T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2021/1061
Karar No : 2025/1687
DAVACI : ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1-... Bakanlığı/ ANKARA
VEKİLİ: Av. ...
2- ... Genel Müdürlüğü/ ...
VEKİLİ: Av. ...
DAVANIN_KONUSU : Davalı idarelerce 01/01/2021 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere belirlenen ve Karayolları Genel Müdürlüğü internet sitesinde yayınlanan "15 Temmuz Şehitler ve Fatih Sultan Mehmet Köprüleri Geçiş Ücretleri Tarifesi" nde yapılan %26 oranındaki artışın ve bu artışın dayanağı olan 14/05/2012 tarihli ve 28292 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmelik'in "Geçiş ücretlerinin hesaplanması" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Her yıl başında yıllık ÜFE değerleri ile fiyat artışı yapılır." ibaresinin iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN_İDDİALARI : Davacı tarafından, 2020 yılı Aralık ayı yıllık enflasyon oranının %14,60 olmasına rağmen geçiş ücretlerine %26 oranında zam yapıldığı, yapılan zam ile otomobiller için geçiş ücretinin 10,50 TL'den 13,25 TL'ye yükseldiği, 2020 yılı için ÜFE oranı %25,15 iken TÜFE oranının %14,60 olarak hesaplandığı, TÜFE oranında zam yapılması hakkaniyete uygun olduğu halde ÜFE oranında zam yapılarak maliyetlerin tümüyle tüketici olan vatandaşa yansıtıldığı, kamu hizmetlerinden bedel alınmasına ilişkin düzenleyici işlemlerin, kanuna ve Anayasal ilkelere uygun olması gerektiği, yapılan zamlar ile seyahat hürriyetinin kısıtlandığı, çalışma hürriyetinin ihlal edildiği, temel hak ve hürriyetlerin Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ancak kanunla sınırlanabileceği, köprülerin olası bakım, onarım, idame ve işletmesi nedeniyle ortaya çıkan maliyetlere tüm yararlanıcıların katılımını sağlamak yönündeki amacın kamu yararına uygun olmadığı, her yıl düzenli olarak köprülerde çalışma yapılmadığı ama her yıl vergilerin toplandığı, dolayısıyla ödenen onlarca vergi dışında zaten maliyetini sağladıktan sonra ücretsiz olacağı belirtilen bir köprü için ekstra geçiş ücreti alınmasının hukuka aykırı olduğu, idarelerin hizmet maliyetlerinde yer alan artışları gerektiği durumlarda diğer kamusal kaynaklardan finanse ederek, bu maliyetlerin tümünü vatandaşa yansıtmaması gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALI_İDARELERİN_SAVUNMASI : Usul yönünden, davalı Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından; öncelikle davanın süre aşımı ve subjektif ehliyet yokluğu nedeniyle reddi gerektiği, davada husumetin Karayolları Genel Müdürlüğüne yöneltilmesi gerektiği; davalı Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından; davanın süre aşımı yönünden incelenerek süre aşımı bulunduğunun tespiti halinde, davanın süre aşımı yönünden reddine karar verilmesi gerektiği, davacının bakılan davada subjektif ehliyeti (menfaat ilişkisi) bulunmadığı, davada husumetin davalı Bakanlığa yöneltilmesi gerektiği; esas yönünden ise davalılar tarafından, iptali istenen Yönetmelik hükmünün dayanağı olan Kanun'a uygun olarak hazırlandığı, 2012-2016 yılları arasında gerçekleşen ÜFE'ye göre %23 oranında güncelleme yapılması gerekirken 03/01/2016 tarihinde %16 oranında ücret ayarlaması yapıldığı, ancak 2017 yılına gelindiğinde ÜFE'deki artışlar ve Boğaz Köprülerinin büyük üst yapı bakım onarımları ile taşıyıcı ve mekanik sistemleri için yapılan büyük bakım onarım çalışmalarında kullanılan malzeme ve işçilikteki artışlar nedeniyle geçiş ücretlerinin