QUATRIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 58437/09
Giovanna D’ALBA
contre l’Italie
La Cour européenne des droits de l’homme (quatrième section), siégeant le 26 mai 2015 en une Chambre composée de :
Päivi Hirvelä, présidente,
Guido Raimondi,
George Nicolaou,
Ledi Bianku,
Nona Tsotsoria,
Paul Mahoney,
Faris Vehabović, juges,
et de Françoise Elens-Passos, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 26 octobre 2009,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. La requérante, Mme Giovanna D’Alba, est une ressortissante italienne née en 1936 et résidant à Palerme.
2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.
A. La destination du terrain de la requérante à la construction d’habitations à loyer modéré
3. La requérante est propriétaire d’un terrain sis à Palerme, dans le quartier de Cardillo, enregistré au cadastre à la feuille 16, parcelles 191 et 283. Selon un plan d’urbanisme de 1962, le terrain en question se trouvait dans une zone destinée à « vert agricole » (verde agricolo). En 1996, cette destination fut changée en « vert historique » (verde storico).
4. Par une délibération no 187 du 26 septembre 1997, le Conseil communal de Palerme destina la zone en question à la construction d’habitations à loyer modéré (ci-après, « HLM »), notamment 1 270 appartements pour héberger 5 000 personnes environ. Des sociétés coopératives présentèrent des projets de construction, qui furent approuvés par un commissaire ad acta le 28 mars 1998. Les œuvres à bâtir furent déclarées urgentes et d’utilité publique ; les procédures d’expropriation devaient être terminées dans un délai de cinq ans.
B. La procédure devant les juridictions administratives
5. Le 15 octobre 1999, la requérante attaqua la délibération no 187 de 1997 et les décisions du commissaire ad acta devant le tribunal administratif régional (ci-après, le « TAR ») de la Sicile, en demandant leur annulation pour excès de pouvoir et violation de plusieurs dispositions des lois administratives pertinentes.
6. Par une décision no 156 du 14 juin 2001, la municipalité de Palerme autorisa l’occupation d’urgence des terrains concernés par le projet de construction des HLM. Le 8 août 2001, la requérante, s’appuyant sur de nombreux motifs, attaqua cette décision devant le TAR et demanda le sursis à l’occupation de son terrain. Par une ordonnance du 12 septembre 2001, le TAR accueillit cette demande.
7. Par un jugement partiel du 6 février 2002, dont le texte fut déposé au greffe le 10 avril 2002, le TAR de la Sicile observa que le recours n’avait pas été dûment notifié au commissaire ad acta et aux trois sociétés coopératives ayant présenté les projets de construction. Le TAR fixa un délai de trente jours pour effectuer les notifications et enjoignit à l’administration de produire, dans le même délai, certains documents.
8. Les sociétés coopératives interjetèrent appel de ce jugement devant le Conseil pour la Justice administrative de la Sicile.
9. À l’audience du 19 janvier 2004, la requérante excipa de l’inconstitutionnalité des dispositions concernant la composition du Conseil pour la Justice administrative de la Sicile.
10. Par une ordonnance du 1er avril 2004, ledit Conseil, estimant que cette exception était pertinente et non manifestement mal fondée, suspendit la procédure et ordonna la transmission du dossier à la Cour constitutionnelle.
11. Par une ordonnance no 179 du 2 mai 2005, la Cour constitutionnelle déclara les exceptions de la requérante manifestement mal fondées.
12. La procédure reprit devant le Conseil pour la Justice administrative de la Sicile, qui, à une date non précisée, rejeta l’appel des sociétés coopératives.
13. Par une note du 19 octobre 2005, la municipalité de Palerme indiqua que, vu l’expiration du délai de deux ans prévu par l’article 4 de la loi régionale no 86 de 1981, le projet de construction des HLM avait été abandonné. Les sociétés coopératives attaquèrent cette note devant le TAR. Leur recours fut joint à celui de la requérante.
