DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 5868/06
Paolo DI PIETRO et Maria CARUSO
contre l’Italie
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 15 Janvier 2013 en un comité composé de :
Peer Lorenzen, président,
András Sajó,
Nebojša Vučinić, juges,
et de Françoise Elens-Passos, greffière adjointe de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 1er février 2006,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Les requérants, M. Paolo di Pietro et Mme Maria Caruso, sont des ressortissants italiens nés respectivement en 1936 et en 1941 et résidant à Avola (Syracuse). Ils ont été représentés devant la Cour par Me F. Magro, avocat à Avola.
2. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme E. Spatafora, et par son co-agent, M. N. Lettieri.
A. Les circonstances de l’espèce
3. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
4. Les requérants sont propriétaires, depuis 1975, d’un terrain sis à Avola, enregistré au cadastre feuille 13373, parcelles nos 1095 et 1064.
5. Auparavant, le 31 janvier 1972, la municipalité avait approuvé le plan général d’urbanisme (piano regolatore generale) d’Avola qui affectait ce terrain à l’infrastructure routière de la ville et, par conséquent, le frappait d’une interdiction absolue de construire en vue de son expropriation (vincolo di inedificabilità preordinato all’esproprio).
6. Conformément à l’article 1 de la loi régionale sicilienne no 38 du 5 novembre 1973, l’interdiction de construire imposée par le plan général d’urbanisme devint caduque en 1982, aucun plan d’urbanisme détaillé n’ayant été adopté dans un délai de dix ans.
7. Le 23 décembre 1983, la municipalité expropria une partie du terrain des requérants.
8. Le restant du terrain, malgré l’expiration de l’interdiction de construire, ne fut pas libre de contrainte. En effet, dans l’attente de la décision de la municipalité d’Avola quant au nouvel usage du terrain litigieux, celui-ci fut soumis au régime prévu par l’article 4 de la loi no 10 de 1977, disposition considérée comme applicable à ce type de situation par la jurisprudence du Conseil d’Etat. Aux termes de cette disposition, relative aux terrains des municipalités qui n’ont pas adopté de plans généraux d’urbanisme, un permis de construire peut être octroyé pour un volume très réduit et uniquement si le terrain est situé en dehors d’un secteur urbanisé, lorsque certaines conditions sont réunies. Si le terrain est situé à l’intérieur d’un secteur urbanisé, toute nouvelle construction est interdite.
9. Le 29 mai 1986, le conseil municipal (consiglio municipale) d’Avola, en application du plan général d’urbanisme adopté le 31 janvier 1972, approuva un plan détaillé d’urbanisme (piano particolareggiato) qui affectait le terrain des requérants à l’infrastructure routière de la ville et le frappait par conséquent d’une nouvelle interdiction absolue de construire en vue de son expropriation. Conformément à l’article 1 de la loi régionale no 38 du 5 novembre 1973, cette nouvelle interdiction avait une validité de dix ans.
10. Le 14 janvier 1993, la municipalité d’Avola approuva une variante du plan général d’urbanisme et du plan détaillé d’urbanisme qui confirmait l’affectation du terrain à l’infrastructure routière de la ville, sans toutefois procéder à son expropriation.
11. Les requérants contestèrent la décision concernant l’affectation de leur terrain et demandèrent à pouvoir l’utiliser comme terrain constructible.
12. Le 8 avril 2003, la municipalité approuva un nouveau plan général d’urbanisme confirmant l’affectation du terrain des requérants à l’infrastructure routière de la ville et le frappant d’une nouvelle interdiction absolue de construire.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
13. Le droit et la pratique internes pertinents sont exposés dans l’affaire Scordino c. Italie (no 2), no 36815/97, §§ 25-45, 15 juillet 2004, et Tiralongo et Carbé c. Italie (déc.), no 4686/06, §§ 17-22, 27 novembre 2012.
GRIEFS
14. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent de l’interdiction de construire qui frappe leur terrain.
15. Sous l’angle de l’article 13 de la Convention, les requérants allèguent ne disposer, en droit italien, d’aucun recours effectif pour faire valoir leur grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1.
EN DROIT
A. Grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1
16. Les requérants se plaignent de la longue durée du permis d’exproprier, assorti de l’interdiction de construire, qui frappe leur terrain. Ils allèguent que cette situation équivaut à une expropriation de facto, en l’absence de toute indemnisation.
Ils invoquent l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
17. Le Gouvernement s’oppose à cette thèse.
1. L’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes
18. Le Gouvernement excipe entre autres du non-épuisement des voies de recours internes, les requérants n’ayant pas fait usage du remède prévu par l’article 39 du décret présidentiel no 327 du 8 juin 2001 (ci-après, le « Répertoire », en vigueur depuis 2003), qui prévoit le droit à indemnisation en cas d’interdiction de construire et la possibilité de faire valoir ce droit en assignant l’administration devant la cour d’appel. De plus, dans son arrêt no 179 de 1999, la Cour constitutionnelle avait introduit dans le système juridique italien le droit des particuliers d’obtenir une compensation financière pour toute limitation de durée excessive imposée aux facultés inhérentes à leur droit de propriété.
