DI COLA contre l'ITALIE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION FINALE

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 44897/98
présentée par Carolina DI COLA
contre l'Italie

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 29 avril 2004 en une chambre composée de :

M.C.L. Rozakis, président,
M.P. Lorenzen,
MmesF. Tulkens,
S. Botoucharova,
MM.A. Kovler,
V. Zagrebelsky,
K. Hajiyev, juges,
M.S. Nielsen, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 21 novembre 1998,

Vu la décision partielle du 11 octobre 2001,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

A l'origine, la requête avait été introduite par Mme Carolina Di Cola, une ressortissante italienne, née en 1913 et résidant à Pescara.

Elle est décédée le 4 mai 2000. Par une lettre du 5 octobre 2000, M. Dante Angelone, M. Roberto Angelone, M. Pasquale Angelone, Mme Angiolina Angelone, Mme Dina Angelone et M. Guido Angelone, ses enfants et héritiers, ont informé le greffe qu'ils souhaitaient poursuivre la procédure devant la Cour. Ils sont représentés devant la Cour par Me A. Rossi, avocat à L'Aquila. Le gouvernement défendeur était représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia et ses coagents successifs, respectivement MM. V. Esposito et F. Crisafulli.

A.  Les circonstances de l'espèce

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

La première requérante était propriétaire d'un terrain de 1093 mètres carrés sis à Pescara et enregistré au cadastre, feuille 31, parcelle 273. Ce terrain était soumis à un permis d'exproprier en vue de construire des habitations.

Par un arrêté du 2 janvier 1981, le maire de Pescara ordonna l'occupation d'urgence de 495 mètres carrés du terrain des requérants, pour une période maximale de trois ans, en vue de son expropriation pour cause d'utilité publique.

Le 7 février 1981, l'administration procéda à l'occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.

Par un arrêté du 16 janvier 1984, la municipalité de Pescara prorogea de deux ans l'occupation d'urgence du terrain.

Par une décision du 9 août 1985, la municipalité de Pescara autorisa l'occupation de 100 mètres carrés supplémentaires. Cette partie du terrain fut matériellement occupée le 22 octobre 1985.

Toutefois, par une décision du 9 janvier 1986, le Comité Régional de Contrôle des actes des collectivités locales (Commissione Regionale di Controllo – CO.RE.CO) de Pescara annula ladite décision.

Par un acte notifié le 2 août 1989, la première requérante introduisit une action en dommages-intérêts à l'encontre de la ville de Pescara devant le tribunal civil de Pescara.

Elle faisait valoir que l'occupation du terrain était abusive - d'une part puisqu'elle n'avait pas été régulièrement autorisée, d'autre part puisqu'elle s'était poursuivie au-delà de la période autorisée - et que les travaux de construction s'étaient terminés sans qu'il fût procédé à l'expropriation formelle du terrain et au paiement d'une indemnité. En outre, la requérante alléguait que la construction de l'ouvrage public avait rendu inutilisable la partie restante du terrain.

La mise en état de l'affaire commença le 26 octobre 1989.

Le 4 mai 2000, la première requérante décéda. Par la suite, les autres requérants se constituèrent dans la procédure et le juge remit l'affaire au 9 mai 2001.

Par un jugement du 28 décembre 2001, dont le texte a été déposé au greffe le 18 janvier 2002, le tribunal de Pescara condamna l'administration de Pescara à payer aux requérants la somme de 40 000 000 lires italiennes (ITL) plus intérêts à partir de février 1986. Cette somme correspondait à l'indemnité pour l'expropriation indirecte calculée au sens de la loi no 662 de 1996.

B.  Le droit et la pratique interne pertinent

i. L'occupation d'urgence d'un terrain

En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation, un décret d'expropriation formelle doit être pris.

L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. Par l'arrêt no 470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d'accès immédiat à un tribunal pour réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.

ii. Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)

Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique.

Sur la question de savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt no 1464 du 16 février 1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de « l'expropriation indirecte ».

Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI.

Le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, entré en vigueur le 30 juin 2003 et dénommé « Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » (ci-après « le Répertoire »), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n'a pas d'effet rétroactif et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation précédente en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.

Par l'arrêt no 5902 du 28 mars 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en affirmant qu'un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement « prévisible » et donc doit être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

iii. L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte

Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.

En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l'indemnisation atteint environ 55% de la valeur du terrain.

Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

GRIEF

Les requérants se plaignent d'avoir été privés de leur terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1. Ils font valoir que leur terrain a été occupé de manière abusive et construit en l'absence d'un décret d'expropriation. Ils allèguent que, dans cette situation, ils n'ont pas eu moyen de défendre leur droit de propriété et de demander la restitution du bien mais ils ont pu seulement réclamer les dommages-intérêts.

Ils se plaignent aussi de l'insuffisance de l'indemnité qu'ils ont obtenue vingt ans après la privation de leur terrain et qui correspondrait seulement au 30% de la valeur vénale du terrain par effet de l'application de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur en cours de procédure.

EN DROIT

Les requérants se plaignent d'avoir été privés de leur terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1. Ils font valoir que leur terrain a été occupé de manière abusive et construit en l'absence d'un décret d'expropriation et qu'ils ont reçu une indemnité insuffisante et calculée en fonction de la loi no 662 de 1996.

L'article 1 du Protocole no 1 dispose :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

Le Gouvernement n'a pas présenté d'observations quant à ce grief. Il s'est borné à produire l'arrêt no 5902 de 2003 de la Cour de cassation (voir droit interne pertinent) par lequel le principe de l'expropriation indirecte a été réaffirmé et considéré comme respectueux du principe de légalité. En outre, le Gouvernement à fourni des renseignements relatifs au déroulement de la procédure litigieuse.

Les requérants maintiennent leur thèse. Ils soutiennent que le Gouvernement ne s'est pas défendu et se plaignent d'avoir reçu, vingt ans après l'occupation de leur terrain, une indemnité égale au 30% de la valeur du terrain.

La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s'ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.

Par ces motifs, la Cour à l'unanimité,

Déclare le restant de la requête recevable, tous moyens de fond réservés.

Soren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident

 

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