. 488, ATF 124 II 372 consid. 5
p. 376 et réf. cit. ; ATAF 2009/8 consid. 7 p. 107 ss).
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5.2. S'agissant des interprétations historique et téléologique – lesquelles
se confondent presque dès lors que les règles à examiner sont
récentes –, il sied de relever ce qui suit.
5.2.1. D'après l'ancien art. 52 al. 1 LAsi (admission dans un Etat tiers),
l'asile n'était en règle générale pas accordé à la personne qui se trouvait
en Suisse et qui avait séjourné, avant d'y entrer, un certain temps dans
un Etat tiers où elle pouvait retourner (let. a) ou qui pouvait se rendre
dans un Etat tiers où vivaient des proches parents (let. b). Il n'y avait pas
d'exception telle que celle prévue à l'art. 34 al. 3 let. b LAsi, entré en
vigueur le 1er janvier 2008.
La révision de la loi sur l'asile selon la loi fédérale du 16 décembre 2005,
entrée en vigueur le 1er janvier 2008 (RO 2006 4745, RO 2007 5573), a
entraîné une modification de conception de la réglementation relative à
l'Etat tiers (cf. l'introduction de la non-entrée en matière de l'art. 34 al. 2
LAsi en lien avec les exceptions de l'art. 34 al. 3 LAsi ; Message 2002,
FF 2002 6359 ss) ; simultanément, l'art. 52 al. 1 LAsi (RO 2006 4745,
2007 5573) a été abrogé par le chiffre I de ladite loi, dès lors que son
contenu était contraire à la dérogation au principe de l'Etat tiers visée à
l'art. 34 al. 3 let. b LAsi (cf. Message 2002, FF 2002 6398, 6404 s. ;
Andreas Gross, BO 2004 N 588). En effet, il a été considéré qu'il n'était
pas logique d'entrer d'abord en matière sur une demande d'asile
conformément à l'art. 34 al. 3 let. b LAsi, puis de la refuser en invoquant
l'art. 52 al. 1 LAsi (cf. Message 2002, FF 2002 6404 s.).
5.2.2. Dans la présentation des grandes lignes du nouveau principe de
l'Etat tiers sûr – c'est-à-dire désigné comme sûr par le Conseil fédéral, au
sens des art. 6a al. 2 let. b et 34 al. 2 let. a LAsi, ou respectant dans le
cas d'espèce le principe de non-refoulement visé à l'art. 5 al. 1 LAsi, au
sens de l'art. 34 al. 2 let. b LAsi –, le Conseil fédéral cite deux conditions
devant en principe être remplies pour pouvoir rendre une décision de
non-entrée en matière sur cette base : d'une part, l'intéressé doit avoir
séjourné dans le pays en question, d'autre part, il doit pouvoir y trouver
une protection (cf. Message 2002, FF 2002 6364).
Ni la durée de ce séjour ni l'existence d'un lien particulièrement étroit
entre le requérant d'asile et l'Etat tiers en question ne sont déterminants
pour pouvoir ordonner l'exécution du renvoi (Message 2002, FF 2002
6364, 6399).
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En outre, la possibilité de retourner dans un Etat tiers sûr présuppose que
la réadmission de l'intéressé par cet Etat soit garantie (Message 2002,
FF 2002 6364, 6399), dès lors que l'institution de l'Etat tiers sûr a
notamment pour priorité de permettre l'exécution efficace des décisions
de renvoi (Message 2002, FF 2002 6364).
5.2.3. Le Conseil fédéral a précisé, concernant l'application de l'art. 34
al. 2 let. a et b LAsi relativement à un Etat tiers sûr, que la question de
savoir si une procédure d'asile est pendante dans ce pays ou a déjà
abouti à une décision n'a aucune importance (cf. Message 2002, FF 2002
6399), et que ces notions d'Etat tiers sûr englobent également les pays
où le requérant aurait déjà obtenu l'asile ou une protection effective
comparable ("first countries of asylum") avant d'arriver en Suisse,
l'essentiel étant que le principe de non-refoulement au sens des art. 5 al.
1 LAsi soit respecté et que la réadmission de la personne intéressée soit
garantie dans le pays tiers en question (cf. Message 2002, FF 2002 6364,
6399 ; Christophe Blocher, BO 2004 N 541).
