COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
PREMIERE CHAMBRE
Requêtes Nos 14147/88 et 22320/93
Esterina Di Bonaventura
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 12 octobre 1994)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 5). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 6 - 13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 14 - 29) 4
A. Griefs déclarés recevables
(par. 14) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
B. Points en litige
(par. 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention
(par. 16 - 22) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
CONCLUSION
(par. 23) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
D. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1
(par. 24 - 27) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
CONCLUSION
(par. 28) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
RECAPITULATION
(par. 29) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
ANNEXE : DECISION SUR LA RECEVABILITE . . . . . . . . . . . . . . 7
I. INTRODUCTION
1. Le présent rapport concerne les requêtes No 14147/88 et 22320/93
introduites les 7 mai 1988 et 31 juillet 1991 par la requérante contre
l'Italie et enregistrées respectivement les 25 août 1988 et
23 juillet 1993.
La requérante est une ressortissante italienne née en 1924 et
résidant à Rome. Elle est représentée devant la Commission par
Me Maurizio de STEFANO, avocat à Rome.
Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent,
M. Luigi Ferraro Bravo, Chef du Contentieux diplomatique au Ministère
des Affaires étrangères.
2. La première requête, qui porte sur la longueur d'une procédure
civile, a été communiquée le 11 juillet 1989 au Gouvernement. Quant à
la seconde, qui porte sur le respect des biens de la requérante, elle
a été communiquée le 1er décembre 1993. A la suite d'un échange de
mémoires, la Commission (Première Chambre) a prononcé la jonction de
ces requêtes et les a déclarées recevables le 29 juin 1994. Le texte
de la décision sur la recevabilité est annexé au présent rapport.
3. Ayant constaté qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir
un règlement amiable au sens de l'article 28 par. 1 b) de la
Convention, la Commission (Première Chambre), après délibération, a
adopté le 12 octobre 1994 le présent rapport conformément à
l'article 31 par. 1 de la Convention, en présence des membres
suivants :
MM. A. WEITZEL, Président
C.L. ROZAKIS
F. ERMACORA
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
G. B. REFFI
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
E. KONSTANTINOV
G. RESS
4. Dans ce rapport, la Commission a formulé son avis sur le point
de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de l'Italie, une
violation de la Convention.
5. Le texte du présent rapport sera transmis au Comité des Ministres
du Conseil de l'Europe conformément à l'article 31 par. 2 de la
Convention.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
6. Avec l'argent économisé pendant ses 18 ans de travail à
l'étranger, la requérante acheta en 1971 un terrain sur le territoire
de la commune de San Benedetto del Tronto (Ascoli Piceno).
7. Le 9 décembre 1975, la requérante demanda à la municipalité de
San Benedetto del Tronto (Ascoli Piceno) de lui délivrer un permis de
construire. Conformément à l'avis défavorable émis par la commission
de l'urbanisme le 26 mars 1976, la municipalité refusa le 5 avril 1976
de lui délivrer ledit permis en prétextant que bien que conforme au
Plan d'Occupation des Sols, il ne correspondait pas au Plan
d'Aménagement de Zone détaillé.
8. Par acte notifié le 3 juin 1976, la requérante forma un recours
devant le tribunal administratif d'Ancône et déposa une demande afin
que l'audience pour l'examen de son recours fût fixée. Le mémoire de
la requérante fut déposé le 24 octobre 1979 et celui de la municipalité
les 5 et 7 novembre 1979. Le Tribunal administratif rendit sa décision
de rejet le 19 novembre 1979 et le texte de celle-ci fut déposé au
greffe le 29 janvier 1980.
9. La requérante interjeta appel devant le Conseil d'Etat par acte
notifié le 13 mars 1981. Le 26 mars 1981, elle demanda que fut fixée
l'audience pour l'examen de son recours. Cette demande et les
suivantes, dont la Commission ne connaît ni le nombre ni les dates,
restèrent sans effet. Le 29 avril 1984, la municipalité déposa ses
conclusions. En 1985 la requérante introduisit une demande de fixation
urgente de date d'audience ("domanda di prelievo"). Le 20 octobre 1986,
l'audience fut fixée au 12 décembre 1986. A cette date, le Conseil
d'Etat rendit un arrêt, réformant la décision du tribunal administratif
et annulant le refus de délivrer le permis de construire. Le texte de
cet arrêt fut déposé au greffe le 6 novembre 1987 et notifié à la
requérante et à la municipalité respectivement les 14 et
18 novembre 1987.