güncellendiği, 2020 yılı yıllık ÜFE oranının %25,15 olarak gerçekleştiği, 01/01/2021 tarihinde yapılan fiyat güncellemesinden önceki son fiyat güncellemesinin 07/10/2019 tarihinde yapıldığı, bu iki fiyat güncellemesi arasındaki ÜFE oranının %25,78 olduğu, dolayısıyla 01/01/2021 tarihli fiyat güncellemesinin Yönetmeliğe uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından yayınlanan ve 01/01/2021 tarihinden itibaren geçerli olan "15 Temmuz Şehitler ve Fatih Sultan Mehmet Köprüleri Geçiş Ücretleri Tarifesi" ile yapılan zammın ve zammın dayanağı olan 14/05/2012 tarih ve 28292 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmelik'in "Geçiş ücretlerinin hesaplanması" kenar başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Her yıl başında yıllık ÜFE değerleri ile fiyat artışı yapılır." ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un dava konusu edilen Yönetmeliğin çıkarıldığı tarihte yürürlükte olan "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanun'un amacı; karayolları ağının kalkınma planları, ulaştırma ana planı, stratejik plan ve programlar çerçevesinde ilgili diğer kurum ve kuruluşlarla işbirliği içinde ulusal düzeyde geliştirilerek yaygınlaştırılmasını; karayolları ve karayollarıyla ilgili altyapı, diğer yatırımlar ve hizmetlerin, ekonomik ve sosyal gelişmenin gereklerine uygun, diğer ulaşım sistemleri ile uyumlu, güvenli ve çevreye duyarlı bir şekilde yapılması ve/veya yaptırılması ve Karayolları Genel Müdürlüğünün çalışma usul ve esasları ile teşkilat ve görevlerine ilişkin hükümleri düzenlemektir." kuralı yer almaktaydı.
4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Onyedinci Bölümünde Karayolları Genel Müdürlüğü'ne ilişkin düzenlemeler yapılmış; "Amaç ve kapsam" başlıklı 208. maddesinde ise; "Bu Bölümün amacı; karayolları ağının ulaştırma ana planı, stratejik plan ve programlar çerçevesinde ilgili diğer kurum ve kuruluşlarla işbirliği içinde ulusal düzeyde geliştirilerek yaygınlaştırılmasına; karayolları ve karayollarıyla ilgili altyapı ile diğer yatırım ve hizmetlerin, ekonomik ve sosyal gelişmenin gereklerine uygun, diğer ulaşım sistemleri ile uyumlu, güvenli ve çevreye duyarlı bir şekilde yapılması ve/veya yaptırılması ve Karayolları Genel Müdürlüğünün çalışma usul ve esasları ile teşkilat ve görevlerine ilişkin hükümleri düzenlemektir." kuralı getirilmiş; 217. maddesinde, Genel Müdürlüğün gelirleri gösterilmiş ve Genel Müdürlük tarafından işletilen geçişi ücretli karayollarından alınan ücretler bu gelirler arasında sayılmıştır.
6001 sayılı Kanun'un "Geçiş ücretlerinin belirlenmesi" başlıklı 14. maddesinin 1. fıkrasında; "Otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimleri Genel Müdürün teklifi üzerine Bakan tarafından belirlenir. Bu karayollarının geçiş ücretleri ile bu ücretlerin yeniden belirlenmesi; ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktörler dikkate alınarak çıkarılacak yönetmelikte belirtilen esas ve usullere göre Genel Müdürün teklifi üzerine Bakan onayı ile yürürlüğe girer." kurala bağlanmıştır.
Anılan Kanun ile Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'ne dayanılarak ve Karayolları Genel Müdürlüğünün sorumluluğu altında bulunan otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimlerinin geçiş ücretlerinin belirlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanarak 14/05/2012 tarihli, 28292 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmeli yürürlüğe konulmuştur.
