DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 9388/02
présentée par Alzira Maria da CRUZ DA SILVA COELHO
contre le Portugal
La Cour européenne des Droits de l'Homme (deuxième section), siégeant le 31 mars 2005 en une chambre composée de :
MM.J.-P. Costa, président,
I. Cabral Barreto,
R. Türmen,
V. Butkevych,
M. Ugrekhelidze,
MmesE. Fura-Sandström,
D. Jočienė, juges,
et de M. S. Naismith, greffier adjoint de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 26 février 2002,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, Mme Alzira Maria da Cruz da Silva Coelho, est une ressortissante portugaise, née en 1958 et résidant à Caneças (Portugal). Elle est représentée devant la Cour par Me R. Ferreira da Silva, avocat à Salvaterra de Magos.
A. Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 2 août 1992, le fils de la requérante, Paulo, alors âgé de 19 ans, décéda par noyade sur une plage fluviale du Tage, à Salvaterra de Magos.
D'après les faits établis par les juridictions internes, Paulo, qui ne savait pas nager, se promenait au bord de l'eau, qui ne dépassait pas ses genoux, lorsqu'il tomba dans un trou ouvert au fond de la rivière dont la profondeur était supérieure à sa taille. Le trou en question avait été provoqué par l'extraction de sables, qui avait changé le lit de la rivière. Un autre jeune, P.J., essaya de porter secours au fils de la requérante mais trouva également la mort par noyade.
Le 18 mai 1995, le père de Paulo introduisit devant le tribunal de Benavente une demande en dommages et intérêts contre l'Etat. Le 2 juin 1996, la requérante se joignit à cette procédure en tant que demanderesse. Elle alléguait, dans sa requête introductive d'instance, que l'Etat était responsable de l'extraction de sable de la rivière, sans que toutefois des avis à l'intention des usagers de la plage fluviale en question y eussent été placés. Elle souligna que la plage fluviale en cause était très fréquentée et que la mairie de Salvaterra de Magos y avait placé des structures destinées à son utilisation par les vacanciers tels que des bars, des toilettes et des parkings.
L'audience eut lieu du 21 octobre au 2 décembre 1999, le tribunal ayant notamment effectué un déplacement sur le lieu de l'accident.
Par un jugement du 4 février 2000, le tribunal rejeta la demande. Il considéra comme établi que le décès de Paulo était survenu à la suite des changements du lit de la rivière, provoqués par l'extraction de sables. Toutefois, une telle extraction de sables avait été effectuée de manière illégale sans que l'on puisse considérer l'Etat comme responsable d'une telle situation.
La requérante fit appel de ce jugement devant la cour d'appel de Lisbonne. Celle-ci, par un arrêt du 8 février 2001, rejeta le recours et confirma en entier la décision attaquée.
La requérante se pourvut en cassation devant la Cour suprême, alléguant que la responsabilité de l'Etat était engagée en raison d'une omission de son devoir de surveillance de la plage en question. Elle se référa notamment à un arrêt de la Cour suprême du 12 décembre 2000, qui avait considéré que la responsabilité de l'Etat pour une telle omission était engagée, dans le cadre d'une procédure introduite par les parents de P.J. Ce dernier avait en effet trouvé la mort dans les mêmes conditions et au même moment que le fils de la requérante.
Par un arrêt du 27 septembre 2001, la Cour suprême rejeta le pourvoi. Elle affirma d'abord que l'extraction de sables en question avait été illicite. Cependant, cela n'engageait pas, en tant que tel, la responsabilité de l'Etat. Celui-ci, par l'intermédiaire de la Direction régionale de l'environnement et ressources naturelles du ministère de l'Environnement, avait certes un devoir de surveillance. Ce devoir était cependant d'ordre général, sans que l'Etat puisse être directement responsable pour les éventuels dommages causés à chaque particulier. La Cour suprême affirma par ailleurs que l'Etat ne pouvait pas être considéré responsable de l'absence de panneaux d'information ou d'avis de danger dans la plage en question. En effet, cette dernière ne bénéficiait d'aucun encadrement légal, malgré le fait qu'elle était très fréquentée par des vacanciers. La Cour suprême confirma ainsi les décisions attaquées.
