B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung IV
D-7999/2015/pjn
Ur t e i l vom 4 . M ä r z 2 0 1 6
Besetzung
Richterin Nina Spälti Giannakitsas (Vorsitz),
Richter Martin Zoller, Richter Andreas Trommer,
Gerichtsschreiberin Eva Hostettler.
Parteien
A.______,
geboren am (…),
B.______,
geboren am (…),
C.______,
geboren am (…),
D.______,
geboren am (…),
E.______,
geboren am (…),
F.______,
geboren am (…),
Jemen,
c/o Schweizerische Botschaft in Jordanien,
Beschwerdeführende,
gegen
Staatssekretariat für Migration (SEM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Visum aus humanitären Gründen (VrG); Verfügung des SEM
vom 26. Oktober 2015 / (…).
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Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführenden – ein Ehepaar mit drei Kindern und die Mutter
des Vaters, alle jemenitische Staatsangehörige – ersuchten bei der schwei-
zerischen Vertretung in G.______ (nachfolgend: Vertretung) um Erteilung
von Schengen-Visa mit räumlich beschränkter Gültigkeit aus humanitären
Gründen (Visaantragsformulare vom 4. Februar 2015). Den Antragsformu-
laren waren zahlreiche Dokumente beigelegt (vgl. vorinstanzliche Akten
1-181).
B.
Mit sechs Formularentscheiden vom 19. Februar 2015 – eröffnet am
23. Februar 2015 – verweigerte die Vertretung die Ausstellung der Visa mit
der Begründung, der Zweck und die Bedingungen des beabsichtigten Auf-
enthalts seien nicht nachgewiesen worden.
C.
Gegen diesen Entscheid erhoben die Beschwerdeführenden mit Eingabe
vom 1. März 2015 gestützt auf Art. 6 Abs. 2bis AuG (SR 142.20) Einsprache
beim SEM. Der Eingabe waren wiederum zahlreiche Dokumente beigelegt
(vgl. vorinstanzliche Akten 201-220).
Zur Begründung wurde ausgeführt, er – der beschwerdeführende Vater –
sei (Beruf) und deswegen im Jemen Opfer von unrechtmässiger Haft und
Todesdrohungen gewesen, wobei auch versucht worden sei, seinen Sohn
zu entführen. Sie seien in Jemen unmittelbar gefährdet, getötet zu werden.
D.
Mit Verfügung vom 26. Oktober 2015 – eröffnet am 10. November 2015 –
wies die Vorinstanz die Einsprache der Beschwerdeführenden ab und auf-
erlegte ihnen die Verfahrenskosten, welche mit dem bereits geleisteten
Kostenvorschuss verrechnet wurden. Zur Begründung führte das SEM im
Wesentlichen aus, angesichts der politischen und wirtschaftlichen Verhält-
nisse in der Region, aus welcher sie stammten, würden viele Personen
versuchen sich ins Ausland zu begeben. Dabei sei das Risiko einer nicht
fristgerechten und anstandslosen Rückkehr als hoch einzustufen. Die Be-
schwerdeführenden hätten nicht dargelegt, dass bei ihnen, angesichts die-
ser Umstände, besondere persönliche Umstände vorlägen, welche eine
fristgerechte Ausreise sicherstellen würden. Daher seien die Einreisevo-
raussetzungen für ein einheitliches Schengen-Visum nicht erfüllt.
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Des Weiteren würden keine besonderen namentlich humanitären Gründe
vorliegen, die eine Einreise in die Schweiz trotzdem als zwingend notwen-
dig erscheinen lassen würden. Ein Visum aus humanitären Gründen könne
nur dann ausgestellt werden, wenn die betreffende Person im Heimat- oder
Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben ge-
fährdet sei und sich in einer besonderen Notsituation befinde, welche ein
behördliches Eingreifen zwingend erforderlich mache. Die Beschwerdefüh-
renden hätten sich in der Vergangenheit bereits in einem Drittstaat – näm-
lich H.______ – aufgehalten und befänden sich nunmehr in Jordanien. In
Jordanien seien sie nicht gefährdet und es würden keine Hinweise beste-
hen, wonach sie nach Jemen zurückkehren müssten.
E.