10. Le 9 décembre 1987, la requérante mit la municipalité en demeure
de lui délivrer le permis de construire. Le 5 janvier 1988, la
commission de l'urbanisme réitéra un avis défavorable en arguant qu'il
était impossible d'obtempérer à l'arrêt du Conseil d'Etat avant de
savoir si la modification du Plan d'Occupation des Sols, souhaitée par
la municipalité et adoptée le 23 février 1986, serait approuvée par le
Comité Régional de Contrôle.
11. L'arrêt n'ayant pas été exécuté par la municipalité, le
26 mai 1988, la requérante intenta une action devant le Conseil d'Etat
en vue d'obtenir l'exécution du précédent arrêt. Le Conseil d'Etat,
par un arrêt de rejet du 2 décembre 1988, déposé au greffe le
1er mars 1989, reconnut à la municipalité le droit de surseoir à
exécuter l'arrêt du 6 novembre 1987 en attendant la réponse dudit
Comité.
12. La modification du Plan d'Occupation des Sols n'ayant pas été
approuvée, la requérante forma un nouveau recours devant le Conseil
d'Etat, le 10 avril 1990, afin d'obtenir l'exécution de l'arrêt de 1987
et la révision de l'arrêt du Conseil d'Etat du 1er mars 1989. Le
30 avril 1990, la municipalité constitua avocat et déposa son mémoire
le 20 octobre 1990. La requérante déposa le sien le 6 novembre 1990.
Par arrêt du 7 décembre 1990, déposé au greffe le 8 février 1991, le
Conseil d'Etat ordonna à la municipalité d'accorder le permis de
construire à la requérante et chargea le sous-préfet d'accorder ledit
permis si la municipalité ne le faisait pas dans les trente jours à
compter de la communication de cet arrêt. Ce permis, imposant à la
requérante de commencer les travaux avant le 23 juin 1992 et de les
terminer au plus tard le 23 juin 1994, fut accordé par le sous-préfet
le 24 juin 1991.
13. Entre-temps, le 21 mars 1991, la municipalité forma un recours
devant le Conseil d'Etat afin d'obtenir l'annulation de l'arrêt du
7 décembre 1990. Le 26 septembre 1991, la municipalité déposa un autre
recours devant le tribunal administratif visant à faire annuler le
permis de construire délivré par le sous-préfet. La requérante vendit
son terrain le 26 janvier 1993 à un prix inférieur à celui du marché
en raison du fait que les acheteurs potentiels, connaissant l'existence
du contentieux qui existait depuis plus de quinze ans avec la
municipalité, craignaient le comportement de cette dernière. Le
5 février 1993, la municipalité fit part à la requérante de sa
renonciation à poursuivre les procédures.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
14. La Commission a déclaré recevable les griefs de la requérante,
selon lesquel sa cause n'aurait pas été entendue dans un délai
raisonnable et qu'il y aurait eu une atteinte à son droit de propriété.
B. Points en litige
15. Les points en litige sont les suivants :
- la durée de la procédure litigieuse relative au bien fondé et à
l'exécution a-t-elle excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention ?
- la durée de la procédure litigieuse relative au bien fondé et à
l'exécution et la privation illégitime du droit de la requérante de
construire sur son propre terrain ont-elles porté atteinte au droit de
propriété de la requérante reconnu par l'article 1 du Protocole N° 1
(art. 1-P1) ?
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
16. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose
notamment :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
.... dans un délai raisonnable, par un tribunal ... qui
décidera .... des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil ...."
17. L'objet de la procédure en question était l'annulation de la
décision de la municipalité refusant de délivrer un permis de
construire, conformément au Plan d'Occupation des Sols existant, à la
requérante et la délivrance dudit permis. Dans sa décision sur la
recevabilité, la Commission a constaté que cette procédure tendait à
faire décider d'une contestation sur des "droits et obligations de
caractère civil" et se situe donc dans le champ d'application de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
18. La procédure sur le bien-fondé a débuté le 3 juin 1976 et s'est
terminée le 6 novembre 1987; quant à l'exécution, elle s'est déroulée
en deux phases allant du 26 mai 1988 au 1er mars 1989 et du
10 avril 1990 au 8 février 1991. La durée de la procédure litigieuse
sur le bien-fondé du recours et sur celle de son exécution est
globalement de treize ans.
19. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour Eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991,
série A n° 198, p. 12, par. 30).
20. Selon le Gouvernement, la durée de la procédure s'explique d'une
part par le comportement de la requérante qui n'a pas demandé un examen
plus rapide de son cas puisqu'elle n'a eu recours qu'en 1985 à la
procédure d'urgence et d'autre part par la surcharge du rôle du Conseil
d'Etat.