Le 12 octobre 2001, la requérante déposa une demande en nullité de cet arrêt. Elle allégua que le comité de trois juges de la Cour suprême aurait dû renvoyer l'affaire devant l'assemblée plénière de cette juridiction, aux termes de l'article 732-A du code de procédure civile, car la solution finalement retenue était en contradiction avec celle de l'arrêt du 12 décembre 2000. La requérante soutenait enfin que le rejet de sa demande porterait atteinte au principe constitutionnel de non-discrimination.
Par un arrêt du 24 janvier 2002, la Cour suprême rejeta la demande, considérant qu'il n'était plus possible de faire usage de la possibilité donnée par l'article 732-A du code de procédure civile, lequel d'ailleurs n'imposait aucune obligation, mais une simple faculté, au tribunal.
La requérante déposa une demande en nullité de ce dernier arrêt, alléguant que la Cour suprême ne s'était pas prononcée sur sa demande d'application de l'article 732-A du code de procédure civile.
Par un arrêt du 11 avril 2002, la Cour suprême rejeta la demande, soulignant qu'elle s'était déjà clairement prononcée sur la question dans son arrêt du 24 janvier 2002.
La requérante déposa un recours constitutionnel devant le Tribunal constitutionnel. Elle allégua que l'interprétation de l'article 732-A du code de procédure civile par la Cour suprême avait portée atteinte aux articles 13 (non-discrimination) et 20 (accès aux tribunaux) de la Constitution.
Le Tribunal constitutionnel, par une décision sommaire du 17 juin 2002, déclara le recours irrecevable. Pour la haute juridiction, la requérante avait soulevé tardivement l'inconstitutionnalité en cause. La demande en nullité de l'arrêt de la Cour suprême n'était plus le moment de soulever une éventuelle inconstitutionnalité. Il était loisible à la requérante de le faire avant que l'arrêt de la Cour suprême du 27 septembre 2001 eût été rendu.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. L'extraction d'inertes
L'extraction d'inertes, tels que sables, des lits des rivières est au Portugal une activité réglementée soumise à un système d'autorisation préalable, aux termes du décret-loi no 403/82, du 24 septembre 1982, en vigueur à l'époque des faits. C'était aux Directions régionales de l'environnement et ressources naturelles du ministère de l'Environnement qu'il incombait de veiller à l'application de la réglementation (cette compétence appartient à l'heure actuelle au ministère de la Ville, de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, par le biais des « commissions de coordination et de développement » des cinq grandes régions continentales portugaises, aux termes du décret-loi no 104/2003, du 23 mai 2003). L'extraction d'inertes sans autorisation constituait, aux termes de l'article 21 du décret-loi no 403/82, une contravention pouvant être punie d'une amende, sans préjudice de l'éventuelle responsabilité civile et criminelle pour des dommages causés à l'Etat ou à des tiers (article 26 de ce décret-loi).
2. L'harmonisation de la jurisprudence
Le décret-loi no 329-A/95, portant réforme de la procédure civile, créa un nouveau système de recours afin d'assurer l'harmonisation de la jurisprudence. Un nouvel article 732-A fut ainsi introduit dans le code de procédure civile. Cette disposition se lit ainsi :
« 1. Le président de la Cour suprême décide, tant que l'arrêt n'a pas été rendu, que le recours soit examiné par l'assemblée plénière des chambres civiles, lorsqu'un tel examen s'avère nécessaire ou utile afin d'assurer l'unité de la jurisprudence.