14. Par un jugement du 7 février 2008, dont le texte fut déposé au greffe le 28 février 2008, le TAR de la Sicile rejeta le recours des sociétés coopératives et déclara que la requérante n’avait plus intérêt à l’examen de son recours.
15. Le TAR observa que l’article 4 de la loi régionale no 86 de 1981 prévoyait que les terrains concernés par un projet de construction public et non utilisés dans les deux ans suivants, devaient être restitués à leurs propriétaires. En l’espèce, ce délai était arrivé à échéance en 2000, sans que les terrains litigieux fussent utilisés ou occupés par la municipalité. La note de cette dernière du 19 octobre 2005 était donc correcte et légitime. Il s’ensuivait que la requérante n’avait plus intérêt à l’examen de ses motifs de recours, l’abandon du projet de construction impliquant la déchéance (decadenza) de tous les actes adoptés en exécution de ce projet.
16. En avril 2008, les sociétés coopératives interjetèrent appel de ce jugement.
17. Par un arrêt du 12 décembre 2008, dont le texte fut déposé au greffe le 27 avril 2009, le Conseil pour la Justice administrative de la Sicile rejeta cet appel.
C. Le recours aux termes de la loi « Pinto »
18. Le 26 octobre 2009, la requérante introduisit devant la cour d’appel de Palerme un recours conformément à la loi no 89 de 2001 (dite « loi Pinto »), afin d’obtenir une compensation pour la durée, qu’elle estimait excessive, de la procédure juridictionnelle administrative décrite ci-dessus.
19. À l’audience du 21 octobre 2010, l’administration excipa de l’incompétence ratione loci de la cour d’appel de Palerme.
20. Par une ordonnance du même jour, la cour d’appel de Palerme observa que par un revirement de jurisprudence (arrêts nos 6306, 6307 et 6308 de 2010), les sections réunies de la Cour de cassation avaient indiqué que la juridiction compétente pour se prononcer sur les recours fondés sur la loi Pinto pour le dépassement du « délai raisonnable » par les juges spéciaux (giudici speciali) était la cour d’appel du district le plus proche de celui où le procès avait eu lieu, en l’espèce la cour d’appel de Caltanissetta. La cour d’appel de Palerme fixa un délai de 90 jours pour reprendre la procédure devant la juridiction compétente ratione loci.
21. Dans une lettre du 31 mars 2015, la requérante a indiqué ne pas avoir repris la procédure devant la cour d’appel de Caltanissetta car les sommes qu’elle aurait pu obtenir étaient à son avis insuffisantes pour compenser le préjudice subi.
GRIEFS
22. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de la durée et d’un manque d’équité de la procédure administrative.
23. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, la requérante se plaint de ne pas avoir pu disposer de son terrain pendant de nombreuses années.
24. Invoquant les articles 13 et 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de n’avoir disposé, en droit italien, d’aucun recours à travers duquel elle aurait pu mettre fin à la situation d’incertitude juridique dénoncée sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1 et obtenir une compensation financière pour l’ingérence dans son droit au respect de ses biens.
EN DROIT
A. Griefs tirés de l’article 6 § 1 de la Convention
25. La requérante allègue que la procédure administrative qu’elle a entamée devant le TAR de la Sicile a été excessivement longue et inéquitable.
Elle invoque l’article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses parties pertinentes, se lit comme suit :
« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »
26. Dans la mesure où la requérante se plaint de la durée de la procédure litigieuse, la Cour rappelle que le recours offert par la loi « Pinto » a été considéré comme étant accessible et en principe efficace pour dénoncer, au niveau interne, la lenteur de la justice (voir, parmi beaucoup d’autres, Brusco c. Italie (déc.), no 69789/01, CEDH 2001-IX, et Pacifico c. Italie (déc.), no 17995/08, § 67, 20 novembre 2012). En l’espèce, la requérante a introduit un tel recours (paragraphe 18 ci-dessus). Cependant, après la déclaration d’incompétence de la cour d’appel de Palerme, la requérante a omis de reprendre la procédure devant la cour d’appel de Caltanissetta, juridiction compétente ratione loci (paragraphes 20-21 ci-dessus). La Cour ne saurait déceler, en l’espèce, aucune circonstance particulière de nature à exonérer la requérante de son obligation d’épuiser les voies de recours qui lui étaient ouvertes en droit italien.