En proposant l'exception de l'al. 3 let. b de l'art. 34, fondée sur
l'attachement à la tradition humanitaire de la Suisse, l'objectif de l'exécutif
fédéral était d'empêcher que, par une stricte interprétation de la
réglementation relative aux Etats tiers (au sens de l'al. 2 let. a, b, c et e),
des personnes qui remplissent manifestement les conditions de la qualité
de réfugié n'aient pas accès à la procédure d'asile (cf. Message 2002,
FF 2002 6400). Il s'agissait en d'autres termes de mettre en place un "filet
de sécurité".
5.2.4. Ces principes et ces objectifs n'ont pas été mis en cause par les
parlementaires fédéraux lors des débats qui ont précédé l'adoption des
nouveaux art. 6a et 34 LAsi. Il ressort au contraire des débats
parlementaires que le principal souci des députés critiques sur le projet
du Conseil fédéral résidait dans le risque que des personnes soient
privées dans l'Etat tiers d'une procédure d'asile similaire à celle de la
Suisse et qu'une décision déficiente ("Fehlentscheid") dudit Etat tiers ne
puisse pas être corrigée ; dans cette optique, certains parlementaires ont
proposé que l'exception de l'existence manifeste de la qualité de réfugié
(art. 34 al. 3 let. b LAsi) soit remplacée par celle de l'existence d'indices
de persécution (cf. notamment Ruth-Gabi Vermot-Mangold, BO 2004 N
539 et 559 ; Vreni Hubmann, BO 2004 N 559).
5.2.5. Des interprétations historique et téléologique qui précèdent, il
convient de conclure ce qui suit.
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Premièrement, lorsqu'il a adopté l'exception de l'art. 34 al. 3 let. b LAsi, le
législateur avait principalement pour objectif, en vertu de la tradition
humanitaire de la Suisse, d'exclure le risque qu'une personne remplissant
manifestement les conditions de la qualité de réfugié soit privée d'une
procédure d'asile juste et/ou soit renvoyée dans son pays (cf. également
dans ce sens JICRA 2006 n° 33 consid. 6.3 p. 371). Ni le Conseil fédéral
ni le Parlement n'ont voulu d'une quelconque manière, par l'adoption de
l'exception de l'art. 34 al. 3 let. b LAsi, faire obstacle à la règle de principe
de l'art. 34 al. 2 let. a LAsi en dehors du cas où le réfugié risquait de ne
pas bénéficier d'une protection suffisante dans l'Etat tiers,
essentiellement sous l'angle du principe de non-refoulement.
Deuxièmement, la nouvelle notion d'Etat tiers sûr voulue par le législateur
englobe les pays où le requérant a déjà obtenu l'asile, respectivement
une protection effective comparable avant d'arriver en Suisse, l'essentiel
étant que le principe de non-refoulement de l'art. 5 LAsi ne risque pas
d'être violé.
Troisièmement, le législateur a jugé incompatible avec le nouveau
système de l'Etat tiers sûr qu'après une entrée en matière en raison de
l'application de l'exception de l'art. 34 al. 3 let. b LAsi, l'asile en Suisse
soit refusé pour des motifs semblables à ceux prévus par l'ancien art. 52
al. 1 LAsi (séjour antérieur dans un Etat tiers).
5.3. Ces conclusions sont confirmées par l'interprétation systématique qui
suit.
5.3.1. En effet, tout d'abord, des exceptions au principe de l'art. 34 al. 2
let. a LAsi, telles que celle de l'art. 34 al. 3 let. b LAsi, ne sauraient en
réduire la portée et doivent être interprétées et appliquées de manière
restrictive (ATAF 2009/8 consid. 7.5.2 p. 113 et consid. 8.4 p. 115).
Or, dans le cas d'un transfert vers un Etat tiers sûr dans lequel l'intéressé
se serait vu reconnaître la qualité de réfugié et aurait obtenu l'asile ou
une protection effective comparable, la question de savoir si celui-ci a
manifestement ou non la qualité de réfugié au sens de l'art. 3 LAsi (cf. art.
34 al. 3 let. b LAsi) pourrait se poser fréquemment, ce qui entraverait
l'application de l'art. 34 al. 2 let. a LAsi dans ces situations. Cette
conséquence concrète serait contraire aux principes et objectifs voulus
par le législateur lorsqu'il a adopté le nouvel art. 34 LAsi.
