SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 31924/96
présentée par Dalila DI LAZZARO
contre l'Italie
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 10 juillet 1997 en présence de
M. S. TRECHSEL, Président
Mme G.H. THUNE
Mme J. LIDDY
MM. E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
M. VILA AMIGÓ
Mme M. HION
MM. R. NICOLINI
A. ARABADJIEV
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 19 mars 1996 par Dalila DI LAZZARO
contre l'Italie et enregistrée le 17 juin 1996 sous le N° de
dossier 31924/96 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante est une ressortissante italienne, née en 1953 et
résidant à Rome.
Devant la Commission, elle est représentée par Me Maretta Scoca,
avocate au barreau de Rome.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par la requérante, peuvent
être résumés comme suit.
Le 11 décembre 1992, la requérante introduisit devant le tribunal
des mineurs de Rome une demande tendant à obtenir la reconnaissance du
statut d'adoptant pour pouvoir adopter un enfant mineur. Dans son
mémoire, elle précisait qu'elle n'était pas mariée et que sa demande
s'appuyait sur l'article 6 de la Convention en matière d'adoption
signée à Strasbourg le 24 avril 1967 et rendue exécutoire en Italie par
la loi n° 357 de 1974, entrée en vigueur le 25 août 1976. La requérante
faisait valoir que l'article 6 de la Convention susmentionnée accorde
le droit d'adopter aux personnes non mariées et qu'il ne peut être
dérogé de cette disposition, au sens de l'article 24 de ladite
Convention.
Par décision du 18 mars 1993, le tribunal des mineurs de Rome
rejeta la demande de la requérante.
Selon le tribunal, l'article 6 de la Convention sur l'adoption
ne conférait pas aux célibataires le droit d'adopter, mais donnait
simplement la faculté au législateur d'introduire ou non ce droit dans
le système juridique national. Or, le législateur italien n'ayant pas
étendu aux célibataires le droit d'adopter, la demande devait être
rejetée. Par ailleurs, le tribunal déclara que l'adoption de la part
d'un célibataire n'était pas en tant que telle contraire à l'ordre
public. Pour cette raison, les juridictions italiennes pouvaient donner
l'exequatur à des décisions étrangères ayant reconnu le droit d'adopter
à des célibataires. Par ailleurs, le droit italien prévoyant la
possibilité pour un célibataire de demander l'adoption dans des cas
particuliers tels que prévus à l'article 44 de la loi n° 184 de 1983
(enfants handicapés, malades, au-dessus d'un certain âge), la
requérante pouvait demander une adoption de ce type.
La requérante attaqua cette décision devant la cour d'appel de
Rome, section des mineurs.
Par ordonnance du 9 juillet 1993, la cour d'appel de Rome,
estimant que l'article 6 de la Convention sur l'adoption faisait partie
du droit national, était exécutoire de plein droit et conférait partant
un droit d'adoption aux célibataires, suspendit la procédure et décida
de saisir la Cour constitutionnelle afin de savoir si l'article 6 de
la Convention en matière d'adoption était compatible avec les
articles 3, 29 et 30 de la Constitution.
Par décision du 9 mai 1994, la Cour constitutionnelle déclara
manifestement mal fondée la question de légitimité constitutionnelle.
La Cour estima que la loi n° 184 de 1983, bien que postérieure,
n'avait pas abrogé la loi de ratification de la Convention en matière
d'adoption. Or, l'article 6 de la Convention en cause ne conférait pas
aux juges italiens le pouvoir d'accorder l'adoption à des célibataires
au delà des limites prévus par la loi de 1983. En effet, cette
disposition laissait la faculté au législateur de permettre l'adoption
pour les célibataires. De cette faculté la loi nationale avait fait un
usage limité, en prévoyant l'adoption des célibataires uniquement dans
des circonstances spéciales (article 25) ou dans des cas particuliers
(article 44). Cela dit, la Cour constitutionnelle déclara que la
Constitution n'empêchait pas une évolution législative dans le sens
d'élargir le domaine de l'adoption pour les célibataires.
La procédure reprit devant la cour d'appel de Rome.