Yönetmeliğin 3. maddesinde, ücretli karayolunu kullanmanın karşılığı olarak kullanıcı tarafından ödenmesi gereken ücret "Geçiş Ücreti" olarak tanımlanmış; 4. maddesi ile "Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi"ne ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.
Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasında; "Otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimleri Genel Müdürün teklifi üzerine, Bakan tarafından belirlenir. Bu karayollarının geçiş ücretleri ile bu ücretlerin yeniden belirlenmesi; ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktörler dikkate alınarak hesaplanır ve Genel Müdürün teklifi üzerine Bakan onayı ile yürürlüğe girer." düzenlemesine yer verilmiştir.
"Geçiş Ücretlerinin Hesaplanması" başlıklı Yönetmeliğin dava konusu 6. maddesinin 1. fıkrasında; "Geçiş ücretleri, araç sınıfları, kullanılan yol mesafesi, yolun trafik yoğunlukları ve yol üzerindeki büyük sanat yapıları katsayılarının da yer aldığı Ek-1’deki tabloda (Hizmet seviyesi; karayolu kesiminden geçen Yıllık Ortalama Günlük Trafiğin-YOGT on iki saate bölünmesi ile elde edilen binek araç sayısının altı seviyede -Maksimum 720 ila 2401 arası binek araç/saat/şerit- belirtilen sınırlamalar dahilinde sınıflandırılması sonucunda belirlenir.) belirtilen formül esas alınarak hesaplanır. Her yıl başında yıllık ÜFE değerleri ile fiyat artışı yapılır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimlerinde geçiş ücretleri ile bu ücretlerin yeniden belirlenmesinde; ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktörler dikkate alınarak hesaplandığı, Geçiş Ücretlerinin, araç sınıfları, kullanılan yol mesafesi, yolun trafik yoğunlukları ve yol üzerindeki büyük sanat yapıları katsayılarının da yer aldığı altı hizmet seviyesindeki formüle göre ve ÜFE değerleri ile her yıl başında fiyat artışı yapılması hususları Yönetmelikte öngörülmüş olup, bu düzenleme karayollarının geçiş ücretleri ile bu ücretlerin yeniden belirlenmesinde, ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktörler dikkate alınacağına dair objektif unsur içeren kanuni düzenlemeye uygun şekilde ve aynı zamanda sunulan bakım, onarım, idame ve işletilmesine yönelik hizmetlerin üretiminden kaynaklanan maliyet artışlarının yansıtılmasını amaçladığı, kamu yararı, ulaşım hizmetlerinin gereklerine ve hukuka aykırı bir yön görülmemiş olup, diğer iddialar dava konusu düzenleyici işlemin iptalini gerektirecek ağırlıkta bulunmamaktadır.
Davanın 01/01/2021 tarihinden itibaren geçerli olan "15 Temmuz Şehitler ve Fatih Sultan Mehmet Köprüleri Geçiş Ücretleri Tarifesi"ne ilişkin kısmına gelince;
Dava dilekçesinde; kamu hizmeti sunan davalı idarenin ÜFE oranında zam yapılmasının kabul edilemeyeceği, ÜFE oranını dikkate alarak köprü ve otoyol ücretlerine zam yapılması ve maliyetlerin nihai tüketici olan vatandaşlara yansıtılmasının doğru olmadığı, kaldı ki, geçiş ücretinin bu oranı aştığı, sosyal devlet ilkesi ve kamu hizmetlerine erişilebilirlik hususunun göz önünde bulundurularak ücret belirlenmesi gerektiği, takdir yetkisi kullanılırken ölçülülük ve eşitlik ilkesine uygun kullanılması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idareler cevap dilekçelerinde; ekonomik değer için yapılacak bakım-işletme harcamalarının, bu ekonomik eğerden elde edilecek gelir ile karşılanması veya bu ekonomik değerin