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Page 13
5.3.2. Ensuite, on ne saurait retenir que le renvoi d'une personne – qu'elle
doive être reconnue comme réfugié ou non – dans un Etat où elle est
précisément protégée heurte la tradition humanitaire de la Suisse. Or, en
dehors de l'art. 50 LAsi et des dispositions de l'Accord européen du
16 octobre 1980 sur le transfert de la responsabilité à l'égard des réfugiés
(RS 0.142.305) – qui n'entrent pas en considération dans le cas
d'espèce, dès lors que les conditions du séjour légal ininterrompu durant
au moins deux ans en Suisse ne sont pas remplies –, il n'existe aucune
norme nationale ou internationale imposant à la Suisse de garder sur son
territoire une personne qui a obtenu l'asile ou une protection effective
comparable dans un Etat tiers.
Le HCR va dans ce sens, puisqu'il stipule ce qui suit aux let. e et f de ses
Conclusions n° 58 (XL) 1989 précitées :
"e) Les réfugiés et les demandeurs d'asile, qui ont trouvé protection dans un
pays donné, ne devraient pas quitter ce pays de façon irrégulière afin de trouver
des solutions durables ailleurs, mais devraient tirer parti des solutions durables
offertes dans ce pays grâce aux mesures prises par les gouvernements et le
HCR, conformément aux recommandations présentées dans les paragraphes c)
et d) ci-dessus.
f) Lorsque les réfugiés et les demandeurs d'asile quittent, malgré tout, de façon
irrégulière un pays où ils ont déjà trouvé protection, ils peuvent être renvoyés
dans ce pays; i) s'ils sont protégés contre des mesures de refoulement et, ii) s'ils
sont autorisés à y rester et s'ils sont traités conformément aux normes
humanitaires de base reconnues jusqu'à ce qu'une solution durable leur soit
offerte. Lorsqu'un tel retour est envisagé, l'assistance du HCR peut être sollicitée
concernant les dispositions à prendre pour la réadmission et l'accueil des
personnes concernées."
Les personnes déjà protégées dans un Etat tiers sûr ne sont pas
concernées par un risque de refoulement vers un Etat persécuteur et ne
sauraient dès lors tirer un avantage de la tradition humanitaire de la
Suisse. Du reste, en dehors des cas visés par l'art. 50 LAsi et l'Accord
européen du 16 octobre 1980, dite tradition ne saurait faire obstacle au
principe de la subsidiarité de la protection que la Suisse doit accorder,
celle-ci n'étant pas tenue d'offrir une protection fondée sur la Conv. à une
personne qui est déjà protégée par un autre Etat (cf., par analogie,
art. 1A ch. 2 Conv. ; JICRA 2006 n° 18 consid. 10.1 p. 201, JICRA 2000
n° 15 consid. 12a p. 127 s. ; aussi JICRA 2002 n° 10 p. 85 ss).
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5.4. Au vu de ce qui précède, les interprétations historique, systématique
et téléologique, de par leur convergence et leur poids prépondérant,
priment l'interprétation strictement littérale de l'art. 34 al. 3 let. b LAsi et
mènent indubitablement à la conclusion que le législateur suisse n'a pas
voulu appliquer l'exception de l'al. 3 let. b aux hypothèses de l'al. 2 let. a
lorsque le requérant a obtenu l'asile ou une protection effective
comparable dans un Etat tiers.
Cette conclusion, conforme au sens véritable de la norme en question,
apparaît satisfaisante, en ce sens que l'objectif de protection compris
dans l'exception de l'al. 3 let. b est entièrement respecté.
Partant, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur une demande d'asile, en
vertu de l'art. 34 LAsi, si le requérant, même ayant manifestement la
qualité de réfugié au sens de l'art. 3 LAsi (al. 3 let. b), a obtenu l'asile ou
une protection effective comparable dans un Etat tiers désigné comme
sûr par le Conseil fédéral (al. 2 let. a), lorsque l'intéressé y a séjourné
préalablement, peut y retourner et ne risque pas d'être renvoyé de ce
pays en violation du principe de non-refoulement (al. 3 let. c).
