Requête N° 11660/85
João José da Silva MACEDO
contre
PORTUGAL
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 6 novembre 1989)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 23) ................................... 1
A. La requête
(par. 2 - 11) ................................... 1
B. La procédure
(par. 12 - 18) ................................... 2
C. Le présent rapport
(par. 19 - 23) ................................... 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 24 - 46) ................................... 4
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 47 - 69) ................................... 7
A. Point en litige
(par. 47) ................................... 7
B. Quant à l'observation de l'article 6 par. 1 de la
Convention
(par. 48 - 69) ................................... 7
1. Période à considérer
(par. 49 - 52) ................................... 7
2. Appréciation de la durée de la procédure
(par. 53) ................................... 7
a. La complexité de l'affaire
(par. 54 - 57) ................................... 8
b. Le comportement du requérant
(par. 58 - 59) ................................... 8
c. Le comportement des autorités compétentes
(par. 60 - 68) ................................... 8
C. Conclusion
(par. 69) ................................... 10
ANNEXE I : Historique de la procédure devant la Commission 11
ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la requête..... 12
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause ainsi
qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, João José da Silva Macedo, est un ressortissant
portugais. Il est domicilié à Caldas da Rainha.
3. Pour la procédure devant la Commission, il est représenté par
Me Mário de Carvalho et Me Frederico Costa, avocats au barreau de
Caldas da Rainha.
4. Le Gouvernement portugais est représenté par son agent, M.
Ireneu Cabral Barreto, Procureur général adjoint.
5C. Le 13 mai 1978 le requérant, alors âgé de 13 ans, a été
victime de l'explosion d'une grenade qu'il avait trouvée dans un bois
où des exercices militaires de l'armée portugaise avaient eu lieu.
6. Le 3 septembre 1980 l'autorité militaire compétente reconnut
la responsabilité de l'Etat mais précisa que la liquidation des
dommages subis par le requérant ne serait possible que par la voie
judiciaire.
7. Le 17 décembre 1980 le requérant introduisit devant le
tribunal administratif de Lisbonne ("auditoria administrativa") une
action civile en dommages-intérêts, en application du décret-loi n°
48051 du 21 novembre 1967 qui régit la responsabilité civile
extra-contractuelle de l'Etat pour des actes de gestion publique.
8. Par jugement du 26 juillet 1984 le tribunal administratif de
Lisbonne donna gain de cause au requérant et condamna le défendeur à
lui verser la somme de 1 500 000 escudos à titre de dommages-intérêts.
9. Le 12 octobre 1984 le Ministère public introduisit un recours
contre ce jugement et le 6 novembre 1984 il renonça à ce recours.
Entre temps le 26 octobre 1984 le requérant avait formé un appel
incident.
10. Le 9 novembre 1984 le tribunal reconnut les effets juridiques
du désistement de l'appel introduit par le Ministère public et la
caducité de l'appel incident formé par le requérant.
11. Devant la Commission le requérant se plaint de la durée de la
procédure civile qu'il a introduite le 17 décembre 1980 et allègue à
cet égard la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
B. La procédure
12. La requête a été introduite le 13 mai 1985 et enregistrée le
29 juillet 1985.
13. Le 10 décembre 1986, la Commission a décidé, conformément à
l'article 42 par. 2 b) de son Règlement intérieur, de porter la
requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à
présenter ses observations écrites sur la recevabilité et le
bien-fondé de la requête.
14. Le Gouvernement a présenté ses observations le 2 mars 1987 et
le requérant a présenté les siennes en réponse le 13 avril 1987.
15. Le 17 juillet 1987 la Commission a décidé d'accorder au
requérant l'assistance judiciaire pour les besoins de la procédure
d'examen de la requête.
16. Le 19 janvier 1989 la Commission a déclaré la requête
recevable. Elle a ensuite invité les parties à lui faire parvenir par
écrit les observations complémentaires portant sur le bien-fondé de la
requête qu'elles souhaiteraient présenter dans un délai échéant le 21
avril 1989.
17. Le Gouvernement a présenté ses observations par lettre datée
du 9 mai 1989. Le requérant a présenté les siennes le 8 juin 1989.
18. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 b) de la Convention, s'est mise à la
disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de
l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu entre les parties
entre le 21 mars 1989 et le 9 mai 1989. Vu l'attitude adoptée par les
parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant
d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
19. Le présent rapport a été établi par la Commission,
conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et
votes, en présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S.TRECHSEL
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
G. BATLINER
J. CAMPINOS
H. VANDENBERGHE
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M. L. LOUCAIDES
20. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
6 novembre 1989 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
21. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une violation
des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.
22. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I), ainsi
que le texte de la décision sur la recevabilité de la requête (Annexe
II).
23. Le texte intégral de l'argumentation écrite des parties ainsi
que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les
archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
24. Le 13 mai 1978, le requérant, qui était alors âgé de 13 ans,
ramassa une grenade dans un bois près de Caldas da Rainha où des
exercices militaires de l'Armée portugaise avaient eu lieu. Elle
explosa dans ses mains en lui provoquant de graves blessures,
notamment à l'oeil droit.
25. A la suite de cet accident, le requérant est devenu
complètement aveugle de l'oeil droit et a une longue cicatrice à
l'abdomen. Selon le tableau national d'incapacité (Tabela Nacional de
Incapacidade) il est atteint d'une incapacité permanente de 25 %.
26. Par arrêté (despacho) du 3 septembre 1980, l'autorité
militaire compétente reconnut la responsabilité de l'Etat quant aux
dommages subis par le requérant mais précisa que leur liquidation ne
serait possible que par la voie judiciaire.
27. Le 17 décembre 1980, le requérant, représenté par son père,
engagea devant le tribunal administratif ("auditoria administrativa")
de Lisbonne, une action en responsabilité civile de l'Etat, en
application du décret-loi n° 48051 du 21 novembre 1967, qui régit la
responsabilité civile extra-contractuelle de l'Etat pour des actes de
gestion publique. Le requérant demanda un montant de 1 500 000
escudos pour les préjudices d'ordre patrimonial et moral subis.
28. Le 8 juin 1981 le juge ordonna la citation de la partie
défenderesse, en l'occurrence l'Etat. Dans son ordonnance, le
magistrat fit remarquer que le retard avec lequel cette ordonnance
était rendue était dû au fait que lors de son entrée en fonctions il
avait reçu 600 dossiers en état d'être examinés ("conclusos").
29. Le 13 novembre 1981 le Ministère public représentant l'Etat
fut cité et invité à présenter ses conclusions en réponse dans un
délai de vingt jours, conformément aux articles 852 du Code
administratif et 486, par. 1 du Code de procédure civile.
30. Le 14 décembre 1981 le Ministère public demanda au juge
administratif, en application de l'article 486 par. 3 du Code de
procédure civile (1), une prolongation de trois mois du délai qui lui
avait été imparti. Le juge a déféré à cette demande.
___________
(1) Cette disposition était ainsi libellée :
---------------
"Il est accordé au Ministère public une prorogation du délai
lorsqu'il a besoin d'informations qu'il n'est pas en mesure d'obtenir
en temps voulu, ou lorsqu'il doit attendre une réponse à une demande
formulée à une autorité supérieure. La prorogation du délai ne
saurait dépasser six mois, sauf dans des cas exceptionnels dûment
justifiés."
Amendé par le décret-loi n° 242/85 du 9 juillet 1985 ce
paragraphe dispose actuellement que la prorogation du délai ne saurait
en aucun cas dépasser trois mois.
31. Le 15 mars 1982 le Ministère public demanda une nouvelle
prolongation de trois mois, qui lui fut accordée.
32. Le 15 juin 1982 le Ministère public sollicita une nouvelle
prorogation, de nature extraordinaire, de trente jours. Il fit valoir
que nonobstant les éléments déjà reçus il avait besoin d'en obtenir
encore d'autres pour la préparation de ses conclusions en réponse. Le
juge donna une suite favorable à cette demande.
33. Le 27 juillet 1982 le Ministère public formula une demande de
prorogation supplémentaire de 30 jours au motif qu'il n'était pas
encore en possession de la totalité des éléments nécessaires pour
préparer sa réponse. Le juge accepta de proroger le délai.
34. Le 10 novembre 1982 le Ministère public demanda à bénéficier
d'une nouvelle prorogation extraordinaire de 30 jours en affirmant
qu'il se heurtait à des difficultés anormales et inattendues dans
l'obtention desdits éléments et que par ailleurs le déménagement du
tribunal avait paralysé ses services. Le 12 novembre 1982 le juge
décida de proroger le délai.
35. Le 6 janvier 1983 le Ministère public présenta ses conclusions
en réponse. Il fit valoir qu'il ne pouvait s'opposer avec conviction
à la demande introductive d'instance mais qu'aucune disparition de
grenade n'ayant été signalée rien ne permettait de conclure à coup sûr
qu'elle ait été abandonnée par les militaires. Il souligna par
ailleurs qu'en tout état de cause le requérant aurait des difficultés
à prouver la faute de l'Administration. Il contesta en outre le
montant de l'indemnité demandée par le requérant.
