DADDI c. ITALIE

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 15476/09
présentée par Alda DADDI
contre l’Italie

La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 2 juin 2009 en une chambre composée de :

Françoise Tulkens, présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jočienė,
András Sajó,
Nona Tsotsoria,
Işıl Karakaş, juges,
et de Françoise Elens-Passos, greffière adjointe de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 6 mars 2009,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

La requérante, Mme Alda Daddi, est une ressortissante italienne, née en 1937 et résidant à Comeana Carmignano. Elle est représentée devant la Cour par Me D. Daddi, avocat à Prato.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.

Le 14 novembre 1994, la requérante déposa un recours devant le tribunal administratif régional de Toscane (R.G. no 4105/94) tendant à obtenir l’annulation de plusieurs décisions en matière d’urbanisme adoptées entre 1985 et 1994 par la municipalité de Carmignano.

Le même jour, la requérante présenta une demande de fixation de l’audience.

Le 13 septembre 2006, suite à l’avis signifié à la requérante le 11 avril 2006 au sens de l’article 9, alinéa 2 de la loi no 205/2000 (obligation de présenter une nouvelle demande de fixation de l’audience, sous peine de péremption de la demande), une nouvelle demande de fixation de l’audience fut déposée. L’audience se tint le 12 avril 2007.

Par un jugement du 10 mai 2007, dont le texte fut déposé au greffe le 10 septembre 2007, le tribunal fit droit aux demandes de la requérante.

Faute de notification, la décision acquit l’autorité de la chose jugée au plus tard le 31 octobre 2008, la requérante ayant décidé de ne pas interjeter appel.

B.  Le droit et la pratique internes pertinents

1.  Quant aux obligations des parties à une procédure devant les Tribunaux administratifs régionaux

La procédure devant les tribunaux administratifs régionaux est régie par la loi no 1034 du 6 décembre 1971. L’article 19, premier alinéa dispose que : « Dans les affaires devant les tribunaux administratifs régionaux, jusqu’à l’adoption d’une loi spéciale sur la procédure, les règles de procédure des sections juridictionnelles du Conseil d’État sont observées (...) ».

Les règles ainsi applicables mettent à la charge de la partie requérante le dépôt, dans les deux ans de l’introduction du recours, d’une demande de fixation d’audience, sous peine de péremption (Article 40 du décret royal no 1054 du 26 juin 1924). Suite au dépôt de cette demande, le juge saisi a le pouvoir et l’obligation de fixer l’audience. Il peut aussi, d’office ou sur demande des parties tendant à la fixation d’urgence de la date de l’audience (istanza di prelievo), accorder la priorité à un recours, anticipant la date de l’audience (article 51 du décret royal no 642 du 17 août 1907).

Pour les recours pendants de plus de dix ans, les requérants ayant reçu un avis par le greffe doivent déposer une nouvelle demande de fixation de l’audience, sous peine de péremption (Article 9 de la loi no 205 du 21 juillet 2000).

Dans l’arrêt no 28507/05 du 15 décembre 2005, la Cour de cassation plénière (sezioni unite) a précisé que :

« (...) dans le système en vigueur avant la loi 205/2000 (...) le procès administratif ne mettait à la charge de la partie requérante, après le dépôt du recours, que (...) la présentation, dans un délai de deux ans à partir du dépôt du recours (...), d’une demande tendant à la fixation de l’audience ; suite au dépôt de cette demande, le déroulement du procès était soumis au pouvoir d’initiative du juge. Par conséquent, le dépôt de la demande prévue par l’article 54, deuxième alinéa, du décret royal no 642/1907 (istanza di prelievo), ne constitue pas une obligation de faire, son but exclusif étant celui de relever l’urgence du recours afin d’en obtenir l’examen anticipé, renversant l’ordre chronologique d’inscription au rôle des demandes de fixation de l’audience (...). »

2.  Quant à la satisfaction équitable pour violation du droit à une durée raisonnable du procès administratif

Le droit et la pratique internes pertinents relatifs, en général, à la loi no 89 du 24 mars 2001, dite « loi Pinto » figurent dans l’arrêt Cocchiarella c. Italie ([GC], no 64886/01, §§ 23-31, CEDH 2006-...).

