DI COLA ET AUTRES contre l'ITALIE

DEUXIEME SECTION

DÉCISION PARTIELLE

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 44897/98
présentée par Carolina DI COLA et autres
contre l’Italie

La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 11 octobre 2001 en une chambre composée de

MM.C.L. Rozakis, président,
A.B. Baka,
P. Lorenzen,
MmeM. Tsatsa-Nikolovska,
MM.E. Levits,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky, juges,
et de M. E. Fribergh, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 21 novembre 1998 et enregistrée le 9 décembre 1998,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

A l’origine, la requête avait été introduite par Mme Carolina Di Cola, une ressortissante italienne, née en 1913 et résidant à Pescara.

Elle est décédée le 4 mai 2000. Par une lettre du 5 octobre 2000, M. Dante Angelone, M. Roberto Angelone, M.  Pasquale Angelone, Mme Angiolina Angelone, Mme Dina Angelone et M. Guido Angelone, ses fils et héritiers, ont informé le greffe qu’ils souhaitaient poursuivre la procédure devant la Cour. Ils sont représentés devant la Cour par Me L. Rossi, avocat à L’Aquila.

A. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.

La première requérante était propriétaire d’un terrain de 1 093 mètres carrés sis à Pescara et enregistré au cadastre, feuille 31, parcelle 273. Ce terrain était soumis à un permis d’exproprier en vue de construire des habitations.

Par un arrêté du 2 janvier 1981, le maire de Pescara ordonna l’occupation d’urgence de 495 mètres carrés du terrain, pour une période maximale de trois ans, en vue de son expropriation pour cause d’utilité publique.

Le 7 février 1981, l’administration procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.

Par un arrêté du 16 janvier 1984, la municipalité de Pescara prorogea de deux ans l’occupation d’urgence du terrain.

Par une décision du 9 août 1985, la municipalité de Pescara autorisa l’occupation de 100 mètres carrés supplémentaires. Cette partie du terrain fut matériellement occupée le 22 octobre 1985.

Toutefois, par une décision du 9 janvier 1986, le Comité Régional de Contrôle des actes des collectivités locales (Commissione Regionale di Controllo – CO.RE.CO) de Pescara annula ladite décision.

Par un acte d’assignation notifié le 2 août 1989, la première requérante introduisit une action en dommages-intérêts à l’encontre de la ville de Pescara devant le tribunal civil de Pescara.

Elle faisait valoir que l’occupation du terrain était abusive - d’une part puisqu’elle n’avait pas été régulièrement autorisée, d’autre part puisqu’elle s’était poursuivie au-delà de la période autorisée - et que les travaux de construction s’étaient terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle du terrain et au paiement d’une indemnité. En outre, la requérante alléguait que la construction de l’ouvrage public avait rendu inutilisable la partie restante du terrain.

La mise en état de l’affaire commença le 26 octobre 1989.

Le 4 mai 2000, la première requérante décéda. Par la suite, les autres requérants se constituèrent dans la procédure et le juge remit l’affaire au 9 mai 2001. La procédure est actuellement pendante en première instance.

Par une lettre du 29 juin 2001, le greffe de la Cour a informé le représentant des requérants de l’entrée en vigueur, le 18 avril 2001, de la loi n° 89 du 24 mars 2001 (ci‑après « la loi Pinto »), qui a introduit dans le système juridique italien une voie de recours contre la longueur excessive des procédures judiciaires. Les requérants ont en même temps été invités à soumettre le grief tiré de la durée de la procédure d’abord aux juridictions nationales.

Cette lettre est restée sans réponse.

B. Le droit interne pertinent

Par une loi de révision constitutionnelle n° 2 du 23 novembre 1999, le Parlement italien a décidé d’inscrire le principe du procès équitable dans la Constitution elle-même. L’article 111 de la Constitution, dans sa nouvelle formulation et dans ses parties pertinentes, se lit ainsi :

« 1.  La juridiction est exercée par le biais d’un procès équitable, régi par la loi.

2.  Chaque procès se déroule dans le respect des principes du contradictoire et de l’égalité des armes devant un juge tiers et impartial. La loi en garantit la durée raisonnable. »

Afin de rendre effectif au niveau interne le principe de la « durée raisonnable », désormais inscrit dans la Constitution, le Parlement a ensuite adopté, le 24 mars 2001, la loi Pinto, qui, dans ses parties pertinentes, se lit comme suit.

Article 2 (Droit à une satisfaction équitable)

« Toute personne ayant subi un préjudice patrimonial ou non patrimonial suite à la violation de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, ratifiée par la loi 4 août 1955, n° 848, en matière de « délai raisonnable » conformément à l’article 6 § 1 de la Convention, a droit à une satisfaction équitable.