bedeline yansıtılmasının iktisat ve işletme biliminin gereği olduğu, geçiş ücretlerinin yeniden belirlenmesinin mevzuata uygun olarak yapıldığı, 2012-2016 yılları arasında geçiş ücretlerinin değiştirilmediği, 2017 yılında ÜFE'deki artışlar ile Boğaz Köprülerinin büyük üst yapı bakım ve onarımları ile taşıyıcı ve mekanik sistemleri için yapılan büyük bakım onarım çalışmalarında kullanılan malzeme ve işçilik artışları nedeniyle zorunlu olarak geçiş ücretindeki artışın yapıldığı, dava konusu artışın son belirlemeden sonraki ÜFE oranları dikkate alınarak yapıldığı, hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
Karayolları Genel Müdürlüğünce, araç sınıfları, kullanılan yol/köprü mesafesi, yolun trafik yoğunlukları ve yol üzerindeki büyük sanat yapıları katsayıları esaslı hizmet seviyesi esas alınarak Boğaz Köprülerindeki, trafik güvenliği, zaman ve konfor kazandırmak, yatırımların maliyet ve sonrasında bakım onarım, idame ve işletilmesi nedeniyle ortaya çıkan maliyetlere tüm yararlanıcıların katılımını sağlamak amacıyla 07/10/2019 tarihinden sonra ortaya çıkan ÜFE değerleri baz alınarak Yönetmelikle belirlenen ilkelere uygun olarak 01/01/2021 tarihinden itibaren Boğaz Köprülerinin ücretlerinin belirlenmesi yolunda tesis edilen dava konusu işlem, dayanağı kanun ile Yönetmelik kuralları ile kamu yararı ve ulaşım hizmetlerinin gereklerine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmelik'in "Geçiş ücretlerinin hesaplanması" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Her yıl başında yıllık ÜFE değerleri ile fiyat artışı yapılır." düzenlemesine dayanılarak davalı idareler tarafından 01/01/2021 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere "15 Temmuz Şehitler ve Fatih Sultan Mehmet Köprüleri Geçiş Ücretleri Tarifesi" nde yüzde 26 oranında atrtış yapılmıştır.
Davacı tarafından, bu artışın ve dayanağı olan Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmelik'in "Geçiş ücretlerinin hesaplanması" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Her yıl başında yıllık ÜFE değerleri ile fiyat artışı yapılır." ibaresinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları, idari dava türleri arasında sayılmış; "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu hükme bağlanmıştır.
İptal istemine konu Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmelik'in "Geçiş ücretlerinin hesaplanması" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Her yıl başında yıllık ÜFE değerleri ile fiyat artışı yapılır." ibaresinin dayanak alınması suretiyle 01/01/2021 tarihinden itibaren uygulanmak üzere geçiş ücretlerinde artış yapılmasına ilişkin "15 Temmuz Şehitler ve Fatih Sultan Mehmet Köprüleri Geçiş Ücretleri Tarifesi"nin, İstanbul'da yaşayan ve serbest avukatlık yapan, bu nedenle 15 Temmuz Şehitler Köprüsü ve Fatih Sultan Mehmet Köprüsünü sıklıkla kullanan davacının ekonomik çıkarlarını ihlal ettiği, bu haliyle davacının dava konusu işlemlerin iptalini istemekte menfaati bulunduğu; ayrıca dava konusu Yönetmelik maddesi uyarınca dava konusu Tarifenin yürürlüğe girdiği 01/01/2021 tarihten itibaren 60 gün içinde, 01/03/2021 tarihinde açılan davanın süresinde olduğu, kaldı ki Tarifeye konu köprüleri devamlı kullanan davacıya dava konusu artışın sürekli uygulanageldiği anlaşıldığından, davalı idarelerin ehliyet ve süre itirazları yerinde görülmemiştir.