En ce qui concerne l’application de ces règles à la durée des procès administratifs, la Cour de cassation plénière, dans l’arrêt no 28507/05, en tranchant un conflit de jurisprudence qui avait surgi entre ses diverses sections ainsi que parmi les juges du fond, avait observé que :

« (...) conformément à l’approche exprimée à maintes reprises dans la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, [la Cour de cassation] est déjà revenue sur l’interprétation jusqu’à présent dominante et a affirmé que la violation du droit à une durée raisonnable des procédures judicaires doit être examinée en considérant la période de temps s’étant écoulée à partir de l’introduction de la procédure. Cela trouve également application dans les procédures devant le juge administratif, le défaut ou le dépôt tardif de la demande de fixation urgente de la date de l’audience n’ayant aucune incidence.

Cette interprétation (...) doit être confirmée, en considérant que (...) l’existence d’un instrument d’accélération du procès ne suspend ni ne diffère l’obligation de l’État de statuer sur la demande, ni n’entraîne l’attribution à la partie requérante d’une responsabilité pour le dépassement du délai raisonnable dans la résolution de l’affaire, le comportement de la partie ne pouvant entrer en ligne de compte que dans l’appréciation du préjudice subi. »

Par la suite, le décret-loi no 112 du 25 juin 2008, entré en vigueur le même jour et converti par la loi no 133 du 6 août 2008 sans aucune modification substantielle sur ce point, a prévu que :

Article 54 – Accélération du procès administratif

« (...) 2. La demande de satisfaction équitable pour se plaindre de la violation prévue par l’article 2, premier alinéa de la loi no 89 du 24 mars 2001 dans un procès devant le juge administratif ne peut pas être introduite si dans le procès en cause, une demande au sens de l’article 54, deuxième alinéa, du décret royal no 642/1907, n’a pas été déposée. »

3. Quant à la place de la jurisprudence de la Cour dans le système juridique italien

Par deux arrêts nos 348 et 349 du 22 octobre 2007, la Cour constitutionnelle a apprécié la valeur de la Convention dans l’ordre juridique interne à la lumière de la nouvelle formulation de l’article 117, premier alinéa, de la Constitution. Cette disposition, suite aux modifications introduites par la loi constitutionnelle no 3 du 2001, se lit : « Le pouvoir législatif est exercé par l’État et par les Régions dans le respect (...) des engagements nés (...) des obligations internationales ».

Notamment, dans l’arrêt no 349/2007, la Cour constitutionnelle a observé que l’article 117 :

« (...) renvoie à la norme conventionnelle applicable en l’espèce (...) de sorte que, [celle-ci] devient, par ricochet, un des critères de l’examen de constitutionalité (...).

Par conséquent, le juge interne doit interpréter les normes internes conformément à la disposition internationale, dans les limites fixées par leur libellé. Dans les cas où cela ne serait pas possible, ou bien si le juge doute de la compatibilité de la norme interne avec la disposition conventionnelle, il lui incombe de saisir cette Cour d’une question de constitutionnalité sur le fondement de l’article 117 de la Constitution (...) »

De surcroît, en ce qui concerne les décisions rendues dans le cadre de la loi « Pinto », la Cour de cassation plénière, dans les quatre arrêts du 27 novembre 2003 (nos 1338, 1339, 1340 et 1341), a affirmé que « la jurisprudence de la Cour de Strasbourg s’impose aux juges italiens en ce qui concerne l’application de la loi no 89/2001 ».

GRIEFS

Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de la durée d’une procédure devant le tribunal administratif régional.

Invoquant l’article 13 de la Convention, elle se plaint aussi de l’ineffectivité du remède « Pinto », conséquence selon elle de l’entrée en vigueur de l’article 54, deuxième alinéa, du décret-loi no 112/2008.