27. Il s’ensuit que cette partie du grief doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
28. La requérante allègue de surcroît que la procédure administrative n’a pas été équitable, au motif qu’elle n’aurait pas été informée de l’ouverture du dossier concernant son terrain et que l’administration aurait méconnu les dispositions internes en matière d’identification de celui-ci.
29. Aux yeux de la Cour, les faits allégués par la requérante ne décèlent aucune apparence de violation des principes du procès équitable. À cet égard, elle se borne à observer que la requérante a eu le loisir d’attaquer devant le TAR la délibération du Conseil communal de Palerme destinant son terrain à la construction d’HLM et que l’éventuelle méconnaissance, par l’administration, des dispositions pertinentes en matière d’identification des terrains pouvait être excipée devant le TAR et devant le Conseil pour la Justice administrative de la Sicile.
30. Il s’ensuit que cette partie du grief est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
B. Grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention
31. La requérante se plaint de ne pas avoir pu disposer de son terrain à cause du projet de construction des HLM.
Elle invoque l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
32. La requérante allègue que l’issue de l’affaire a été incertaine jusqu’au 27 avril 2009, date du dépôt au greffe de l’arrêt du Conseil pour la Justice administrative de la Sicile. En outre, aucune indemnité ne lui a été reconnue pour l’ingérence dans son droit au respect de ses biens, ce qui lui aurait fait supporter une charge excessive et exorbitante.
33. La Cour constate d’emblée que par sa délibération no 187 du 26 septembre 1997, le Conseil communal de Palerme a destiné la zone où se trouve le terrain de la requérante à la construction d’HLM, ce qui impliquait l’expropriation du bien en question dans un délai de cinq ans (paragraphe 4 ci-dessus). En outre, le 14 juin 2001, la municipalité de Palerme a autorisé l’occupation d’urgence des terrains concernés par le projet de construction des HLM (paragraphe 6 ci-dessus).
34. Même si ni l’occupation ni l’expropriation n’ont eu lieu, la Cour estime que les faits décrits ci-dessus s’analysent en une ingérence dans le droit de la requérante au respect de ses biens (voir, mutatis mutandis, Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl c. Italie (déc.), no 75248/01, 13 mai 2004 ; Galtieri c. Italie (déc.), no 72864/01, 24 janvier 2006 ; Campanile et autres c. Italie (déc.), no 32635/05, § 25, 15 janvier 2013 ; et Contessa et autres c. Italie (déc.), no 11004/05, § 26, 17 septembre 2013). En effet, la délibération du Conseil communal et les actes adoptés en exécution de celle-ci amenaient à penser que le terrain allait être exproprié, ce qui affectait, entre autres, les possibilités de le vendre sur le marché immobilier. Cette ingérence relève de la réglementation de l’usage des biens, au sens du deuxième paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention (Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, § 64, série A no 52, et Hiltunen c. Finlande (déc), no 30337/96, 28 septembre 1999).
35. De plus, la Cour constate que le projet du Conseil communal de Palerme visait la construction d’HLM, soit d’œuvres qui correspondaient à l’intérêt général au sens du paragraphe 2 de l’article 1 du Protocole no 1.
36. Il reste à déterminer si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (voir Hiltunen, décision précitée ; Cooperativa La Laurentina c. Italie, no 23529/94, § 95, 2 août 2001 ; et Contessa et autres, décision précitée, § 28).
37. La Cour note que la requérante n’a pas démontré qu’elle a été obligée de modifier l’usage de son terrain à cause du projet de construction des HLM (voir, mutatis mutandis, Galtieri, décision précitée ; Campanile et autres, décision précitée, § 30 ; et Contessa et autres, décision précitée, § 29). En effet, selon le plan d’urbanisme de 1962, le terrain de la requérante se trouvait dans une zone destinée à « vert agricole » (paragraphe 3 ci-dessus) et, devant la Cour, l’intéressée n’a indiqué aucun usage alternatif du terrain qui aurait été empêché par le projet du Conseil communal. Elle n’a notamment pas allégué qu’avant la délibération du 26 septembre 1997, le terrain était constructible.