Ayrıca, davalı idarelerce husumet itirazında da bulunulmuş ise de, gerek 6001 sayılı Kanun'un 14. maddesinde gerekse dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinde açıkça düzenlendiği üzere, otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçiş ücretlerinin Karayolları Genel Müdürününü teklifi üzerine Ulaştırma ve Altyapı Bakanının onayı ile belirlendiği, dava konusu Tarifenin de bu yetki ve usul çerçevesinde yürürlüğe konulduğu dikkate alındığında, davalı idarelerin müştereken tesis ettiği Tarifeye karşı açılan davanın her iki idarenin de husumetiyle incelenmesi gerektiği sonucuna varıldığından, davalı idarelerin aksi yöndeki itirazlarına da itibar edilmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Hizmetleri Hakkında Kanun'un;
"Tanımlar" başlıklı 2. maddesinde,
"(1) Bu Kanunun uygulanmasında; ...
b) Bakanlık: Ulaştırma Bakanlığını, ...
e) Erişme kontrolü: Transit trafiğe tahsis edilen karayollarında, yaya, hayvan ve motorsuz taşıt ve araçların girmesinin engellenerek, ancak izin verilen motorlu taşıtların yararlandırıldığı, belirli yerler ve şartlar dışında giriş ve çıkışın yasak olduğu, trafiğin özel bir kontrole tâbi tutulmasına ilişkin uygulamayı, ...
g) Genel Müdürlük: Karayolları Genel Müdürlüğünü, ...
i) Karayolu: Trafik akışına imkân sağlamak üzere kamunun yararlanmasına açık olan arazi şeritleri, köprüler, tüneller, her türlü sanat yapıları, koruma yapıları ve diğer alanları, ...
k) Otoyol: Yüksek standartlara sahip, trafik seyrinde asgari hız sınırlaması uygulanan, seyahat hızı yüksek ve üzerinde erişme kontrolünün uygulandığı karayolunu, ...
ifade eder." hükmü;
"Geçiş ücretlerinin belirlenmesi" başlıklı 14. maddesinde,
"(1) Otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimleri Genel Müdürün teklifi üzerine Bakan tarafından belirlenir. Bu karayollarının geçiş ücretleri ile bu ücretlerin yeniden belirlenmesi; ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktörler dikkate alınarak çıkarılacak yönetmelikte belirtilen esas ve usullere göre Genel Müdürün teklifi üzerine Bakan onayı ile yürürlüğe girer. ..." hükmü;
"Geçiş ücretini ödememe ve güvenliğin ihlali" başlıklı 30. maddesinde,
(1) Genel Müdürlük işletimindeki otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayolları için belirlenen geçiş ücretlerini ödemeden geçiş yaptığı tespit edilen araç sahiplerine Genel Müdürlük tarafından, geçiş ücreti ödemeden giriş çıkış yaptığı mesafeye ait geçiş ücretinin dört katı tutarında idarî para cezası verilir. ...
(3) Bu maddenin birinci fıkrasında belirtilen idarî para cezaları ile geçiş ücretleri ve ikinci fıkrasında yer alan idarî para cezaları tebliğ tarihinden itibaren bir ay içinde ödenir. Bu sürede ödenmeyen geçiş ücretleri ve idarî para cezaları 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre ilgili vergi dairesi tarafından takip ve tahsil edilir. Vergi daireleri tarafından tahsil edilen geçiş ücretleri, tahsilâtın yapıldığı ayı takip eden ayın sonuna kadar Genel Müdürlük hesaplarına aktarılır." hükmü yer almıştır.
4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Karayolları Genel Müdürlüğü" başlıklı Onyedinci Bölümünde Karayolları Genel Müdürlüğü'nün kuruluş ve görevlerine ilişkin düzenlemeler yapılmış;
"Görev ve yetkiler" başlıklı 211. maddesinde,
"(1) Genel Müdürlüğün görev ve yetkileri şunlardır:
a) Otoyol, Devlet ve il yolları ağına giren karayolları güzergâhları ile bunların değişikliklerine ilişkin planları hazırlamak veya hazırlatmak.
b) Hazırlayacağı programlar uyarınca karayollarını yapmak, yaptırmak, emniyetle kullanılmalarını sağlayacak şekilde sürekli bakım altında bulundurmak, bakımını yaptırmak, onarmak, onarımını yaptırmak, işletmek, işlettirmek. ...