EN DROIT

La requérante se plaint de la durée de la procédure et de l’ineffectivité du remède « Pinto ». Elle invoque l’article 6 § 1 et l’article 13 de la Convention, qui, en leurs passages pertinents, se lisent ainsi :

Article 6

« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

Article 13

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

Selon la requérante, l’article 54, deuxième alinéa, du décret-loi no 112/2008 ne saurait s’interpréter que dans le sens de s’appliquer à tout recours « Pinto » introduit après la date de son entrée en vigueur. Ainsi, il viserait les recours « Pinto » portant sur la durée d’une procédure principale s’étant déroulée, entièrement ou en partie, avant cette date. Par conséquent, n’ayant pas sollicité au cours de la procédure principale la fixation en urgence de l’audience (istanza di prelievo), la requérante soutient que, même si elle avait introduit un recours « Pinto », celui-ci aurait été déclaré irrecevable.

La Cour rappelle que la règle de l’épuisement vise à ménager aux Etats contractants l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises (voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Selmouni c. France [GC], no 25803/94, § 74, CEDH 1999-V). Cette règle se fonde sur l’hypothèse, objet de l’article 13 de la Convention – et avec lequel elle présente d’étroites affinités –, que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée (ibidem). De la sorte, elle constitue un aspect important du principe voulant que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revête un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des Droits de l’Homme (Akdivar et autres c. Turquie, 16 septembre 1996, § 65, Recueil des arrêts et décisions 1996‑IV, p. 1210 et Aksoy c. Turquie, 18 décembre 1996, § 51, Recueil des arrêts et décisions 1996‑VI, p. 2275).

Même si les États contractants n’ont pas d’obligation formelle d’incorporer la Convention dans l’ordre interne (James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 86, série A no 98, p. 48 ; Christine Goodwin c. Royaume-Uni [GC], no 28957/95, § 113, CEDH 2002-VI), il découle du principe de subsidiarité ci-dessus que les juridictions nationales doivent, dans la mesure du possible, interpréter et appliquer le droit interne conformément à la Convention (Scordino c. Italie (déc.), no 36813/97, CEDH 2003‑IV). En effet, s’il est vrai qu’il incombe au premier chef aux autorités nationales d’interpréter et appliquer le droit interne, la Cour est appelée en tout état de cause à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, § 68, CEDH 2000-VI ; Streletz, Kessler et Krenz c. Allemagne GC, nos 34044/96, 35532/97 et 44801/98, § 49, CEDH 2001-II) dont la jurisprudence de la Cour fait partie intégrante.

Néanmoins, les dispositions de l’article 35 § 1 de la Convention ne prescrivent l’épuisement que des recours normalement disponibles et suffisants pour permettre d’obtenir réparation des violations alléguées. Ces recours doivent exister à un degré suffisant de certitude, en pratique comme en théorie, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues. Cependant, rien n’impose d’user de recours qui ne sont ni adéquats ni effectifs (voir, notamment, Akdivar et autres précité, § 66, p. 1210, et Dalia c. France, 19 février 1998, § 38, Recueil des arrêts et décisions 1998‑I, pp. 87-88). De plus, selon les « principes de droit international généralement reconnus », certaines circonstances particulières peuvent dispenser les requérantes de l’obligation d’épuiser les recours internes qui s’offrent à elles (Selmouni précité, § 75). Cependant, la Cour souligne que le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d’un recours donné qui n’est pas de toute évidence voué à l’échec ne constitue pas une raison valable pour justifier la non-utilisation de recours internes (Akdivar, précité, p. 1212, § 71, et Van Oosterwijck c. Belgique, 6 novembre 1980, § 37 , série A no 40, p. 18).

La Cour a déjà estimé que le recours devant les cours d’appel introduit par la loi « Pinto » était accessible et que rien ne permettait de douter de son efficacité pour le moment (Brusco c. Italie (déc.), no 69789/01, CEDH 2001-IX; Di Cola et autres c. Italie (déc.), no 44897/98, 11 octobre 2001).

Il s’agit en l’espèce de savoir si l’article 54, deuxième alinéa, du décret ‑ loi no 112/2008 remet en cause cette évaluation par rapport aux affaires concernant la durée des procès administratifs au cours desquels une demande de fixation en urgence de l’audience n’a pas été déposée avant la date d’entrée en vigueur dudit décret-loi.