En constatant la violation, le juge prend en compte la complexité de l’affaire et, eu égard à celle-ci, le comportement des parties et du juge chargé de la procédure, ainsi que le comportement de toute autorité appelée à participer ou à contribuer à son règlement.

Le juge détermine le montant du préjudice conformément à l’article 2056 du code civil, en respectant les dispositions suivantes :

seul le préjudice qui peut se rapporter à la période excédant le délai raisonnable indiqué à l’alinéa 1 peut être pris en compte ;

le préjudice non patrimonial est réparé non seulement par le paiement d’une somme d’argent, mais aussi par le biais de formes adéquates de publicité du constat de violation. »

Article 3 (Procédure)

« La demande de satisfaction équitable doit être déposée devant la cour d’appel où siège le juge compétent selon l’article 11 du code de procédure pénale, à juger dans les affaires concernant les magistrats du ressort où la procédure - dont on allègue la violation - s’est conclue ou s’est éteinte, quant aux instances sur le fond, ou est pendante.

La demande est introduite par un recours déposé au greffe de la cour d’appel, par un avocat ayant un mandat spécifique et contenant tous les éléments prévus par l’article 125 du code de procédure civile.

Le recours est introduit à l’encontre du Ministre de justice s’il s’agit de procédures devant le juge ordinaire, du Ministre de la défense s’il s’agit de procédures devant le juge militaire, du Ministre des finances s’il s’agit de procédures devant les commissions fiscales. Dans tous les autres cas le recours est introduit l’encontre du Président du Conseil des ministres.

La cour d’appel statue conformément aux articles 737 et suivants du code de procédure civile. Le recours, ainsi que la décision de fixation des débats devant la chambre compétente, est notifié, par les soins du requérant, à l’administration défenderesse domiciliée auprès du bureau des Avocats de l’Etat [Avvocatura dello Stato]. Un délai d’au moins quinze jours doit exister entre la date de la notification et celle des débats devant la chambre.

Les parties peuvent demander que la Cour ordonne la production de tout ou partie des actes et des documents de la procédure, au sujet de laquelle on allègue la violation visée à l’article 2, et elles ont le droit d’être entendues, avec leurs avocats, devant la chambre du conseil si elles se présentent. Les parties peuvent déposer des mémoires et des documents jusqu’à cinq jours avant la date à laquelle sont prévus les débats devant la chambre, ou jusqu’à l’échéance du délai accordé par la cour d’appel suite à la demande des parties.

La cour prononce, dans les quatre mois suivant le dépôt du recours, une décision contre laquelle il est possible de se pourvoir en cassation. La décision est immédiatement exécutoire.

Le paiement des indemnités aux ayants droit a lieu, dans la limite des ressources disponibles, à compter du 1er janvier 2002. »

Article 4 (Délai et conditions concernant l’introduction d’une requête)

« La demande de satisfaction équitable peut être présentée au cours de la procédure au titre de laquelle on allègue la violation ou, sous peine de déchéance, dans un délai de six mois à partir de la date à laquelle la décision, qui conclut ladite procédure, est devenue définitive. »

Article 5 (Communications)

« La décision qui fait droit à la demande est communiquée par le greffe, non seulement aux parties, mais aussi au procureur général près la Cour des comptes, afin de permettre l’éventuelle instruction d’une procédure en responsabilité, et aux titulaires de l’action disciplinaire des fonctionnaires concernés par la procédure. »

Article 6 (Normes transitoires)

Dans les six mois à compter de la date d’entrée en vigueur de cette loi, tous ceux qui ont déjà, en temps utile, introduit une requête devant la Cour européenne des Droits de l’Homme, en matière de « délai raisonnable » conformément à l’article 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, ratifiée par la loi 4 août 1955, n° 848, peuvent présenter la demande visée à l’article 3 de la présente loi au cas où ladite Cour européenne n’a pas encore déclaré la requête recevable. Dans ce cas, le recours à la cour d’appel doit indiquer la date d’introduction de la requête devant ladite Cour européenne.

Le greffe du juge saisi informe sans retard le Ministre des affaires étrangères de toute demande présentée conformément à l’article 3 et dans les délais prévus à l’alinéa 1 du présent article. »

Article 7 (Dispositions financières)

« La charge financière découlant de la mise en œuvre de cette loi, évaluée à 12 705 000 000 lires italiennes à partir de l’année 2002, sera couverte au moyen du déblocage des fonds inscrits au budget triennal 2001-2003, dans le cadre du chapitre des prévisions de base de la partie courante du « Fond spécial » de l’état de prévision du Ministère du trésor, du bilan et de la programmation économique, pour l’année 2001. Pour ce faire, les provisions dudit ministère seront utilisées.