5.5. Cette conclusion relative à la let. a de l'art. 34 al. 2 LAsi, en lien avec
la let. b de l'al. 3, concerne tant les personnes qui se sont vu reconnaître
la qualité de réfugié dans un Etat tiers, accompagnée de la protection qui
en résulte (notamment sur la base de la Conv.) – que ce soit l'asile ou
une protection effective comparable –, que les personnes qui ne se sont
pas vu reconnaître la qualité de réfugié dans un tel Etat, mais y
bénéficient d'une "protection effective comparable", c'est-à-dire d'un
statut légal qui les protège d'un refoulement vers le pays où elles seraient
persécutées. Il ressort en effet clairement du contenu des travaux
préparatoires, tel que résumé plus haut, que, dans l'esprit du législateur,
l'une des conditions essentielles pour une non-entrée en matière avec
renvoi dans un Etat tiers désigné comme sûr est que le requérant y
trouve une protection qui soit conforme au principe de non-refoulement,
la reconnaissance de la qualité de réfugié par cet Etat n'étant pas
nécessaire (cf. aussi, dans le même sens, let. a et f des Conclusions n°
58 [XL] 1989 précitées du HCR). Le caractère effectif de l'asile ou d'une
protection comparable signifie que la protection doit être assurée dans le
cas concret et pas seulement sur des bases théoriques (cf. également, a
contrario, l'exception de art. 34 al. 3 let. c LAsi ["une protection efficace
au regard du principe de non-refoulement visé à l'art. 5 al. 1 LAsi"]), à
moins que l'on puisse déduire de manière certaine de la législation et de
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la pratique de l'Etat tiers concerné que celui-ci accordera sa protection à
la personne intéressée.
5.6. En revanche, si l'exception de l'al. 3 let. b s'applique, l'ODM doit
entrer en matière sur la demande d'asile et l'examiner matériellement
(cf. Message 2002 p. 6399 s., 6404 s.).
6.
6.1. En l'espèce, le séjour préalable du recourant en Italie, à partir du
22 août 2008, est documenté par des pièces et non contesté. L'Italie a,
par ailleurs, été désignée comme étant un Etat tiers sûr par décision du
Conseil fédéral du 14 décembre 2007. Enfin, en date du 11 septembre
2009, cet Etat a accepté de réadmettre l'intéressé.
L'art. 34 al. 2 let. a LAsi est dès lors applicable.
6.2. L'intéressé n'a pas allégué ni démontré qu'il aurait en Suisse des
"proches parents" ou des "personnes avec lesquelles il entretient des
liens étroits", au sens de l'art. 34 al. 3 let. a LAsi (cf. pv. aud. du
28 janvier 2009 p. 3).
Le recourant a été mis au bénéfice de l'asile et dispose d'une autorisation
de séjour à ce titre en Italie, de sorte que l'exception prévue à l'art. 34
al. 3 let. b n'est, conformément au principe énoncé ci-dessus, pas
applicable dans la présente cause. L'Italie est un Etat désigné comme sûr
par le Conseil fédéral (art. 6a al. 2 let. b et 34 al. 2 let. a LAsi) et donc
présumé respecter le principe de non-refoulement. Le requérant – auquel
incomberait le fardeau de la preuve du contraire – n'a pas tenté de
renverser cette présomption par des indices d'après lesquels l'Etat italien
n'offrirait pas une protection efficace au regard de ce principe (cf. art. 34
al. 3 let. c LAsi ; cf. à ce sujet Message 2002, FF 2002 6364, 6399 ad art.
34 al. 3 [actuellement al. 2] let. a LAsi et 6400 ad art. 34 al. 4
[actuellement al. 3] let. c LAsi). Ainsi, aucun élément du dossier ne
permet de conclure que l'intéressé risque d'être renvoyé d'Italie en
violation du principe de non-refoulement.
Au vu de ce qui précède, aucune des exceptions prévues par l'art. 34
al. 3 LAsi et susceptibles d'exclure une décision de non-entrée en matière
selon l'art. 34 al. 2 let. a LAsi n'est applicable.
7.
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Page 16
7.1. Lorsqu'il rejette la demande d'asile ou qu'il refuse d'entrer en matière,
l'ODM prononce, en règle générale, le renvoi de Suisse et en ordonne
l'exécution ; il tient compte du principe de l'unité de la famille (art. 44 al. 1
LAsi).