38. Il est vrai que l’inclusion du terrain de la requérante dans la zone destinée à la construction des HLM n’a pas entraîné de droit à compensation pour l’intéressée. Lorsqu’une mesure réglementant l’usage des biens est en cause, la Cour estime que l’absence d’indemnisation est l’un des éléments à prendre en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté, mais que cette absence ne saurait, à elle seule, être constitutive d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention (voir les décisions précitées Galtieri, Campanile et autres, § 32, et Contessa et autres, § 32 ; voir également Katte Klitsche de la Grange c. Italie, 27 octobre 1994, §§ 47-48, série A no293-B ; Predil Anstalt c. Italie (déc.), no 31993/96, 14 mars 2002 ; et Tiralongo et Carbe c. Italie (déc.), no 4686/06, § 45, 27 novembre 2012, où la Cour a affirmé que l’absence d’indemnisation pour des interdictions de construire ayant duré cinq ans n’était pas de nature à rompre l’équilibre entre les intérêts de la collectivité et ceux du propriétaire).
39. Par ailleurs, dans la mesure où la proportionnalité d’une ingérence avec le droit d’un propriétaire au respect de ses biens peut dépendre également de l’existence de garanties procédurales permettant de veiller à ce que la mise en œuvre d’une politique et ses incidences pour le propriétaire ne soient ni arbitraires ni imprévisibles (voir, mutatis mutandis, Immobiliare Saffi c. Italie, no 22774/93, § 54, CEDH 1999-V, et Contessa et autres, décision précitée, § 33), la Cour relève qu’en l’espèce, la requérante a pu saisir les juridictions administratives d’un recours en annulation de la délibération du Conseil communal no 187 de 1997 et des décisions du commissaire ad acta. Le TAR de la Sicile a dit que la requérante n’avait plus intérêt à l’examen de son recours car le projet de construction des HLM avait entre-temps été abandonné (paragraphes 14 et 15 ci-dessus), et les exceptions des sociétés coopératives, visant à contester la décision d’abandonner ce projet, ont été rejetées tant par le TAR que par le Conseil pour la Justice administrative de la Sicile. Ces deux juridictions étaient compétentes pour connaître de l’affaire en fait comme en droit, et que rien ne prouve qu’elles aient apprécié les faits et les éléments de droit interne de manière arbitraire. Par ailleurs, dans le cadre des procédures administratives en question, la requérante a obtenu le sursis à l’occupation d’urgence de son terrain (paragraphe 6 ci-dessus)
40. La Cour considère qu’il faut également tenir compte du fait que, vu l’expiration de délais contraignants, la municipalité de Palerme a abandonné son projet de construction des HLM le 19 octobre 2005 (paragraphe 13 ci‑dessus), soit environ huit ans après son adoption. À partir de ce moment, la requérante aurait dû savoir que les chances que son terrain puisse faire l’objet d’une expropriation étaient très réduites.
41. Il est vrai qu’une certaine incertitude demeurait, car le TAR de la Sicile ne s’est prononcé sur le recours de la requérante que le 7 février 2008 (paragraphe 14 ci-dessus) et les sociétés coopératives ont interjeté appel du jugement de première instance (paragraphe 16 ci-dessus). Cependant, dans la mesure où le grief de la requérante porte sur le retard dans l’examen de son recours administratif et de l’appel des sociétés coopératives, la Cour rappelle que, dans la mesure où la violation alléguée du droit de propriété est étroitement liée à la durée d’une procédure et en constitue une conséquence indirecte, la « loi Pinto » permet de solliciter une décision qui peut s’inscrire dans la logique de la jurisprudence de la Cour quant à l’article 1 du Protocole nº 1 à la Convention (Capestrani c. Italie (déc.), no 46617/99, 27 janvier 2005 ; Recupero c. Italie (déc.), no 77713/01, 17 mars 2005 ; De Filippo c. Italie (déc.), no 72112/01, 27 mars 2007 ; et Contessa et autres, décision précitée, § 34).