36. A une date qui n'a pas été précisée, le requérant déposa sa
réplique ("réplica") aux conclusions en réponse du Ministère public.
Le juge rendit ensuite, à une date qui n'a pas non plus été précisée,
une décision préparatoire ("despacho saneador") par laquelle il
déclara l'affaire recevable et dressa une liste des faits non
controversés ("especificação") et de ceux devant être éclaircis à
l'audience de jugement ("questionário").
37. L'audience de jugement eut lieu le 28 mai 1984 après l'envoi
de deux commissions rogatoires pour l'audition de certains témoins et
l'examen médical du requérant.
38. Par jugement du 26 juillet 1984 le tribunal administratif de
Lisbonne donna gain de cause au requérant et condamna l'Etat portugais
à lui verser la somme de 1 500 000 escudos.
39. Le 12 octobre 1984 le Ministère public interjeta appel
(recurso de apelação) de cette décision. Le 16 octobre 1984 le juge
déclara le recours recevable.
40. Le 26 octobre 1984 le requérant forma un appel incident
(recurso subordinado). Selon le requérant, ce recours aurait comme
objectif l'actualisation de l'indemnité accordée, compte tenu de
l'inflation. Le Gouvernement conteste cette affirmation. Le 2
novembre 1984 le recours fut déclaré recevable.
41. Le 6 novembre 1984 le Ministère public renonça au recours
qu'il avait introduit en date du 12 octobre 1984.
42. Par ordonnance du 9 novembre 1984 le tribunal reconnut les
effets juridiques du désistement de l'appel, et, par conséquent, la
caducité de l'appel incident.
43. Cette décision fut portée à la connaissance du requérant par
lettre du 12 novembre 1984.
44. Selon l'article 1er par. 3 du décret-loi n° 121/76 du 11
février 1987 les notifications effectuées par voie postale se
présument effectuées le troisième jour qui suit la date de l'envoi de
la lettre recommandée ou, au cas où il ne s'agirait pas d'un jour
ouvrable, le premier jour ouvrable suivant.
45. Le 7 décembre 1984, les conseils du requérant demandèrent, par
lettre adressée au chef de l'Etat major des forces armées, que la
décision du tribunal administratif soit exécutée car l'arrêt était
déjà coulé en force de chose jugée.
46. Suite à une nouvelle lettre adressée au chef de l'Etat major,
le requérant a reçu, début juin 1985, la somme qui lui avait été
accordée.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Point en litige
47. Le seul point en litige est de savoir si la durée de la
procédure engagée par le requérant a ou non excédé le "délai
raisonnable" prévu par l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
B. Quant à l'observation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
48. Aux termes de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
"toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un
délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)".
1. Période à considérer
49. Le point de départ de la procédure, qui concerne une action
civile en dommages intérêts contre l'Etat, coïncide avec la saisine du
tribunal administratif de Lisbonne, le 17 décembre 1980.
50. Quant au terme du délai dont il y a lieu de contrôler le
caractère raisonnable, la Commission relève qu'aux termes de l'article
1er par. 3 du décret-loi n° 121/76 du 11 février 1976 la notification
au requérant de l'ordonnance du juge constatant le désistement du
Ministère public de l'appel qu'il avait interjeté et la caducité de
l'appel incident introduit par le requérant, a été faite par lettre du
12 novembre 1984 et est considérée comme ayant été effectuée le
15 novembre 1984.
51. La Commission considère donc que le terme final du délai
à considérer se situe au 15 novembre 1984.
52. En résumé, la période à prendre en considération va du 17
décembre 1980 au 15 novembre 1984, soit trois ans, dix mois et
vingt-neuf jours.
2. Appréciation de la durée de la procédure
53. Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure
s'apprécie selon les circonstances de la cause et eu égard aux
critères consacrés par la jurisprudence de la Cour, à savoir la
complexité de l'affaire, le comportement du requérant et celui des
autorités compétentes (voir notamment Cour Eur. D.H., arrêt Neves e
Silva du 27 avril 1989, à paraître dans la Série A n° 153, par. 41).