7.2. Le renvoi ne peut être prononcé, selon l'art. 32 de l'ordonnance 1 du
11 août 1999 sur l'asile relative à la procédure (OA 1, RS 142.311),
lorsque le requérant d'asile est titulaire d'une autorisation de séjour ou
d'établissement valable, ou qu'il fait l'objet d'une décision d'extradition ou
d'une décision de renvoi conformément à l'art. 121 al. 2 de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 (Cst., RS 101).
7.3. Aucune exception à la règle générale du renvoi n'étant en
l'occurrence réalisée, en l'absence notamment d'un droit de l'intéressé à
une autorisation de séjour ou d'établissement, le Tribunal est tenu, de par
la loi, de confirmer cette mesure (art. 44 al. 1 LAsi ; cf. JICRA 2001 n° 21
p. 168 ss).
Cela étant, il est souhaitable, en cas d'application de l'art. 34 al. 2 LAsi,
que l'ODM indique dans le dispositif de sa décision vers quel pays la
personne intéressée est renvoyée, ce qu'il a fait dans le cas présent.
8.
8.1. L'exécution du renvoi est ordonnée si elle est possible, licite et
raisonnablement exigible. Dans le cas contraire, l'ODM règle les
conditions de résidence conformément aux dispositions de la loi fédérale
du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr, RS 142.20) concernant
l'admission provisoire (art. 44 al. 2 LAsi et art. 83 LEtr sur les notions de
possibilité, de licéité et d'exigibilité).
8.2. Dans son recours, l'intéressé fait valoir qu'en regard des conditions
de vie régnant en Italie, l'exécution de son renvoi dans ce pays est illicite,
car elle violerait l'art. 3 CEDH et, partant, les art. 44 al. 2 LAsi et 83 al. 3
LEtr. L'exécution de son renvoi serait aussi inexigible au sens de l'art. 83
al. 4 LEtr. Se référant à l'arrêt du Tribunal E-6557/2009 du 23 octobre
2009, l'intéressé considère que la motivation de l'ODM relative à cette
dernière question est standardisée, violant de ce fait son droit d'être
entendu et les garanties de procédure.
8.3. S'agissant tout d'abord de la question de la possibilité de l'exécution
du renvoi (cf. art. 83 al. 2 LEtr), lorsque l'Etat tiers requis garantit la
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réadmission du requérant, qui est une condition à la non-entrée en
matière sur la base de l'art. 34 al. 2 let. a et b LAsi, l'exécution du renvoi
doit être considérée comme possible, sans qu'il faille examiner plus avant
cette question (cf. Message 2002, FF 2002 6364, 6399 s. ; JICRA 1999
n° 23 consid. 3c/aa p. 148 s. par analogie).
8.4. Concernant la question de la licéité de l'exécution du renvoi (cf. art.
83 al. 3 LEtr), aucune violation du droit international autre que celles
énoncées et déjà examinées ci-dessus relativement à la non-entrée en
matière n'est, en l'occurrence, établie. En particulier, il n'existe aucun
élément substantiel ni aucune indication concrète démontrant que le
recourant doit craindre en Italie une peine ou un traitement inhumain ou
dégradant au sens de l'art. 3 CEDH ou de l'art. 3 de la Convention du
10 décembre 1984 contre la torture et autres peines ou traitements
cruels, inhumains ou dégradants (Conv. torture, RS 0.105). En outre,
l'intéressé ne souffre pas de problèmes de santé qui rendraient
l'exécution de son renvoi illicite. Quant aux difficultés alléguées, liées
principalement au logement et à l'alimentation, à supposer qu'elles soient
avérées, elles ne constituent pas des motifs pertinents susceptibles
d'empêcher, sous l'angle de la licéité, l'exécution du renvoi du requérant
vers l'Italie, un pays qui est en particulier signataire de la CEDH et est lié
par les garanties qui en découlent (cf. notamment, sur ces points, l'arrêt
du Tribunal E-5644/2009 du 31 août 2010 consid. 7, destiné à la
publication).
Les extraits de rapports d'organismes internationaux cités à l'appui de
ses griefs, lesquels concernent principalement les conditions des
requérants d'asile dans cet Etat et non sa situation personnelle en
particulier, ne permettent pas de modifier cette appréciation.