ç) Otoyollar ve bunların üzerinde bulunan bakım ve işletme tesisleri ile hizmet tesislerinin, diğer mal ve hizmet üretim birimleri ile varlıklarının yapımını ve/veya bakım ve onarımını ve/veya işletmesini yapmak veya yaptırmak ve denetlemek. ..." hükmüne;
"Gelirler" başlıklı 217. maddesinde,
"(1) Genel Müdürlüğün gelirleri şunlardır:
a) Genel bütçeden her yıl yapılacak Hazine yardımları. ...
c) Genel Müdürlük tarafından işletilen geçişi ücretli karayollarından alınan ücretler. ..." hükmüne;
"Ortak Hükümler" başlıklı Ellisekizinci Bölümünde yer alan "Düzenleme yetkisi" başlıklı 796. maddesinde,
"(1) Bağlı, ilgili, ilişkili ve diğer kurum ve kuruluşları, görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idarî düzenlemeler yapabilir." hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerine dayanılarak, Karayolları Genel Müdürlüğünün sorumluluğu altında bulunan otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimlerinin geçiş ücretlerinin belirlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanıp 14/05/2012 tarih ve 28292 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmeliğin;
"Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde,
"(1) Bu Yönetmelikte geçen; ...
c) Bakan: Ulaştırma ve Altyapı Bakanını, ...
d) Geçiş ücreti: Ücretli karayolunu kullanmanın karşılığı olarak kullanıcı tarafından ödenmesi gereken ücreti, ...
f) Genel Müdür: Karayolları Genel Müdürünü,
...
h) İdare: Karayolları Genel Müdürlüğünü, ...
j) Köprü geçiş ücreti: Köprüleri kullanmanın karşılığı olarak kullanıcı tarafından ödenmesi gereken ücreti,
k) Köprüler: İdarenin sorumluluğunda işletilen köprüleri, ...
n) Tarife: Geçiş ücretleri tablosunu, ...
ifade eder." kuralına;
"Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi" başlıklı 4. maddesinde,
"(1) Otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimleri Genel Müdürün teklifi üzerine, Bakan tarafından belirlenir. Bu karayollarının geçiş ücretleri ile bu ücretlerin yeniden belirlenmesi; ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktörler dikkate alınarak hesaplanır ve Genel Müdürün teklifi üzerine Bakan onayı ile yürürlüğe girer.
(2) Belirlenen ücret tarifesi ve uygulama tarihi İdarenin internet sitesinde ilan edilir.
(3) Ücretlerin belirlenmesinde, otoyol veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarında güzergâhın tamamı olabileceği gibi; çevre yolu, bağlantı yolu, köprü, tünel ve viyadükler ayrı ayrı ücretlendirilebilir.
(4) Geçiş ücretleri uygulamasında işletmecilik gereği kullanımı teşvik etmek amacıyla Bakan Onayı ile indirim yapılabilir. ..." kuralına;
"Geçiş Ücretlerinin Hesaplanması" başlıklı 6. maddesinde,
"(1) Geçiş ücretleri, araç sınıfları, kullanılan yol mesafesi, yolun trafik yoğunlukları ve yol üzerindeki büyük sanat yapıları katsayılarının da yer aldığı Ek-1’deki tabloda belirtilen formül esas alınarak hesaplanır. Her yıl başında yıllık ÜFE değerleri ile fiyat artışı yapılır. ..." kuralına;
"Geçiş ücretlerinin yürürlüğe girmesi" başlıklı 7. maddesinde,
"(1) Bakanlık Makamı Olurunda ücret tarifesinin uygulama tarih ve saati belirtilir. Beklenmeyen teknik zorunlulukların oluşması halinde İdarece bu süre uzatılabilir." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1- Dava Konusu Yönetmelik Kuralının İncelenmesi:
Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmeliğin 6. maddesinde, otoyol ve erişme kontrolünün uygulandığı karayolları ile köprü geçiş ücretlerinin hesaplanması usulü belirlenmiş; bu kapsamda, geçiş ücretlerinin araç sınıfları, kullanılan yol mesafesi, yolun trafik yoğunlukları ve yol üzerindeki büyük sanat yapıları katsayılarının da yer aldığı Ek-1’deki tabloda belirtilen formül esas alınarak hesaplanacağı ve her yıl başında yıllık ÜFE değerleri ile fiyat artışı yapılacağı düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, maddenin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan "Her yıl başında yıllık ÜFE değerleri ile fiyat artışı yapılır." düzenlemesinin iptali istenilmektedir.