Par décret du 28 novembre 1994, se basant sur la partie de la
décision rendue par la Cour constitutionnelle qui déclarait la
Convention en matière d'adoption compatible avec la Constitution
italienne, la cour d'appel de Rome déclara que la requérante avait
titre pour demander l'adoption d'un enfant et ordonna qu'on procède à
l'instruction du dossier. Il ressort du texte de ce décret que la cour
d'appel ne partageait pas l'avis de la Cour constitutionnelle sur
l'absence de force exécutoire de l'article 6 de la Convention en cause.
Contre ce décret, le Procureur général près la cour d'appel de
Rome forma un pourvoi en cassation dans l'intérêt de la loi.
Par arrêt du 7 juillet 1995, la Cour de cassation accueillit le
recours du Procureur général et cassa la décision attaquée. La Cour
estima que l'article 6 de la Convention en matière d'adoption n'était
pas exécutoire de plein droit et ne pouvait donc pas être appliqué par
les juges. La Cour se référa au rapport explicatif du Conseil de
l'Europe, qui, à propos de l'article 6 de la Convention, dit : "le
texte vise, dans l'ordre des préférences généralement admises, d'abord
l'adoption par un couple, puis l'adoption par une seule personne. Pour
un Etat dont la législation ne connaîtrait que l'adoption par un
couple, le paragraphe premier ne rendrait pas obligatoire
l'introduction de l'adoption par une seule personne."
La procédure reprit devant la cour d'appel de Rome.
Par ordonnance du 20 octobre 1995, la cour d'appel de Rome, se
conformant à la décision rendue par la Cour de cassation, classa sans
suite la procédure.
B. Droit interne pertinent et contexte européen
1. La Convention en matière d'adoption signée à Strasbourg le
24 avril 1967 a été reprise en Italie par la loi n° 357 de 1974, entrée
en vigueur le 25 août 1976.
Aux termes du premier paragraphe de son article 6, "la
législation ne peut permettre l'adoption d'un enfant que par deux
personnes unies en mariage, qu'elles adoptent simultanément ou
successivement, ou par un seul adoptant".
Dans la liste des dispositions qui peuvent ne pas être
appliquées, telle que prévue à l'article 24 de la Convention, ne figure
pas l'article 6.
2. Plusieurs Etats européens accordent le droit d'adopter aux
célibataires. Il s'agit par exemple de la France, de l'Autriche, de la
Suisse, de la Belgique, de la Finlande, de la Suède, de l'Allemagne,
de la Pologne, de la Roumanie, de la Bulgarie, du Portugal.
3. La loi italienne sur l'adoption (n° 184 de 1983) prévoit à
l'article 6 que l'adoption est permise pour les couples mariés depuis
au moins trois ans. Elle ne prévoit pas la possibilité d'adopter pour
les célibataires, sauf dans les cas suivants :
article 25, IV : en cas d'adoption demandée par un couple marié,
si un des époux décède pendant la période de garde de l'enfant
qui précède la décision définitive sur l'adoption, l'autre époux
peut adopter.
article 25, V : en cas d'adoption demandée par un couple marié,
si pendant la période de garde de l'enfant le couple se sépare,
l'un des époux peut adopter.
article 44 a) : un célibataire peut demander l'adoption d'un
enfant mineur orphelin avec lequel il a un lien de parenté
jusqu'au sixième degré ou avec lequel il a une relation stable
qui a débuté avant le décès des parents.
article 44 c) : un célibataire peut demander l'adoption d'un
enfant lorsque la période de garde s'avère impossible. Cette
disposition est interprétée dans le sens de permettre aux
célibataires l'adoption d'enfants gravement malades ou
handicapés.
GRIEF
La requérante se plaint de l'impossibilité pour elle d'adopter
un enfant, en raison de la législation italienne sur l'adoption et en
raison de l'interprétation que la Cour constitutionnelle et la Cour de
cassation ont faite de l'article 6 de la Convention du 24 avril 1967
en matière d'adoption.
La requérante allègue la violation de son droit au respect de sa
vie privée et familiale, au sens de l'article 8 de la Convention. A
l'appui de son grief, la requérante invoque également les
articles 3, 12, 16 n° 3, 25, 59 n° 2 de la Déclaration Universelle des
Droits de l'Homme ainsi que l'article 6 de la Convention en matière
d'adoption signée à Strasbourg le 24 avril 1967.
EN DROIT
La requérante se plaint de l'impossibilité pour elle d'adopter
un enfant. Elle allègue la violation de son droit au respect de sa vie
privée et familiale, au sens de l'article 8 (art. 8) de la Convention.