La Cour rappelle que, dans plusieurs affaires portant sur des procédures devant les tribunaux administratifs régionaux, elle a estimé que la durée ne répondait pas à l’exigence du « délai raisonnable », tout en soulignant que la période à considérer était celle comprise entre la date du dépôt du recours et la date du dépôt de la décision. Elle n’a jamais tiré des conséquences défavorables pour les requérants du fait que, dans certaines de ces affaires, les requérants avaient omis de déposer une demande de fixation en urgence de l’audience (Di Pede c. Italie (no 2), no 56225/00, 19 février 2002 ; Ciotta c. Italie, no 41804/98, 27 février 2001) ou l’avaient déposée à un stade final de la procédure (Gaudenzi c. Italie, no 44340/98, §§ 5 et 12, 9 juillet 2002 ; Comitini c. Italie, no 41811/98, §§ 5 et 9, 27 février 2001; Miele c. Italie, no 44338/98, §§ 4 et 7, 21 novembre 2000). D’ailleurs, la Cour a observé qu’afin de solliciter un examen plus rapide de leur cas, les requérants ne sont tenus à utiliser que les moyens présentant des chances de succès (Muti c. Italie, 23 mars 1994, § 16, série A no 281‑C).

Elle note aussi que, par l’arrêt no 28507/05 du 15 décembre 2005, la Cour de cassation s’était conformée à cette jurisprudence, en soulignant qu’en droit interne, les parties ne sont pas soumises à une obligation de déposer une « istanza di prelievo », celle-ci ayant comme but exclusif de faire reconnaitre l’urgence du recours afin d’en obtenir l’examen.

La Cour relève que l’existence d’une telle obligation peut être acceptable en droit national seulement à partir du 25 juin 2008, date d’entrée en vigueur du décret-loi no 112/2008, et exclusivement dans le but de se plaindre, à un stade ultérieur et par le moyen d’un recours « Pinto », de la durée déraisonnable de la procédure.

Par conséquent, une pratique d’interprétation et application de l’article 54, deuxième alinéa, dudit décret-loi qui a pour effet de s’opposer à la recevabilité des recours « Pinto » portant sur la durée d’un procès administratif qui s’est terminé avant le 25 juin 2008, en raison exclusivement du manque d’une demande de fixation en urgence de l’audience, pourrait être de nature à exempter les requérants intéressés de l’obligation d’épuiser le recours « Pinto ».

Il en serait de même par rapport aux procédures encore pendantes dans lesquelles la fixation en urgence de l’audience a été sollicitée seulement après l’entrée en vigueur de la disposition en question. Dans ces cas, on ne peut pas exclure qu’elle soit interprétée par les juges nationaux dans le sens d’écarter de la détermination de la durée indemnisable toute période antérieure au 25 juin 2008. Une telle pratique pourrait en effet priver de façon systématique certaines catégories de requérants de la possibilité d’obtenir, dans le cadre « Pinto », un redressement approprié et suffisant.

Toutefois, la Cour rappelle que le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d’un recours donné qui n’est pas de toute évidence voué à l’échec ne constitue pas une raison valable pour en justifier la non-utilisation (Akdivar, précité, § 71, p. 1212, et Van Oosterwijck c. Belgique, précité, § 37). À ce propos, la Cour note que la requérante n’a fourni aucun exemple de décision interne dans le sens invoqué. D’ailleurs, aucune jurisprudence n’aurait pu s’être consolidée au sein de juridictions supérieures dans le bref délai qui s’est écoulé entre la date d’entrée en vigueur du décret-loi et celle de l’introduction de la présente requête.

Il y a lieu de relever aussi qu’une interprétation qui produit des effets conformes aux principes de la Convention ne semble pas être exclue par le libellé de l’article 54, deuxième alinéa, du décret-loi no 112/2008. De surcroît, la Cour note que, dans la mesure du possible, une telle interprétation s’imposerait aux juridictions nationales tant en droit conventionnel (Scordino c. Italie, précité) qu’en droit interne, comme l’a affirmé la Cour constitutionnelle dans ses arrêts nos 348 et 349 de 2007 en matière d’expropriation.

A la lumière de ce qui précède, la Cour estime que la requérante devait, en vertu de l’article 35 § 1 de la Convention, saisir la cour d’appel compétente au sens de la loi « Pinto ».

Il s’ensuit que la requête doit être déclarée irrecevable pour non‑épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

              Françoise Elens-PassosFrançoise Tulkens
Greffière adjointePrésidente

 

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