42. En l’espèce, la requérante a introduit un tel recours, mais, comme noté au paragraphe 26 ci-dessus, elle a ensuite omis de reprendre la procédure devant la cour d’appel de Caltanissetta, juridiction compétente ratione loci (voir, mutatis mutandis, Contessa et autres, décision précitée, § 35).
43. Eu égard aux circonstances de l’espèce, et ayant procédé à une appréciation globale des faits de la présente affaire, la Cour conclut que l’ingérence litigieuse reprochée aux autorités n’a pas porté atteinte au juste équilibre à respecter, en matière de réglementation de l’usage des biens, entre l’intérêt public et l’intérêt privé, et que la requérante n’a pas été contrainte de supporter une charge excessive et exorbitante (voir, mutatis mutandis, les décision précitées Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl, Galtieri, et Campanile et autres, où la Cour a considéré non contraires à l’article 1 du Protocole no 1 des interdictions de construire de longue durée imposées par les plans d’urbanisme).
44. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
C. Griefs tirés de l’article 13 de la Convention et d’une entrave au droit d’accès à un tribunal
45. La requérante se plaint de n’avoir disposé, en droit italien, d’aucun recours à travers duquel elle aurait pu mettre fin à la situation d’incertitude juridique dénoncée sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1.
Elle invoque l’article 13 de la Convention, ainsi libellé :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
46. La Cour rappelle que l’article 13 ne saurait s’interpréter comme exigeant un recours interne pour toute doléance, si injustifiée soit-elle, qu’un individu peut présenter sur le terrain de la Convention : il doit s’agir d’un grief défendable au regard de celle-ci (Boyle et Rice c. Royaume-Uni, série A no 131, § 52, 24 avril 1988). Dans la présente affaire, la Cour vient de conclure que le grief de la requérante tiré de la clause normative « substantielle » formée par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention est irrecevable pour défaut manifeste de fondement.
47. Les éléments de fait retenus par la Cour ci-dessus pour écarter les allégations de la requérante sous l’angle de la clause normative invoquée l’amènent à conclure, sous l’angle de l’article 13, que l’on n’était pas en présence d’un grief défendable (voir, parmi beaucoup d’autres et mutatis mutandis, Al-Shari et autres c. Italie (déc.), no 57/03, 5 juillet 2005 ; Walter c. Italie (déc.), no 18059/06, 11 juillet 2006 ; Schiavone c. Italie (déc.), no 65039/01, 13 novembre 2007 ; Zeno et autres c. Italie (déc.), no 1772/06, 27 avril 2010 ; et Cariello et autres c. Italie (déc.), no 14064/07, § 94, 30 avril 2013). L’article 13 ne trouve donc pas à s’appliquer en l’espèce.
48. Il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 a) et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.
49. La requérante affirme également qu’il y a eu atteinte à son droit d’accès à un tribunal, tel que garanti par l’article 6 § 1 de la Convention, car elle ne disposait pas d’un recours lui permettant d’obtenir une compensation financière pour l’ingérence dans son droit au respect de ses biens.
50. La Cour observe que le grief de la requérante porte, pour l’essentiel, sur l’absence alléguée, en droit italien, d’un droit à compensation pour l’ingérence qu’elle a subi dans son droit au respect de ses biens. Ce droit n’étant pas reconnu par la loi nationale, l’absence d’un recours pour le revendiquer ne saurait être constitutive d’une violation de l’article 6 § 1 de la Convention. Par ailleurs, la Cour a examiné les allégations de la requérante relatives à l’absence de compensation sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1 (paragraphe 38 ci-dessus), sans relever aucune apparence de violation de cette disposition.
51. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 18 juin 2015.
Françoise Elens-PassosPäivi Hirvelä
GreffièrePrésidente
Full & Egal Universal Law Academy