Le Ministère du trésor, du bilan et de la programmation économique est autorisé à apporter, par décret, les modifications nécessaires au bilan. »

GRIEFS

1.  Les requérants se plaignent d’avoir été privés de leur terrain de manière incompatible avec l’article 1 du Protocole n° 1. Ils font valoir que leur terrain a été occupé de manière abusive et construit en l’absence d’un décret d’expropriation et sans paiement d’une indemnité. Ils allèguent que, dans cette situation, ils n’ont pas eu moyen de défendre leur droit de propriété et d’exiger la restitution du bien mais ils ont pu seulement réclamer les dommages-intérêts. De cette manière, lorsque le tribunal constatera que l’ouvrage public a été construit dans le cadre d’une occupation abusive du terrain, il sera fait application du principe de l’expropriation indirecte ; par conséquent, en dépit de toute illégalité, il sera déclaré que l’administration est devenue propriétaire du terrain ab origine.

2.  Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée de la procédure.

EN DROIT

1.  Les requérants allèguent la violation de leur droit au respect des biens tel que garanti par l’article 1 du Protocole n° 1, qui est ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

En l’état actuel du dossier, la Cour ne s’estime pas en mesure de se prononcer sur la recevabilité de ce grief et juge nécessaire de communiquer cette partie de la requête au gouvernement défendeur pour observations écrites conformément à l’article 54 § 3 b) de son règlement.

2.  Les requérants se plaignent de la durée de la procédure. Ils invoquent l’article 6 § 1, qui, en ses parties pertinentes, se lit ainsi :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

La Cour doit d’abord déterminer si les requérants ont épuisé, conformement à l’article 35 § 1 de la Convention, les voies de recours qui leur étaient ouvertes en droit italien.

Elle rappelle que la règle de l’épuisement vise à ménager aux Etats contractants l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises (voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Selmouni c. France [GC], n° 25803/94, § 74, CEDH 1999-V). Cette règle se fonde sur l’hypothèse, objet de l’article 13 de la Convention – et avec lequel elle présente d’étroites affinités –, que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée (ibidem). De la sorte, elle constitue un aspect important du principe voulant que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revête un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des Droits de l’Homme (arrêts Akdivar et autres c. Turquie du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1210, § 65, et Aksoy c. Turquie du 18 décembre 1996, Recueil 1996-VI, p. 2275, § 51).

Néanmoins, les dispositions de l’article 35 de la Convention ne prescrivent l’épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues (voir, notamment, les arrêts Akdivar et autres précité, p. 1210, § 66, et Dalia c. France du 19 février 1998, Recueil 1998-I, pp. 87-88, § 38). De plus, selon les « principes de droit international généralement reconnus », certaines circonstances particulières peuvent dispenser le requérant de l’obligation d’épuiser les recours internes qui s’offrent à lui (arrêt Selmouni précité, § 75). Cependant, la Cour souligne que le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d’un recours donné qui n’est pas de toute évidence voué à l’échec ne constitue pas une raison valable pour justifier la non-utilisation de recours internes (arrêts Akdivar, précité, p. 1212, § 71, et Van Oosterwijck c. Belgique du 6 novembre 1980, série A n° 40, p. 18, § 37 ; voir aussi Koltsidas, Fountis, Androutsos et autres c. Grèce, requêtes nos 24962/94, 25370/94 et 26303/95 (jointes), décision de la Commission du 1er juillet 1996, Décisions et Rapports (DR) 86-B, pp. 83, 93).

En l’espèce, la Cour observe tout d’abord que les requérants peuvent se prévaloir de la norme transitoire contenue dans l’article 6 de la loi Pinto. Le recours à la cour d’appel leur est donc accessible.

Elle relève ensuite que la loi Pinto vise, entre autres, à rendre effectif au niveau interne le principe de la « durée raisonnable », inscrit dans la Constitution italienne après la réforme de l’article 111. Par ailleurs, comme la Cour l’a rappelé dans son arrêt Kudła c. Pologne (arrêt du 26 octobre 2000, § 152), le droit de chacun à voir sa cause entendue dans un délai raisonnable ne peut être que moins effectif s’il n’existe aucune possibilité de saisir d’abord une autorité nationale des griefs tirés de la Convention. Il y a lieu de rappeler, en outre, que dans l’arrêt en question la Cour avait conclu à la violation de l’article 13 de la Convention à raison de l’absence, en droit polonais, d’un recours permettant au requérant d’obtenir la sanction de son droit à voir sa cause « entendue dans un délai raisonnable » (arrêt Kudła précité, §§ 132-160).