19. Enfin, quant à la remarque des requérants selon laquelle les observations du Gouvernement seraient tardives, le Gouvernement rappelle qu’aux termes de l’article 38 § 2 du règlement, c’est la date certifiée de l’envoi du document qui est prise en compte pour le calcul du délai. En l’espèce, ce dernier expirait le 31 mars 2009 et l’envoi des observations porte le cachet de ce même jour.
2. La réplique des requérants
20. Les requérants observent tout d’abord que les observations du Gouvernement sont parvenues au greffe le 2 avril 2009, soit après l’expiration du délai prévu à cet effet (31 mars 2009). Ils demandent partant qu’elles ne soient pas prises en compte par la Cour.
21. Pour ce qui est de l’exception de non-épuisement, les requérants font valoir : que l’article 39 du Répertoire ne prévoit aucune indemnisation pour le préjudice moral subi par le propriétaire du terrain ; que, n’étant pas rétroactif, le Répertoire ne s’appliquerait pas à des interdictions imposées avant son entrée en vigueur ; que les interdictions étant renouvelables, un particulier serait obligé d’introduire plusieurs recours aux termes de l’article 39 précité. Par ailleurs, la première interdiction ne donnant pas lieu à indemnisation pour la « période de franchise », le propriétaire devrait attendre qu’elle cesse ; en cas de non-réitération ou de réitération de courte durée de celle-ci, il pourrait soit n’obtenir aucune compensation soit avoir droit à une compensation dérisoire.
3. L’appréciation de la Cour
22. La Cour observe tout d’abord que dans sa lettre du 9 décembre 2008, le greffe avait invité le Gouvernement « à soumettre trois exemplaires de ses observations (...) par courrier au plus tard le 31 mars 2009 ». Le Gouvernement a envoyé ses observations par un courrier du 31 mars 2009. Dans ces conditions, on ne saurait retenir les doléances des requérants quant à la prétendue tardiveté des observations du Gouvernement.
23. La Cour rappelle ensuite que, dans la décision Tiralongo et Carbé (précitée, §§ 37-50), elle a précisé que depuis 1999, la Cour constitutionnelle italienne a déclaré incompatible avec la Constitution l’absence de prévision par la loi d’une forme d’indemnisation pour le cas où un permis d’exproprier ou une interdiction de construire seraient réitérés par l’administration de telle sorte que le droit de propriété s’en trouverait gravement affecté. Elle a donc invité le législateur à prévoir une forme d’indemnisation, en précisant les critères et les modalités de celle-ci. Le législateur italien a donné suite à l’invitation de la Cour constitutionnelle par l’article 39 du Répertoire, entré en vigueur le 30 juin 2003. Cette disposition (paragraphe 21 de la décision Tiralongo et Carbé, précitée) prévoit de manière explicite le droit à une indemnité « proportionnée à la mesure du préjudice effectivement subi » pour les propriétaires qui, comme les requérants, ont subi la réitération d’une interdiction en vue d’expropriation. Elle prévoit en outre la possibilité de saisir la cour d’appel d’une demande en fixation du montant de l’indemnité. L’existence de ce droit a été confirmée par de nombreux arrêts de la Cour de cassation.
24. A la lumière de ces éléments, la Cour a conclu que le recours indemnitaire prévu à l’article 39 du Répertoire existe désormais à un degré suffisant de certitude. Il vise à faire établir que les droits du propriétaire concerné ont été gravement affectés et à lui octroyer une compensation financière. De l’avis de la Cour, il est accessible et efficace tant en théorie qu’en pratique, et aucun élément ne permet de dire qu’il n’offre pas des perspectives raisonnables de succès.
25. La Cour ne voit aucune raison de s’écarter de la jurisprudence Tiralongo et Carbé en la présente espèce. Les requérants étaient donc tenus de saisir les juridictions internes d’une demande d’indemnisation fondée sur l’article 39 du Répertoire, ce qu’ils n’ont pas fait. La Cour accueille donc l’exception du Gouvernement et rejette ce grief pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
B. Grief tiré de l’article 13 de la Convention
26. Lors de la communication de la requête, la Cour a posé au Gouvernement la question de savoir si les requérants avaient à leur disposition, comme l’exige l’article 13 de la Convention, un recours interne effectif au travers duquel ils auraient pu formuler leur grief de méconnaissance de l’article 1 du Protocole no 1.
L’article 13 de la Convention est ainsi libellé :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
27. La Cour observe qu’elle vient de constater que les requérants avaient à leur disposition un recours interne efficace à travers duquel ils auraient pu revendiquer leurs droits sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1 et obtenir une compensation pour l’atteinte alléguée à leur droit de propriété.
28. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Françoise Elens-PassosPeer Lorenzen
Greffière adjointePrésident
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