Mit an das SEM gerichteter Eingabe vom 1. Dezember 2015 – Eingang
beim SEM am 8. Dezember 2015 – erhoben die Beschwerdeführenden da-
gegen Beschwerde und beantragten sinngemäss, die angefochtene Verfü-
gung sei aufzuheben und ihnen seien Visa für die Einreise in die Schweiz
zu erteilen. Gestützt auf Art. 8 Abs. 1 VwVG überwies das SEM die Akten
zuständigkeitshalber an das Bundesverwaltungsgericht (Eingang beim
Bundesverwaltungsgericht am 10. Dezember 2015).
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, sie würden sich ver-
pflichten die Schweiz wiederum zu verlassen, sobald die Situation in ihrem
Heimatstaat eine sichere Rückkehr erlaube. Wie den beigelegten Doku-
menten entnommen werden könne, seien sie in ihrem Heimatstaat an Leib
und Leben bedroht, weil er – der Beschwerdeführer – in seiner Funktion
als (Beruf) und (…) etliche Missstände angeprangert habe. Des Weiteren
sei darauf hinzuweisen, dass die Bedrohungen auch in Jordanien anhielten
und sie nicht in Sicherheit seien. Ihre Reise nach H.______ sei zur medizi-
nischen Behandlung der Mutter erfolgt. Schliesslich werde darauf hinge-
wiesen, dass sich die allgemeine Menschenrechtslage in ihrem Heimat-
staat gemäss verschiedenen Berichten weiter verschlechtert habe und ins-
besondere (Beruf) immer wieder Opfer von Menschenrechtsverletzungen
würden.
Der Eingabe waren im Wesentlichen folgende Dokumente, allesamt mit
Übersetzung, beigelegt: Schreiben eines Anwalts vom (…) 2014 in Jemen,
wonach der Beschwerdeführer (Vater) in Jemen bedroht werde und die
Staatsanwaltschaft eine Untersuchung einleiten solle. Mehrere Auszüge
von sozialen Netzwerken, worin der Beschwerdeführer der Zusammenar-
beit mit Saudi Arabien bezichtigt und mit dem Tod bedroht werde, wobei
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man ihn auch in Jordanien finden werde. Mehrere Internetauszüge, worin
die Freilassung des Beschwerdeführers aus der unrechtmässigen Haft von
verschiedenen Menschenrechtsorganisationen und Aktivisten gefordert
werde, allesamt vom (…). Ein Internetauszug eines Schreibens des jeme-
nitischen Sicherheitsausschusses, wonach keine Angaben über militäri-
sche Einrichtungen und Bewegungen veröffentlicht werden dürften. Meh-
rere Internetberichte, wonach die Facebook Seite des Beschwerdeführers
gehackt worden sei, allesamt vom Januar 2015. Schreiben eines jemeniti-
schen Rechtsanwalts vom (…) 2012, wonach die Sicherheitskräfte den
Schutz des Beschwerdeführers sicherstellen und die Verdächtigen ange-
messen bestraft werden sollen. Zwei Schreiben von jordanischen Behör-
den, wonach der Beschwerdeführer auf sozialen Netzwerken mit dem Tod
bedroht werde und die jordanische Polizei dem nachgehen wolle, vom (…)
und (…) 2015.
F.
Mit Eingabe vom 11. Dezember 2015 (Poststempel) wurde dem Bundes-
verwaltungsgericht durch die Vertretung in G.______ die Beschwerde mit
den Beweismitteln im Original zugestellt.
G.
Mit Verfügung vom 17. Dezember 2015 wurde das SEM aufgefordert, dem
Bundesverwaltungsgericht bis zum 24. Dezember 2015 die vorinstanzli-
chen Akten zuzustellen.
H.
Am 22. Dezember 2015 wurden dem Bundesverwaltungsgericht vor-
instanzliche Akten zugestellt, welche weder geheftet, paginiert, chronolo-
gisch abgelegt oder in einem Aktenverzeichnis aufgenommen wurden.
I.
Mit Verfügung vom 15. Januar 2016 wurde das SEM angewiesen, dem
Bundesverwaltungsgericht ordentlich geführte vorinstanzliche Akten zuzu-
stellen.
J.