21. La Commission constate qu'en application de la législation en
vigueur, relative à la saisine du Conseil d'Etat, la requérante avait
demandé en vain, dès le dépôt de son recours, la fixation de l'audience
pour son examen. D'autre part, en ce qui concerne la possibilité pour
la requérante de solliciter un examen plus rapide de son affaire, la
Commission estime que le Gouvernement n'a pas démontré que le recours
à la procédure d'urgence eût été effectif. En effet, lorsque la
requérante décida d'y recourir, il lui fallut attendre encore une année
avant que l'audience fut fixée.
De plus, la Commission relève des périodes d'inactivité
imputables à l'Etat du 3 juin 1976 (date du recours avec demande de
fixation de l'audience) au 19 novembre 1979 (date de l'audience), soit
un peu plus de trois ans et cinq mois ; 26 mars 1981 (date de la
première demande de fixation d'audience) au 12 décembre 1986 (date de
l'arrêt), soit un peu moins de cinq ans et neuf mois ; du
12 décembre 1986 (date de l'arrêt du Conseil d'Etat) au 6 novembre 1987
(date du dépôt de cet arrêt), soit un peu moins de onze mois. Elle
considère qu'aucune explication pertinente de ces délais n'a été
fournie par le Gouvernement défendeur. La surcharge de rôle du Conseil
d'Etat ne constitue pas une telle explication.
La Commission réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants
d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs
juridictions puissent garantir à chacun le droit d'obtenir une décision
définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations
de caractère civil dans un délai raisonnable (cf. Cour Eur. D.H.,
arrêt Vocaturo du 24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32, par. 17).
22. A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte
tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission
considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne
répond pas à la condition du "délai raisonnable".
CONCLUSION
23. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
D. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1
(art. 1-P1)
24. L'article 1 du Protocole N° 1 (art. 1-P1) dispose que :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
25. La requérante se plaint d'une atteinte à son droit de propriété
à cause de la durée des procédures en question. Elle se réfère à
l'article 1 du Protocole n° 1 (art. 1-P1). Par ailleurs, elle estime
que la privation illégitime de son droit de construire sur son propre
terrain pendant quinze années constituerait une violation autonome de
l'article 1 du Protocole n° 1 (art. 1-P1), en ce que l'autre partie au
procès, la municipalité, est la seule autorité administrative
compétente pour délivrer le permis de construire. Elle souligne que,
contrairement à ce qui est prévu en droit civil lorsqu'une partie a
perdu le procès, il n'y a pas de recours interne lui permettant
d'obtenir réparation des dommages subis.
26. Le Gouvernement rappelle que l'arrêt du Conseil d'Etat du
6 novembre 1987 n'accordait nullement à la requérante le droit de
construire ce qu'elle souhaitait mais se contentait d'annuler le refus
de la municipalité car il n'avait pas été suffisamment motivé. La
municipalité pouvait donc, comme le confirma l'arrêt du Conseil d'Etat
du 1er mars 1989, légitimement surseoir à délivrer le permis de
construire. Et ce n'est que lorsque tous les obstacles relatifs au Plan
d'Occupation des Sols tombèrent, à peu près lorsque l'arrêt du
8 février 1991 fut rendu, que le Conseil d'Etat ordonna à la
municipalité de délivrer le permis de construire à la requérante. Par
conséquent, le Gouvernement estime qu'on ne peut parler d'ingérence des
autorités italiennes dans la jouissance des biens de la requérante. De
plus, les autorités italiennes ont délivré ce permis quelques mois plus
tard. Le comportement des autorités italiennes est donc conforme à
l'article 1 du Protocole N° 1 (art. 1-P1).
Par ailleurs, dans la mesure où la requérante estime que l'action
des autorités italiennes l'a forcée à vendre son bien à bas prix, le
Gouvernement estime qu'il ne peut être tenu pour responsable de la
décision de la requérante de vendre son bien. En outre il estime qu'on
ne peut considérer qu'elle ait subi une perte.
27. Vu les circonstances de la cause et la conclusion figurant au
paragraphe 23, la Commission ne juge pas nécessaire d'examiner de
surcroît le grief tiré de l'article 1 du Protocole N° 1 (art. 1-P1)
(voir Cour eur. D. H., arrêts Santilli, Zanghì, Brigandì du
19 février 1991, série A n° 194 B-C-D).
CONCLUSION
28. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas lieu
d'examiner s'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du
Protocole N° 1 (art. 1-P1).
RECAPITULATION
29. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 6 (art. 6-1) de la Convention.
La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n'y a pas lieu
d'examiner s'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du
Protocole N° 1 (art. 1-P1).
Le Secrétaire Le Président
de la Première Chambre de la Première Chambre
(M.F. BUQUICCHIO) (A. WEITZEL)
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