6001 sayılı Kanun ile 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin yukarıda aktarılan hükümlerinin incelenmesinden; yapım, bakım ve işletme sorumluluğu Karayolları Genel Müdürlüğüne ait olan otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimlerinin ve bu karayollarının geçiş ücretlerinin belirlenmesi yetkisinin, Karayolları Genel Müdürünün teklifi üzerine Ullaştırma ve Altyapı Bakanına ait olduğu, söz konusu geçiş ücretlerinin; ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktörler dikkate alınmak kaydıyla, yönetmelikte belirtilen esas ve usullere göre tespit edileceği, bu şekilde belirlenen ve tahsil edilen geçiş ücretlerinin Karayolları Genel Müdürlüğüne gelir kaydedileceği anlaşılmaktadır.
Buna göre, öncelikle, dayanağı mevzuatta verilen açık yetki uyarınca Karayolları Genel Müdürlüğünce hazırlanıp yürürlüğe konulan dava konusu Yönetmelikte yetki ve şekil bakımından hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, 6001 sayılı Kanun ile, geçiş ücreti uygulamasının, gerek otoyollar ve erişme kontrolünün uygulandığı karayollarındaki trafiğin kontrol altına alınıp yoğunluğunun azaltılması gerekse bu yollara yönelik bakım, onarım, yenileme ve işletme hizmetlerindeki maliyet artışlarının karayolunu kullanmanın karşılığı olarak kullanıcıya yansıtılması amacıyla öngörüldüğü anlaşılmakta olup; söz konusu amacın sağlanması ve kamu hizmetinin aynı nitelikte sunumuna devam edilebilmesi için, anılan Kanun'da belirtilen kriterler (ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktörler) ile Kanun'la verilen yetkiye istinaden belirlenen esaslar (araç sınıfları, kullanılan yol mesafesi, yolun trafik yoğunlukları ve yol üzerindeki büyük sanat yapıları katsayılarının da yer aldığı Ek-1’deki tabloda belirtilen formül) çerçevesinde hesaplanan geçiş ücretinin, her yıl, üreticilerin yurt içine sattıkları ürünlerin yıllık fiyat değişimini gösteren, bir kamu kurumu olan Türkiye İstatistik Kurumu tarafından hesaplanan ve ülke çapında uygulanan, nesnel, somut ve erişilebilir bir veri niteliğindeki yıllık Yİ-ÜFE (Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi) oranında artırılmasının öngörülmesinde hukuka, kamu yararına ve ulaşım hizmetlerinin gereklerine aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmış; dolayısıyla dava konusu düzenleme, sebep, konu ve maksat yönlerinden de hukuka uygun görülmüştür.
2- 01/01/2021 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlüğe konulan "15 Temmuz Şehitler ve Fatih Sultan Mehmet Köprüleri Geçiş Ücretleri Tarifesi" ile yapılan zammın incelenmesi:
Yukarıda belirtildiği üzere; otoyol ve erişme kontrolünün uygulandığı karayolları ile köprü geçiş ücretlerini belirleme yetkisinin, Karayolları Genel Müdürünün teklifi üzerineUlaştırma ve Altyapı Bakanına ait olduğu, söz konusu ücretlerin 6001 sayılı Kanun'da belirtilen kriterler (ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktörler) ile anılan Kanun'la verilen yetkiye istinaden Yönetmelik'te belirlenen esaslar (araç sınıfları, kullanılan yol mesafesi, yolun trafik yoğunlukları ve yol üzerindeki büyük sanat yapıları katsayılarının da yer aldığı Ek-1’deki tabloda belirtilen formül) çerçevesinde hesaplanacağı, hesaplanan bu tutarların ise, her yıl, Türkiye İstatistik Kurumu tarafından hesaplanan yıllık Yİ-ÜFE (Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi) oranında arttırılması konusunda davalı idarelerin takdir yetkisinin bulunduğu açıktır.