Am 22. Januar 2016 gingen beim Bundesverwaltungsgericht der Aktenfüh-
rungspflicht des SEM entsprechende vorinstanzliche Akten ein.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen
Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer in Art. 33 VGG aufge-
führten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfü-
gungen des SEM, mit denen die Erteilung eines Schengen-Visums verwei-
gert wurde. In dieser Materie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht
endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG).
1.2 Sofern das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführenden sind gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Be-
schwerde ist somit einzutreten (Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG).
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die vorliegend angefochtene Ver-
fügung auf Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens), unrichtige oder unvollständige Feststel-
lung des rechtserheblichen Sachverhalts und Unangemessenheit hin
(Art. 49 VwVG; vgl. BVGE 2015/5 E. 2).
3.
Gestützt auf Art. 57 Abs. 1 e contrario VwVG wurde auf einen Schriften-
wechsel verzichtet.
4.
Vorab ist im Rahmen der über das Rügeprinzip hinausgehenden Prüfungs-
befugnis des Bundesverwaltungsgerichts von Amtes wegen eine Verlet-
zung der Aktenführungspflicht durch das SEM festzustellen. Die Aktenfüh-
rungspflicht – sie beinhaltet insbesondere die übersichtlich geordnete Ab-
lage, Paginierung und Registrierung der vollständigen Akten im Aktenver-
zeichnis – ergibt sich aus dem Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführen-
den, welches in Art. 26 ff. VwVG geregelt ist und Teilgehalt des Anspruchs
auf rechtliches Gehör darstellt (vgl. dazu ausführlich BVGE 2011/37 E.
5.4.1). Der Anspruch auf Akteneinsicht setzt eine geordnete, übersichtliche
und vollständige Aktenführung voraus (vgl. GEROLD STEINMANN, in: St. Gal-
ler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 29 N. 42 ff. m.H.; BGE 137 II 266
E. 3.2, 136 I 229 E. 5.2, 135 I 279 E. 2.3, 135 II 286 E. 5.1; Urteil des BGer
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8C_319/2010 vom 15. Dezember 2010 E. 2.2; BVGE 2012/24 E. 3.2,
2011/37 E. 5.4.1 je m.H.).
Sie ist aber auch für die rekursinstanzlichen Behörden von massgeblicher
Bedeutung, weil im Falle einer Unkenntnis über die von der Vorinstanz tat-
sächlich herangezogenen Akten die Gefahr eines unrichtigen – wenngleich
grundsätzlich revisionsfähigen – Urteils besteht, wodurch erneut der An-
spruch des Betroffenen auf rechtliches Gehör verletzt wäre. Vorliegend hat
das SEM die Akten des Verfahrens betreffend Erteilung von Schengen-
Visa aus humanitären Gründen weder paginiert noch in einem Aktenver-
zeichnis registriert und damit die Aktenführungspflicht verletzt. Am 22. Ja-
nuar 2016 gingen beim Bundesverwaltungsgericht, nachdem das SEM mit
Verfügung vom 17. Dezember 2015 dazu aufgefordert wurde, nunmehr or-
dentlich geführte Akten ein. Die ungenügende Aktenführung war für die Be-
schwerdeführenden im bisherigen Verfahren nicht von entscheidwesentli-
cher Bedeutung, da sie offenbar keine Akteneinsicht verlangt haben. Von
einer Aufhebung der Verfügung und Rückweisung der Sache an die Vor-
instanz kann deshalb – und insbesondere auch in Anbetracht des überwie-
genden Interesses der Beschwerdeführenden an einem raschen Entscheid
– verzichtet werden.
5.
5.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise, noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Er-
teilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch –
grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu
gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich
dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BVGE 2009/27 E. 3 S. 342
m.w.H.).
Die im AuG und seinen Ausführungsbestimmungen enthaltenen Regelun-
gen über das Visumsverfahren und über die Ein- und Ausreise gelangen
nur soweit zur Anwendung, als die Schengen-Assoziierungsabkommen
keine abweichenden Bestimmungen enthalten (vgl. Art. 2 Abs. 2-5 AuG).
5.2 Angehörige von Drittstaaten dürfen über die Aussengrenzen des
Schengen-Raums für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten je
Sechsmonatszeitraum einreisen, wenn sie im Besitz gültiger Reisedoku-
mente sind, die zum Grenzübertritt berechtigen. Gemäss Art. 4 der Verord-
nung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung (VEV,
SR 142.204) unterstehen Staatsangehörige gewisser Länder zudem der
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Visumspflicht (vgl. Verordnung [EG] Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März
2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige
beim Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müs-
sen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser
Visumpflicht befreit sind).