Il convient de rappeler aussi qu'en matière civile l'exercice du droit
à un examen de la cause dans un délai raisonnable est subordonné à la
diligence de l'intéressé (Cour Eur. D.H. arrêt Pretto et autres du 8
décembre 1983, Série A n° 71, pp. 14 et suivantes, par. 33 et
suivants) qui doit non seulement s'abstenir d'introduire des demandes
dilatoires, mais également prendre toute mesure propre à accélérer le
déroulement de la procédure (Cour Eur. D.H., arrêt Unión Alimentaria
Sanders S.A. du 7 juillet 1989, à paraître dans la Série A n° 157,
par. 35). Enfin, selon la jurisprudence de la Cour seules les
lenteurs imputables à l'Etat peuvent amener à conclure, le cas
échéant, à l'inobservation du délai raisonnable (Cour Eur. D.H. arrêt
Guincho du 10 juillet 1984, Série A n° 81, p. 16, par. 38 et arrêt
Martins Moreira du 26 octobre 1988, Série A n° 143 p. 21 par. 60).
a) Quant à la complexité de l'affaire
54. Le Gouvernement considère que l'affaire qui a exigé
l'expédition de deux commissions rogatoires présentait une certaine
complexité. Le requérant ne s'est pas prononcé sur ce point.
55. La Commission estime que la présente affaire (action en
dommages-intérêts à la suite de l'explosion d'une grenade) n'est pas
de celles qui par leur nature même doivent être considérées comme
complexes. La Commission relève notamment que l'autorité militaire
compétente avait au préalable reconnu la responsabilité de l'Etat
quant au versement d'une indemnité au requérant. La Commission note
par ailleurs qu'aucune véritable controverse n'a opposé les parties
quant aux faits. Elle relève à cet égard que dans ses conclusions en
réponse le Ministère public se borna en effet à reconnaître qu'il ne
pouvait contester avec conviction la demande introductive d'instance.
56. La Commission note, en outre, que les conclusions en réponse
sur le fond de l'affaire comportaient en tout 21 lignes
dactylographiées. La Commission relève enfin qu'aucun incident ou
exception n'a été soulevé au cours de la procédure.
57. La Commission estime donc que la présente affaire ne
présentait aucune complexité particulière.
b) Quant au comportement du requérant
58. Le Gouvernement considère que le comportement du requérant ne
mérite aucun reproche.
59. A la lumière des faits la Commission relève que le requérant
n'a nullement contribué à retarder le déroulement de la procédure. La
durée de la procédure ne lui est donc pas imputable.
c) Quant au comportement des autorités compétentes
60. La procédure a duré du 17 décembre 1980, date de
l'introduction de l'instance, au 15 novembre 1984, date de la
notification au requérant de l'ordonnance reconnaissant le désistement
du recours introduit par le Ministère public et la caducité du recours
incident formé par le requérant. Il n'est pas contesté entre les
parties que cette durée s'explique par le temps qui fut nécessaire au
juge pour ordonner la citation du Ministère public, au greffe pour
donner suite à cette ordonnance et enfin au Ministère public pour
présenter ses conclusions en réponse.
61. Le Gouvernement souligne que le laps de temps qui s'est écoulé
entre l'introduction de l'instance et la citation du Ministère public
est dû à la situation d'engorgement des juridictions administratives,
situation à laquelle il aurait remédié par des mesures promptes et
efficaces. Le Gouvernement met notamment en relief qu'il a pris des
mesures pour pourvoir les deux postes de juge qui étaient vacants au
moment de l'introduction de l'instance. Ainsi le juge titulaire fut
nommé le 20 mars 1981 et le juge auxiliaire le 23 juin 1981. Le
Gouvernement souligne par ailleurs que le délai écoulé entre
l'ordonnance de citation et l'exécution de celle-ci résulte de
difficultés rencontrées par le greffe à répondre à la surcharge de
travail. Cependant dès octobre 1981 le nombre de fonctionnaires du
tribunal administratif de Lisbonne fut porté de cinq à huit. Quant au
délai qui s'est écoulé entre la citation du Ministère public le 13
novembre 1981 et la présentation des conclusions en réponse par ce
dernier en date du 6 janvier 1983, le Gouvernement rappelle que dans
l'avis rendu dans l'affaire Baraona, la Commission a affirmé que ce
n'était pas à elle de se prononcer sur les dispositions du droit
interne portugais qui permettent d'accorder des prorogations de délai
au Ministère public (Baraona c/Portugal, rapport Comm. 8.10.85, par.
127, Cour eur. D.H., Série A n° 122, p. 30). Le Gouvernement estime
par ailleurs que la cause du requérant a été entendue dans un délai
raisonnable.