2. L'examen élargi, prévu au paragraphe précédent, peut être requis par l'une des parties ou le ministère public ; il doit être suggéré par le rapporteur, par l'un des juges assesseurs ou par les présidents des chambres civiles, notamment lorsqu'ils constateraient qu'il serait possible d'aboutir à une solution juridique en contradiction avec une jurisprudence antérieure, sous l'empire de la même législation et concernant la même question fondamentale de droit. »
Cette modification entra en vigueur le 1er janvier 1997 et s'appliqua aux procédures pendantes (articles 16 et 17 du décret-loi no 329-A/95 et arrêt du Tribunal constitutionnel no 574/98 du 13 octobre 1998, publié au Journal officiel du 13 mai 1999).
GRIEFS
Invoquant l'article 2 de la Convention, la requérante se plaint du décès de son fils. Elle considère qu'en omettant de prendre les dispositions adéquates afin d'empêcher les extractions illicites de sables et de prévenir les usagers de la plage fluviale en question des dangers entraînés par de telles extractions, l'Etat a porté atteinte à cette disposition.
Invoquant les articles 6 et 14 de la Convention, la requérante se plaint de ne pas avoir bénéficié de la possibilité de faire statuer sur le conflit de jurisprudence qui a eu lieu en l'espèce. Elle estime avoir ainsi été traitée de manière différente par rapport à une personne qui se trouvait exactement dans la même situation et dont le fils trouva la mort dans les mêmes circonstances que son enfant.
EN DROIT
1. La requérante estime que le décès de son enfant a eu lieu dans des circonstances engageant la responsabilité de l'Etat sous l'angle de l'article 2 de la Convention, qui dispose notamment :
« 1. Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d'une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi. (...) »
Le Gouvernement considère, se référant à l'affaire Öneryildiz (Öneryıldız c. Turquie [GC], no 48939/99, CEDH 2004), que les autorités ne sont obligées de prendre des mesures concrètes que lorsqu'elle savaient ou auraient dû savoir que des menaces réelles pesaient sur la vie des individus concernés. Dans le cas d'espèce, le Gouvernement estime que l'Etat portugais n'a omis aucune obligation positive à l'égard de la protection de la vie car il ne connaissait ni ne pouvait connaître que des activités illégales d'extraction de sables avaient eu lieu sur la plage fluviale en cause.
On ne peut non plus faire grief à l'Etat d'avoir failli à son devoir d'alerter les usagers de la plage fluviale pour les éventuels dangers de celle-ci. En effet, au-delà du fait que les autorités ne savaient pas que de tels dangers, provoqués par l'extraction de sables, pouvaient exister, le lieu en question ne bénéficiait, à l'époque, d'aucun encadrement juridique : il s'agissait d'une plage naturelle, sans surveillance, dans laquelle les usagers devaient faire preuve d'une attention particulière.
Le Gouvernement conclut au défaut manifeste de fondement de ce grief.
La requérante se réfère à cet égard exclusivement à l'arrêt de la Cour suprême du 12 décembre 2000, rendu dans le cadre d'une autre affaire concernant une autre personne décédée dans les mêmes circonstances et au même moment que son fils, qui a considéré que la responsabilité de l'Etat était engagée en l'espèce. Elle estime, après avoir cité des longs extraits de cette décision, que cela suffit à considérer que l'article 2 de la Convention a été violé en l'espèce.
La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s'ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.
2. Invoquant les articles 6 et 14 de la Convention, la requérante se plaint de ne pas avoir bénéficié de la possibilité de faire statuer sur le conflit de jurisprudence qui a eu lieu en l'espèce. Elle estime avoir ainsi été traitée de manière différente par rapport à une personne qui se trouvait exactement dans la même situation et dont le fils trouva la mort dans les mêmes circonstances que son enfant.