Uyuşmazlıkta; 15 Temmuz Şehitler (Boğaziçi) ve Fatih Sultan Mehmet Köprüleri için 2012-2021 yılları arasında belirlenen geçiş ücretlerinin incelenmesinden; 2012 yılında davalı idarelerce belirlenen geçiş ücretlerinin, 2013, 2014 ve 2015 yıllarında sırasıyla %2,45, %6,97, %6,96 ÜFE artış oranları uygulanmak suretiyle arttırılması mümkün iken hiç arttırılmadığı, 2016 yılında %5,71 ÜFE artış oranı yerine %12 oranında artış yapıldığı, 2017 yılında %9,94 ÜFE artış oranı yerine %47 oranında artış yapıldığı, 2018 yılında %15,47 ÜFE artış oranı yerine %25 oranında artış yapıldığı, 2019 yılında %33,64 ÜFE artış oranı yerine %20 oranında artış yapıldığı, 2020 yılında %7,36 ÜFE artış oranı uygulanmak suretiyle arttırılması mümkün iken hiç arttırılmadığı, dava konusu 2021 yılında ise %25,15 ÜFE artış oranı yerine %26 oranında artış yapıldığı anlaşılmaktadır.
Davalı idarece söz konusu artışın; herhangi bir artış yapılmayan yıllara ilişkin maliyetlerin yanı sıra ÜFE'deki artışlardan, Boğaz Köprülerinin büyük üst yapı bakım onarımları ile taşıyıcı ve mekanik sistemleri için yapılan büyük bakım onarım çalışmalarında kullanılan malzeme ve işçiliklerdeki artışlardan kaynaklandığı belirtilmektedir.
Bu durumda, 2012-2021 yılları arasındaki geçiş ücretleri bir bütün olarak ele alındığında; 2013, 2014, 2015 ile 2020 yılları geçiş ücretlerinde, ÜFE artış oranlarına rağmen hiçbir artış yapılmadığı, dava konusu artıştan önceki son fiyat güncellemesinin 2019 yılında yapıldığı, 2019 yılında %33,64 ÜFE artış oranı yerine %20 oranında artış yapıldığı, artış yapılmayan 2020 yılında ÜFE artış oranının %7,36 olarak gerçekleştiği, dava konusu artıştan önceki son fiyat güncellemesinin yapıldığı 07/10/2019 tarihi ile dava konusu artışın yapıldığı 01/01/2021 tarihleri arasındaki ÜFE artış oranının % 25,78 olarak gerçekleştiği, dava konusu 2021 yılında ise %25,15 ÜFE artış oranı yerine %26 oranında artış yapıldığı dikkate alındığında; dayanağı Kanun ile Yönetmelik hükümlerinde yer alan objektif kriterlere uygun olarak belirlenen geçiş ücretlerinde, yukarıda hukuka uygunluğu tespit edilen Yönetmelik kuralı uyarınca ÜFE oranı dikkate alınmak suretiyle yapılan artışın fahiş olmayıp makul düzeyde bulunduğu, idarenin takdir yetkisini hizmet gerekleri doğrultusunda kullandığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davalı idarelerce 01/01/2021 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere belirlenen ve Karayolları Genel Müdürlüğü internet sitesinde yayınlanan "15 Temmuz Şehitler ve Fatih Sultan Mehmet Köprüleri Geçiş Ücretleri Tarifesi"nde yapılan %26 oranındaki artışta hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 19/03/2025 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.