A l'appui de son grief, la requérante invoque également les articles
3, 12, 16 n° 3, 25, 59 n° 2 de la Déclaration Universelle des Droits
de l'Homme ainsi que l'article 6 (art. 6) de la Convention en matière
d'adoption signée à Strasbourg le 24 avril 1967.
Aux termes de l'article 8 (art. 8) de la Convention,
"1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et
familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans
l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est
prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une
société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à
la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense
de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la
protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des
droits et libertés d'autrui."
Il échet d'abord d'examiner la question de savoir si la
requérante peut se prétendre victime d'une violation de l'article 8
(art. 8) de la Convention, au sens de l'article 25 (art. 25) de la
Convention.
La partie pertinente de l'article 25 (art. 25) de la Convention
se lit ainsi :
"La Commission peut être saisie d'une requête (...) par toute
personne physique (...) qui se prétend victime d'une violation
par l'une des Hautes Parties contractantes des droits reconnus
dans la présente Convention (...)"
Compte tenu de ce que la requête vise essentiellement la
législation italienne en matière d'adoption, la Commission rappelle que
l'article 25 (art. 25) de la Convention habilite les particuliers à
soutenir qu'une loi viole leurs droits par elle-même, en l'absence
d'acte individuel d'exécution, s'ils risquent d'en subir directement
les effets (v. mutatis mutandis N° 6959/75, déc. 19.5.76, D.R. 5,
pp. 103, 128 ; arrêt Markcx c. Belgique du 13 juin 1979, série A n° 31,
p. 13, par. 27). En dénonçant la loi italienne sur l'adoption comme
contraire à la Convention, la requérante n'invite pas la Commission à
exercer un contrôle abstrait de normes ; elle s'attaque à une situation
légale, celle des personnes célibataires désirant adopter un enfant,
qui la touche personnellement. En outre, la requérante a engagé une
action devant les juridictions nationales.
Dans ces circonstances, la Commission estime que la requérante
peut se prétendre victime d'une violation de l'article 8 (art. 8) de
la Convention, au sens de l'article 25 (art. 25) de la Convention.
La Commission rappelle qu'elle est compétente uniquement pour
appliquer la Convention européenne des Droits de l'Homme et qu'elle
n'est pas compétente pour faire application d'autres conventions
internationales en tant que telles (voir, mutatis mutandis,
No 13258/87, déc. 9.2.90, D.R. 64, pp. 138, 152).
Néanmoins, la Commission admet qu'il peut se révéler utile de
tenir compte, pour l'interprétation de la Convention, de dispositions
contenues dans d'autres instruments juridiques internationaux qui
assureraient une protection des droits fondamentaux plus ample que
celle prévue dans la Convention. Cependant, il ne saurait être question
par là d'attribuer aux dispositions de la Convention une portée que les
Hautes Parties Contractantes ont expressément voulu exclure
(No 21072/92, déc. 16.1.95, D.R. 80, pp. 89, 93).
La Commission note que la Convention en matière d'adoption de
1967 a laissé la liberté aux Etats signataires d'introduire la
possibilité d'adopter pour les personnes célibataires.
La Commission rappelle que le droit d'adopter ne figure pas, en
tant que tel, au nombre des droits garantis par la Convention et que
l'article 8 (art. 8) de la Convention n'oblige pas les Etats à accorder
à une personne le statut d'adoptant ou d'adopté (No 6482/74, déc.
10.7.75, D.R. 7, pp. 75, 76).
Par ailleurs, la Commission rappelle que l'article 12 (art. 12)
de la Convention, qui reconnaît le droit pour l'homme et la femme d'âge
nubile de fonder une famille, implique l'existence d'un couple et ne
saurait être interprété comme incluant le droit d'adopter pour une
personne célibataire (No 6482/74, déc. 10.7.75, D.R. 7, pp. 75, 76).
En outre, l'article 12 (art. 12) de la Convention ne confère aucun
droit d'adopter ou d'intégrer dans sa famille une personne qui n'est
pas l'enfant par le sang (No 7229/75, déc. 15.12.77, D.R. 12, pp. 32,
37).
Par conséquent, la Commission estime que la requête est
incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention
et doit être rejetée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
H.C. KRÜGER S. TRECHSEL
Secrétaire Président
de la Commission de la Commission
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