Dès lors, l'exécution de son renvoi vers l'Italie est licite (art. 44 al. 2 LAsi
et art. 83 al. 3 LEtr).
8.5. Enfin, il ne ressort du dossier aucun élément s'opposant à l'exécution
du renvoi sous l'angle de l'exigibilité (cf. art. 83 al. 4 LEtr), même dans
l'acception de cette notion telle que développée en rapport avec le pays
d'origine ou de provenance.
Le grief fait à l'ODM d'une motivation standardisée, violant son droit d'être
entendu et les garanties de procédure, concernant le caractère non
exigible de l'exécution de son renvoi, doit être écarté.
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Page 18
La jurisprudence a notamment déduit du droit d'être entendu, garanti à
l'art. 29 al. 2 Cst. et concrétisé par l'art. 35 PA, l'obligation pour l'autorité
de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la comprendre et
l'attaquer utilement s'il y a lieu, et que l'autorité de recours puisse exercer
son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'autorité
mentionne, au moins brièvement, ses réflexions sur les éléments de fait
et de droit essentiels, autrement dit les motifs qui l'ont guidée et sur
lesquelles elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé
puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en
connaissance de cause (cf. ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88, ATF 129 I 232
consid. 3.2 p. 236, ATF 126 I 97 consid. 2b p. 102 s., et les arrêts cités ;
ATAF 2008/47 consid. 3.2 p. 674 s., ATAF 2008/44 consid. 4.4 p. 632 s.,
ATAF 2007/27 consid. 5.5.2 p. 321 s. ; cf. aussi JICRA 2006 n° 4 consid.
5 p. 44 ss).
En l'occurrence, c'est en vain que l'intéressé se réfère à l'arrêt du Tribunal
E-6557/2009 du 23 octobre 2009, selon lequel "le fait qu'il s'agisse d'un
Etat d'Europe occidentale ne saurait suffire pour justifier le caractère
standardisé de la motivation utilisée". L'intéressé est jeune, sans charge
de famille et n'a pas fait valoir de problèmes de santé particuliers. Il
invoque des arguments généraux relatifs à sa situation en Italie – la
menace d'une grande détresse sur sa sécurité tant physique que
sanitaire, son intégrité et sa santé, faute d'aide sociale, de revenus, de
domicile, de famille ou de réseau de solidarité ainsi que de
connaissances de la langue italienne –, et il indique qu'il y serait livré à
lui-même et contraint à dormir dans des lieux non salubres et non
sécurisés et à solliciter la charité publique pour pouvoir se nourrir. Cela
étant, en l'absence de circonstances particulières (par exemple maladie
grave, handicap, lien de dépendance par rapport à une autre personne,
etc.), le caractère raisonnablement exigible de l'exécution de son renvoi
en Italie ne pose, conformément à la pratique constante du Tribunal,
aucun problème particulier, ce d'autant moins qu'il bénéficie dans ce pays
d'un statut légal. L'usage par l'ODM de considérations quelque peu
"standardisées" est dès lors admissible et ne viole en aucun cas son
devoir de motivation.
Dans ces conditions, l'exécution du renvoi du recourant vers l'Italie est
raisonnablement exigible (art. 44 al. 2 LAsi et art. 83 al. 4 LEtr).
9.
Au vu de ce qui précède, c'est à juste titre que l'ODM n'est pas entré en
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Page 19
matière sur la demande d'asile du recourant, a prononcé son renvoi vers
l'Italie et a ordonné l'exécution de cette mesure.
Partant, son recours doit être rejeté et la décision de première instance
confirmée.
10.
10.1. Vu l'issue de la procédure, les frais de la cause devraient être mis à
la charge du recourant, conformément aux art. 63 al. 1 PA et 2 et 3 let. b
du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF,
RS 173.320.2).
10.2. Toutefois, l'intéressé s'étant vu accorder l'assistance judiciaire
partielle (art. 65 al. 1 PA) par décision incidente du 16 décembre 2009,
les frais de procédure sont laissés à la charge de l'Etat.
(dispositif page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3.
Le présent arrêt est adressé au recourant, à l'ODM et à l'autorité
cantonale compétente.
Le président du collège : La greffière :
Blaise Pagan Sonia Dettori
Expédition :