62. La Commission constate qu'entre l'introduction de l'instance
(17 décembre 1980) et l'ordonnance de citation (8 juin 1981) 5 mois et
21 jours se sont écoulés. Il fallut ensuite au greffe 5 mois et 5
jours pour exécuter cette ordonnance (13 novembre 1981). Un pareil
laps de temps qui s'étend sur 10 mois et 26 jours ne paraît pas
raisonnable d'autant que l'ordonnance en question ne présentait aucune
complexité particulière et que son exécution était extrêmement simple.
63. Certes un engorgement passager du rôle d'un tribunal n'engage
pas la responsabilité internationale d'un Etat contractant si ce
dernier applique avec la promptitude voulue des mesures aptes à y
remédier (Cour Eur. D.H. arrêt Guincho du 10 juillet 1984, Série A, n°
81, p. 17, par. 40).
64. Cependant, la Commission relève qu'au moment de l'introduction
de l'instance il n'y avait aucun juge au tribunal administratif de
Lisbonne. Ce n'est que trois et six mois plus tard respectivement que
les juges titulaire et auxiliaire ont été nommés. Or, cette mesure n'a
pas été accompagnée au moment opportun d'une adéquate augmentation du
nombre de fonctionnaires afin de faire face aux exigences du service.
La Commission considère que les mesures prises par les autorités
compétentes furent tardives et insuffisantes et, par conséquent,
inefficaces.
65. Au retard initial de la procédure s'ajoute celui qui résulte
des prorogations de délai accordées au Ministère public pour présenter
ses conclusions en réponse, délai qui, par conséquent, s'est étendu
sur une période de 13 mois et 23 jours (13 novembre 1981 - 6 janvier
1983). Il est vrai que, comme l'a souligné le Gouvernement, dans
l'affaire Baraona, la Commission a affirmé que ce n'était pas à elle
de se prononcer sur les dispositions du droit portugais permettant
d'accorder des prorogations de délai au Ministère public. Elle a
cependant ajouté que ce n'est pas parce que les décisions de proroger
ledit délai étaient prévues par la législation portugaise que le
Gouvernement défendeur échapperait à ses obligations internationales
telles qu'énoncées dans la Convention, en particulier en son article
6 (art. 6). Ainsi que la Cour l'a précisé par la suite, le fait que la
législation interne permette au Ministère public de demander une
prorogation de délai n'exclut pas la responsabilité de l'Etat pour les
retards en résultant (Cour Eur. D.H., arrêt Baraona du 8 juillet 1987,
Série A n° 122, p. 21 par. 56).
66. En effet, la Convention astreint les Etats contractants à
organiser leurs juridictions de manière à leur permettre de répondre
aux exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1), notamment quant au "délai
raisonnable" dont la Cour a toujours souligné "l'extrême importance
pour une bonne administration de la justice" (Cour Eur. D.H., arrêt
Guincho du 10 juillet 1984, Série A n° 81, p. 16, par. 38 et arrêt
Unión Alimentaria Sanders du 7 juillet 1989, à paraître dans la série
A, n° 157, par. 38).
67. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la
durée d'une procédure ne peut être examiné "in abstracto" mais dans
chaque cas d'espèce suivant les circonstances particulières de
l'affaire. En l'espèce la Commission relève que la procédure qui
n'était pas complexe ni en fait ni en droit a duré trois ans dix mois
et 29 jours en première instance (17 décembre 1980 - 15 novembre 1984)
et que cette procédure n'a connu en fait qu'un seul degré de
juridiction. Elle a subi des retards qui dans son ensemble s'étalent
sur une période d'un peu plus de deux ans, dus à la manière dont la
procédure a été conduite par le tribunal administratif de Lisbonne.
68. Prenant ces divers éléments en considération, la Commission
estime que la durée de la procédure n'a pas été raisonnable au sens de
l'article 6, par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
CONCLUSION
69. La Commission conclut par 17 voix contre 1 qu'il y a eu
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
_____________________________________________________________________________
DATE ACTE
_____________________________________________________________________________
a) Examen de la recevabilité
13.05.85 Introduction de la requête
29.07.85 Enregistrement de la requête
10.12.86 Décision de la Commission de donner connaissance
de la requête au Gouvernement défendeur et
d'inviter celui-ci à présenter par écrit ses
observations sur la recevabilité et le bien-fondé
de la requête
2.03.87 Présentation de ses observations par le Gouvernement
13.04.87 Présentation des observations par le requérant
19.01.89 Décision de la Commission sur la recevabilité de
la requête
b) Examen du bien-fondé de la requête
9.05.89 Présentation des observations complémentaires par
le Gouvernement
8.06.89 Présentation des observations complémentaires par
le requérant
6.11.89 Délibérations de la Commission, votes et adoption
du rapport de la Commission