En ce qui concerne l’efficacité de ce remède, il convient de noter qu’aux termes de la loi en question, toute personne partie à une procédure judiciaire tombant sous le coup de l’article 6 § 1 de la Convention peut introduire un recours visant à faire constater la violation du principe du « délai raisonnable », et obtenir, le cas échéant, une satisfaction équitable couvrant les préjudices patrimoniaux et non patrimoniaux subis. De plus, comme il ressort du paragraphe 2 de l’article 2 de la loi, le juge national est appelé, dans l’évaluation du caractère raisonnable de la durée d’une procédure, à appliquer les principes dégagés par la jurisprudence de la Cour, à savoir la complexité de l’affaire, le comportement du requérant et celui des autorités compétentes (voir, parmi beaucoup d’autres, les arrêts Pélissier et Sassi c. France [GC], n° 25444/94, § 67, CEDH 1999-II, et Philis c. Grèce (n° 2) du 27 juin 1997, Recueil 1997-IV, p. 1083, § 35). Dans ces circonstances, la Cour considère que rien ne permet de penser que le recours introduit par la loi Pinto n’offrirait pas aux requérants la possibilité de faire redresser leur grief, ou qu’il ne présentait aucune perspective raisonnable de succès.

Il est vrai que la présente requête a été introduite avant l’entrée en vigueur de la loi Pinto, et que par conséquent au moment où ils ont pour la première fois formulé leur grief à Strasbourg, les requérants ne disposaient, en droit italien, d’aucun recours efficace pour contester la durée de la procédure litigieuse.

A cet égard, la Cour rappelle que l’épuisement des voies de recours internes s’apprécie normalement à la date d’introduction de la requête devant elle. Cependant, cette règle ne va pas sans exceptions, qui peuvent être justifiées par les circonstances particulières de chaque cas d’espèce (voir l’arrêt Baumann c. France (troisième section) du 22 mai 2001, requête n° 33592/96, § 47, non publié).

La Cour considère que dans la présente affaire, de nombreux éléments justifient une exception au principe général selon lequel la condition de l’épuisement doit être appréciée au moment de l’introduction de la requête (voir la décision Brusco c. Italie (deuxième section) du 6 septembre 2001, requête n° 69789/01, à paraître dans CEDH 2001).

Elle observe notamment que la fréquence croissante de ses constats de non-respect, par l’Etat italien, de l’exigence du « délai raisonnable » l’avait amenée à conclure que l’accumulation de ces manquements était constitutive d’une pratique incompatible avec la Convention et à attirer l’attention du Gouvernement sur « le danger important » que la « lenteur excessive de la justice » représente pour l’état de droit (voir les arrêts Bottazzi c. Italie [GC], n° 34884/97, § 22, CEDH 1999-V, et Di Mauro c. Italie [GC], n° 34256/96, § 23, CEDH 1999-V). Par ailleurs, l’absence d’un recours efficace pour dénoncer la durée excessive des procédures avait obligé les justiciables à soumettre systématiquement à la Cour de Strasbourg des requêtes qui auraient pu être instruites d’abord et de manière plus appropriée au sein de l’ordre juridique italien. Cette situation risquait, à long terme, d’affecter le fonctionnement, tant au plan national qu’au plan international, du système de protection des droits de l’homme érigé par la Convention (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Kudła précité, § 155).

Or, la voie de recours introduite par la loi Pinto s’inscrit dans la logique consistant à permettre aux organes de l’Etat défendeur de redresser les manquements à l’exigence du « délai raisonnable » et de réduire, par conséquent, le nombre de requêtes que la Cour sera appelée à traiter. Cela ne vaut pas seulement pour les requêtes introduites après la date d’entrée en vigueur de la loi, mais aussi pour les requêtes qui, à la date en question, étaient déjà inscrites au rôle de la Cour.

A cet égard, une importance particulière doit être attachée au fait que la norme transitoire contenue dans l’article 6 de la loi Pinto se réfère explicitement aux requêtes déjà introduites à Strasbourg et vise donc à faire tomber dans le champ de compétence des juridictions nationales toute requête pendante devant la Cour et non encore déclarée recevable. Cette disposition transitoire offre aux justiciables italiens une réelle possibilité d’obtenir un redressement de leur grief au niveau interne, possibilité dont il leur appartient, en principe, de faire usage.

A la lumière de ce qui précède, la Cour estime que les requérants étaient tenus, aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, de saisir la cour d’appel d’une demande au sens des articles 3 et 6 de la loi Pinto. On ne saurait déceler, par ailleurs, aucune circonstance exceptionnelle de nature à les dispenser de l’obligation d’épuiser les voies de recours internes.

Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Ajourne l’examen du grief des requérants tiré de l’article 1 du Protocole n° 1.

Déclare la requête irrecevable pour le surplus.

Erik FriberghChristos Rozakis
GreffierPrésident

 

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