5.3 Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige für den Erhalt eines einheit-
lichen Schengen-Visums im Sinne von Art. 2 Abs. 3 Visakodex den Zweck
und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür
über ausreichende finanzielle Mittel verfügen. Namentlich haben sie zu be-
legen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des
beantragten Visums wieder verlassen beziehungsweise Gewähr für ihre
fristgerechte Wiederausreise bieten. Ferner dürfen Drittstaatsangehörige
nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung
ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die in-
nere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Bezie-
hungen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zum Ganzen: Art. 5 Abs. 1 und
Abs. 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV und Art. 5 Abs. 1 Schengener Grenzkodex;
Verordnung {EG} Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Ra-
tes vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Über-
schreiten der Grenzen durch Personen, ABl. L 105 vom 13. April 2006, zu-
letzt geändert durch Verordnung {EU} Nr. 610/2013, ABl. L 182 vom
29. Juni 2013], vgl. auch BVGE 2009/27 E. 5 und 6).
5.4 Die Beschwerdeführenden unterliegen als jemenitische Staatsangehö-
rige der Visumspflicht gemäss Art. 4 VEV bzw. der Verordnung (EG)
Nr. 539/2001. Bezüglich der Nichterfüllung der Voraussetzungen für ein für
den gesamten Schengenraum geltendes Visum kann vollumfänglich auf
die zutreffenden vorinstanzlichen Erwägungen verwiesen werden, gegen
die die Beschwerdeführenden denn auch keine Einwände erheben.
5.5 Die Voraussetzungen für ein einheitliches Schengen-Visum im Sinne
von Art. 2 Abs. 3 Visakodex sind daher nicht erfüllt.
6.
6.1 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines einheitlichen
Schengen-Visums nicht erfüllt, kann ein Visum mit räumlich beschränkter
Gültigkeit erteilt werden, wenn der Mitgliedstaat es aus humanitären Grün-
den, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler
Verpflichtungen für erforderlich erhält. Ein solches Visum ist grundsätzlich
nur für das Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates gültig (vgl. Art. 2
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Abs.4 i.V.m. Art. 25 Visakodex). Eine Visumserteilung aus humanitären
Gründen ist auf nationaler Ebene in Art. 2 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 Abs. 4 VEV
normiert. Entsprechend der genannten Bestimmung können das Eidgenös-
sische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und das SEM
im Rahmen ihrer Zuständigkeiten im Einzelfall eine Einreise für einen Auf-
enthalt von höchstens 90 Tagen aus humanitären Gründen bewilligen. Bei
einem durch das Vorliegen einer beachtlichen unmittelbaren und ernsthaf-
ten konkreten Gefahr gerechtfertigten humanitären Visum entfällt die Ein-
reisevoraussetzung, wonach die rechtzeitige (vor Ablauf der 90-tägigen Vi-
sumsdauer) Wiederausreise aus der Schweiz zu belegen ist. Es wird viel-
mehr davon ausgegangen, dass die Person ein Asylgesuch einreicht, so-
bald sie sich in der Schweiz befindet, ansonsten sie die Schweiz innert 90
Tagen zu verlassen hat.