L'article 6 § 1 dispose notamment :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
L'article 14 dispose :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Le Gouvernement excipe d'emblée du non-épuisement des voies de recours internes. Il souligne que par son grief la requérante prétend détourner l'attention d'une omission procédurale qui lui est exclusivement imputable. Pour le Gouvernement, la requérante bénéficiait bel et bien d'un recours en harmonisation de jurisprudence, celui prévu par l'article 732-A du code de procédure civile. Elle a cependant omis d'utiliser ce recours dans les délais et dans les formes prescrites par le droit national, c'est-à-dire avant que l'arrêt sur le fond eût été rendu par la Cour suprême. Dans la mesure où la requérante allègue qu'un conflit de jurisprudence était en l'espèce difficile à prévoir, le Gouvernement relève que la teneur de l'arrêt de la cour d'appel du 8 février 2001, attaqué par la requérante, laissait déjà entrevoir une contradiction avec l'arrêt rendu par la Cour suprême le 12 décembre 2000, dans le cadre de l'autre affaire. Il appartenait à la requérante de provoquer l'intervention de l'assemblée plénière, faisant usage de la disposition légale en cause. Elle ne l'a toutefois fait qu'à un moment où il n'était plus possible de le faire, raison pour laquelle la requérante ne peut s'en prendre qu'à elle-même.
La requérante conteste ces arguments. Elle rappelle d'abord que la requête prévue à l'article 732-A § 2 du code de procédure civile est pour les parties une faculté et non pas une obligation. Ayant fourni à la Cour suprême toutes les données nécessaires à la décision de la cause, notamment la décision précédente de cette même juridiction concernant le même événement mais une personne différente, la requérante avait des bonnes raisons d'estimer que la haute juridiction suivrait sa propre jurisprudence, un conflit étant donc difficile à prévoir. La requête prévue à l'article 732-A § 2 n'était donc pas un recours à épuiser.
La Cour estime que l'exception tirée par le Gouvernement du non-épuisement des voies de recours internes soulève des questions étroitement liées à la question de fond, soit celle de savoir si la requérante a bénéficié de la possibilité de faire statuer sur le conflit de jurisprudence qui a eu lieu en l'espèce et dès lors s'il y a eu violation des articles 6 § 1 et 14 de la Convention, comme elle l'allègue.
La Cour décide donc qu'il y a lieu de joindre l'examen de cette exception au fond.
Quant au bien-fondé, le Gouvernement souligne que la jurisprudence de la Cour a reconnu de manière constante que le droit d'accès au tribunal, garanti par l'article 6 § 1 de la Convention, a des limites implicites tenant notamment aux conditions de recevabilité des recours, qui seront admissibles si elles ne restreignent pas la substance même d'un tel droit d'accès. Pour le Gouvernement, tel était le cas en l'espèce. Le droit d'accès existait et était disponible, la requérante ne l'ayant toutefois pas exercé en temps utile. De leur côté, les juges de la Cour suprême n'étaient nullement obligés, aux termes de l'article 732-A du code de procédure civile, de saisir l'assemblée plénière de cette haute juridiction.
Le Gouvernement relève enfin que tant la jurisprudence – de la Cour suprême comme du Tribunal constitutionnel – que la doctrine nationale considèrent le nouveau système d'harmonisation de la jurisprudence totalement conforme au droit d'accès aux tribunaux.
La requérante estime au contraire que le système introduit en 1995 et entré en vigueur le 1er janvier 1997, a restreint de manière considérable la possibilité pour les parties de faire usage du recours en harmonisation de la jurisprudence. En l'espèce, elle était ainsi obligée de prévoir que la décision à prendre dans son affaire serait différente de la décision prise récemment dans une affaire identique et concernant le même évènement. Pour la requérante, une telle situation l'a privée assurément du droit d'accès à un tribunal et par là même porté atteinte à l'article 6 § 1 de la Convention.
La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s'ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Joint au fond l'exception soulevée par le Gouvernement ;
Déclare la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
S. NaismithJ.-P.Costa
Greffier adjointPrésident
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