6.2 Der Begriff "humanitäre Gründe" ist weder in den Normen des Schen-
gener Grenzkodex, des Visakodex noch in der VEV näher bestimmt. In der
Botschaft vom 26. Mai 2010 zur Änderung des Asylgesetzes wird unter
Hinweis auf die Wahrung der humanitären Tradition der Schweiz ausdrück-
lich festgehalten, dass die Einreise in die Schweiz durch eine Visumsertei-
lung aus humanitären Gründen bewilligt werden könne, wenn im Einzelfall
offensichtlich davon ausgegangen werden müsse, dass die betroffene Per-
son im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an
Leib und Leben gefährdet sei (vgl. BBl 2010 4455, insbes. 4468, 4472,
4490). Die betroffene Person muss sich in einer besonderen Notsituation
befinden, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich macht
und es rechtfertigt, ihr, im Gegensatz zu anderen Personen, ein Einreise-
visum zu erteilen. Dies kann, so die Ausführungen in der Botschaft weiter,
etwa bei akuten kriegerischen Ereignissen oder bei einer aufgrund der kon-
kreten Situation individuellen Gefährdung gegeben sein. Das Visumgesuch
ist unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der persönlichen Um-
stände der betroffenen Person und der Lage im Heimat- oder Herkunfts-
land sorgfältig zu prüfen (vgl. BBl. a.a.O, S. 4468, 4472 und insbesondere
4490). Befindet sich die Person bereits in einem Drittstaat, ist in der Regel
davon auszugehen, dass keine Gefährdung mehr besteht. Diese Ausfüh-
rungen haben auch ihren Niederschlag in den entsprechenden Weisungen
des SEM Nr. 322.123 "Visumsantrag aus humanitären Gründen" vom
25. Februar 2014 gefunden (Stand am 2. Februar 2015, nachfolgend: Wei-
sungen humanitäres Visum). Die Einreisevoraussetzungen sind somit
beim Visumsverfahren noch restriktiver als bei den Auslandgesuchen, bei
denen Einreisebewilligungen bereits nur sehr zurückhaltend erteilt wurden
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Seite 9
(vgl. zur entsprechenden Praxis BVGE 2011/10 E. 3.3, BVGE 2015/5 E.
4.1).
6.3 Das SEM geht vorliegend zu Recht davon aus, dass die Beschwerde-
führenden nach ihrer Ausreise aus ihrem Heimatstaat in Jordanien zumin-
dest vorübergehend Schutz vor einer im Heimatstaat erlittenen oder ins-
künftig drohenden Gefährdung gefunden haben. Es bestehen keine Anzei-
chen dafür, dass ihnen in naher Zukunft eine Ausschaffung nach Jemen
droht. Die Beschwerdeführenden sind in Jordanien nicht ernsthaft an Leib
und Leben bedroht und befinden sich nicht in einer ausweglosen Notsitua-
tion, die ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich machen würde.
Der Beschwerdeführer (Vater) vermochte offenbar bei den jordanischen
Behörden Anzeige aufgrund der erhaltenen Drohungen einzureichen; mit-
hin ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführenden den Schutz der
jordanischen Behörden erlangen konnten und diesen auch weiterhin erlan-
gen können. Zudem obliegt es den Beschwerdeführenden, sich beim UN-
HCR in Jordanien als Flüchtlinge registrieren zu lassen respektive sich in
Jordanien um dauerhaften Schutz zu bemühen. Wird ihnen ein solcher
Schutz verweigert oder verändert sich ihre Situation in Jordanien ander-
weitig, steht es ihnen offen, sich erneut mit einem Gesuch um Erteilung
eines humanitären Visums an die schweizerische Vertretung zu wenden.
Hinsichtlich des Gesundheitszustands der Beschwerdeführerin (Grossmut-
ter) ist den Akten lediglich zu entnehmen, dass sie sich in H.______ einer
Behandlung unterziehen musste. Es wird nirgends ausgeführt, woran die
Beschwerdeführerin leidet oder welche weiterführenden Behandlungen an-
gezeigt wären, weshalb sich diesbezüglich weitere Erörterungen erübri-
gen. Bei dieser Sachlage ist schliesslich auch die geltend gemachte Ge-
fährdung im Heimatstaat nicht näher zu prüfen.
6.4 Die Verweigerung der Ausstellung von Visa aus humanitären Gründen
durch die Botschaft und die Vorinstanz erweist sich demnach als rechtmäs-
sig.
7.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung –
im Ergebnis – Bundesrecht nicht verletzt, den rechtserheblichen Sachver-
halt richtig sowie vollständig feststellt und angemessen ist (Art. 49 VwVG).
Die Beschwerde ist mithin abzuweisen.
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Seite 10
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären dessen Kosten grundsätzlich
den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Aus ver-
waltungsökonomischen Gründen und in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 in
fine VwVG und Art. 6 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kos-
ten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE,
SR 173.320.2) ist jedoch auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu ver-
zichten.
(Dispositiv nächste Seite)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Auf die Erhebung von Verfahrenskosten wird verzichtet.
3.
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden und das SEM.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Nina Spälti Giannakitsas Eva Hostettler
Versand: